上海社會組織的發展現狀、問題及對策研究

田雪瑩 張歡

一、引言

隨著《上海社會組織發展“十三五”規劃》工作的有序推進，上海社會組織在政府政策放寬、扶持力度加大和社會組織自主發展意識逐漸提升的背景下，取得了較大的發展。上海社會組織根據發展目標，完善頂層設計；根據社會需求，加快構建服務支持體系和綜合評估體系；根據組織需求，推進工作信息化建設，在很多方面都走在全國社會組織工作前列。上海市政府在推進“十四五”高質量發展中，提出要正確把握社會主要矛盾，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平，努力打造共建共治共享的社會治理格局（徐家良、王昱晨，2019:6-14）。本文在分析上海社會組織發展現狀的基礎上，深入剖析其存在的問題，據此提出促進社會組織高質量發展的對策建議，為全國推進社會組織高質量發展提供借鑒。

二、上海社會組織發展現狀解讀

從2008年到2018年，上海社會組織數量增加、質量提升、服務范圍廣泛、政策和制度不斷完善、信息化水平不斷提升。

（一）總體發展狀況良好

1.數量增加

2008年到2018年，上海社會組織數量由8943 個增長到16232 個，增長率為81.59%。其中，2018年增長最多，為1301 家，年增長率為8.7%，2011年增長最少，增長了281 家，年增長率為2.78%。總體而言，上海社會組織絕對增長數量較大，除了2011年和2012年之外，其它年份增長較為穩定，平均增幅為6.16%。

表1:2008-2018年上海社會組織數量

2.質量提升

2018年，中國慈善聯合會通過對2016年和2017年我國各城市的社會組織的數量和發展狀況進行調查后，分析得出我國的社會組織數量在增長，質量在提升，呈現良好的發展勢態。數據收集了我國2016年到2017年227 個城市的數據作為樣本，從社會捐贈、志愿服務、社會組織、政府支持四個方面和“結構”、“規模”、“貢獻”、“可持續性”四個維度進行比較分析，得出我國的北京、廣州、深圳這三個城市的慈善綜合指數最高，上海以總分88.92 位居第四位，第五到第十位依次是蘇州、南京、無錫、寧波、成都、長沙。在“社會組織”（14 個指標，滿分25 分）層面，上海得分21.94 分，僅次于北京23.06 分，位居第二位，緊隨其后是深圳21.93 分，蘇州、廣州分別位列第四和第五。①數據來源：2018年基金會中新網（www.foundationcenter.org.cn）由此可見，從市級角度評價，上海社會組織的發展質量較高。

3.類型多樣

上海市民政局按照公共服務內容將上海社會組織分為以下類型：（1）社會組織服務中心；根據上海市社會組織管理局數據統計，截至2018年12月底，上海市建立了240 個社會組織服務中心，其主要與社會組織建立合作，為上海各區社會組織工作培育創新項目、建設服務市場以及探索創新路徑；（2）社會組織孵化基地；組建了34 個孵化基地，致力于培育發展社會組織，創新社會治理以及構建和諧社會；（3）開辦了1302 所民辦學校，其中有19 所學校直屬于上海市民政局，主要負責外籍人員子女在上海市就學，其余1283 所學校分布在上海市15 個區，共同促進上海市教育事業發展；（4）設立了904 所民辦養老機構，主要是為老年人提供生活照料、康復護理等服務；（5）成立民辦醫療機構63 所，提供醫療服務，促進上海市醫療行業發展；（6）上海市注冊行業協會238個，行業協會作為政府和企業的橋梁，向政府傳達訴求，維護企業利益；（7）成立225 個志愿者協會，“上海志愿者網”注冊志愿者421.7萬人，志愿服務時長2.87 多億個小時，志愿服務團隊23468 個，促進了上海志愿服務工作的順利開展。①②數據來源：2019年上海市社會組織網站（www.shstj.gov.cn）。

（二）各類組織均衡發展

社會團體是我國公民自愿組成的結構松散的組織；民辦非企業單位具有實體性，能夠提供連續性服務；基金會是通過利用自然人或者組織的資產捐贈從事公益事業。雖然三類社會組織在結構、人員以及發展路徑等方面存在差異，但三類社會組織共同發力在上海市的政治建設、經濟發展以及公共服務等方面發揮著重要的作用。

1.社會團體

2008-2018 十年間，上海社會團體數量由3409 家上升為4102 家，增長率為20.33%，其中，2013年增加了118 家，增加數量最多，2017年減少了8 家，為負增長。雖然十年間增長絕對數量跨度較大，但由于社會團體總體基數較大，因此年增幅較小，總體而言，除2017年增長率為-0.19%外，其他年份均呈現穩步小幅增長趨勢，排在前三位的年增長率依次為3.11%（2014年）、3.02%（2009年）和2.65%（2013年），均未超過5%。根據社會團體的性質和任務，社會團體可以分為以下四種類型：第一類是學術性社會團體，該社會團體在上海市社會團體占比最大，比例為44.5%；第二類是聯合性社會團體，以29.6%排名第二；第三類是科技性社會團體，以18.5%排名第三；第四類是行業性社會團體，其占比最低為7.4%。②

2.民辦非企業單位

2008-2018 十年間，上海民辦非企業單位總體數量由5439 家上升為11663 家，增長率為114.43%，年增長數量和增長率依次是，2009年418 家（7.69%）、2010年496 家（8.47%）、2011年219 家（3.45%）、2012年325 家（4.95%）、2013年786 家（11.4%）、2014年574 家（7.47%）、2015年825 家（9.99%）、2016年757 家（8.34%）、2017年667家（6.78%），2018年1157家（11.01%）其中，最大增長數量出現在2018年，增長了1157 家；雖然十年間增長絕對數量較大，但由于民辦非企業單位總體基數較大，因此，數量年均增長相對較平穩，平均增幅10.4%。上海民辦非企業單位分布在社會各行各業中，教育事業（26.5%）和民政事業（23%）兩類共占比近50%，成為民辦非企業單位的主要支柱；隨后是文化事業8.2%；體育事業6.7%；民辦勞動事業，占比5.5%；民辦科學研究院、科普中心、科技服務中心等機構屬于科技事業，占比3.8%；衛生事業占比2.8%；不足1%的行業有法律服務和社會中介服務，分別占比0.9%和0.7%；其他占22%。①數據來源：2019年上海市社會組織網站（www.shstj.gov.cn）。

3.基金會

上海基金會數量較多，透明度較高，在全國處于發展前列，發展態勢良好。自1981年我國成立第一家基金會之后，基金會便快速地在我國發展起來，特別是2004年之后，我國政府進一步規范基金會的發展，并出臺了《基金會管理條例》。上海市基金會從2008年的95家增長到2018年的467 家，十年間增長了近4 倍，2008-2013年間，每年增長數量最多不超過20 家，年增長率在8.5%-13.5%浮動，但2013年后有了大幅增長，2013-2018年間，每年新增社會組織數量依次為47 家、71 家、65家、91 家、41 家，年增長率依次為30.92%、35.68%、24.07%、27.16%、9.62%。②數據來源：2019年上海市社會組織網站（www.shstj.gov.cn）。按基金會性質劃分，分為非公募基金會和公募基金會。就上海市的基金會發展狀況而言，由于我國出臺的《基金會管理條例》，對非公募基金的發展放寬了管制，為其提供了更大的發展空間，所以上海市基金會在2006年非公募的數量就超過了公募的基金會。同時這一時期，許多對公益和慈善有抱負的企業家們，也開始成立非公募基金會。最近的統計中2017年全市426 家基金會中，非公募基金占比為86.6%，公募基金會占比13.4%。據基金會中心網統計，截至2018年10月，在全國6916 家基金會中，廣東省的基金會數量最多，達到1073 家，占全國總數的15.51%，其次為北京881 家、江蘇688 家、浙江650 家，上海以467 家基金會位列第5。③數據來源：2018年基金會中新網（www.foundationcenter.org.cn）。中基透明指數是基金會透明度的評價體系，它一個月更新一次，并以排行榜單的形式對基金會透明程度進行排名，榜上排名越靠前就意味著該基金會的透明度越高（鄒瑾雯，2020:124-125）。同時基金會可以通過排名對自身透明程度進行定位，也可以從這些方面增加自身透明度。據基金會中心網的提供的數據表明，上海基金會指數得分為52.61，僅低于北京的63.05分，排在第二位，這說明上海基金會透明度較好，在一定程度上能夠反映慈善行業較好的透明度和較強的公信力。

（三）相關政策逐漸完善

從2008年到2018年，上海社會組織在上海市政府發布的相關政策文件的規范下，結合社會組織自身發展規律，不斷地促進自身發展。這些政策文件的出臺，提升了社會組織的政治地位，激發了社會組織參與經濟社會建設的積極性，進而推動了社會組織的快速穩定發展。具體政策如表2所示。

（四）評估體系不斷優化

上海社會組織在我國最早開展規范化建設評估試點工作，并且一直走在全國前列。2011年起全面推行評估工作，評估指標總分為1000分，評估結果從高到低分為5A、4A、3A、2A、1A 共5 個等級（楊秋菊、洪娜，2019:53-57）。我國民政部門負責組建評估委員會，并安排第三方評估機構實地開展評估工作，上海市建立社會組織評估院，主要負責該市 4A 和5A 等級社會組織的評估工作。截至2018年10月，上海市一共有2445 家社會組織參與評估，

其中包含717 個社會團體，1691 家民辦非單位以及37 家基金會。從評估結果，可以看出上海市社會組織處于1A 等級的有127 個；2A 等級及以下的占比為16.65%；3A 級占比52.27%；4A 等級占比19.96%；5A 等級占比11.12%。可以看出，上海市社會組織總體評估等級較好，3A 級及以上占比83.35%，大部分屬于中上等水平。具體而言，參加評估的37 家基金會級別均為3A 及以上，其中有18 家企業處于5A 級，占比48.65%；社團中3A 級別比例最高，占比為46.58%，5A 級別占比17.02%；民辦非企業單位中3A 級別比例最高55.35%，5A 級別僅占比7.8%。具體如表3所示。

表2：上海市社會組織相關政策文件

（接上表）

此外，上海市民政局為了促進評估工作的質量提升，出臺了《上海市社會組織評估指標（2018 版）》，該文件是在2012年和2015年之后，第三次對評估指標進行的修訂和完善。具體的修訂如下：（1）評估類別的轉變；將原來的6 類評估，即行業性社團、公益性社團、民辦、非企業單位誠信、學術性社團、聯合性社團和基金會，將前3 類轉為行業協會商會、專業（職業）類社團社會服務機構，其余保持不變；（2）大幅增加了黨建工作分值，大幅調減了基礎條件的分值，大幅增加了四級指標；（3）對具體指標進行修正和完善，例如將原本的一級指標中的“組織建設”均改為“內部治理”，在“工作績效”的二級指標中均加入了特色工作指標。

（五）信息化水平日益提高

自黨的十五屆五中全會將“信息化”上升到國家戰略高度以來，上海市政府積極推進社會組織信息化建設。自2006年起，上海社會組織開始實施“網上年檢”，統計社會組織信息；2011年將信息化建設納入“十二五”發展規劃中，規范社會組織信息化建設；2014年推進智慧城市建設行動計劃，提升社會組織參與社會治理的信息化水平；2015年建成綜合管理服務信息平臺，打造了反應及時、協同高效的信息化支撐網絡。目前已經形成“一網、兩庫”的信息管理平臺和協調高效的網絡辦事平臺。

表3:上海社會組織評估等級

上海社會組織在信息管理方面主要建立了“一庫、兩網”（蔡瀟彬，2019:65-68）。“一庫”主要是指上海社會組織法人信息庫，該信息庫會對上海市成立的每一家社會組織信息進行收集，主要包含法人信息、成立時間、評估信息、年檢結果等，并將這些信息上傳到信息平臺中進行備案。“兩網”主要由兩部分構成，一是主要運用于對社會組織內部工作處理所需要的信息進行管理的信息管理系統；二是用于社會組織對外公開的信息網站，政府或者社會組織可通過這個平臺，將社會組織的活動或者工作對外公開，有利于促進工作的展開和社會公眾對于社會組織工作的了解。

上海市網絡辦事平臺種類較多，大體上可分為三類，一是包含用以對公眾發布社會組織信息為主的信息采集發布、基金會信息披露以及募捐信息服務的平臺，主要是為公眾了解社會組織提供官方信息渠道；二是包含綜合管理服務信息平臺和跨部門協調工作平臺，這兩種平臺主要是將收集到的信息提供給社會組織內部工作使用，從而實現社會組織的工作是社會需求為導向；三是群眾活動團隊管理平臺，主要用于統計在街道活動的群眾活動團隊的相關信息。2019年9月18日“上海市社會組織網上辦事平臺”全面啟用，在線辦理社會組織登記到注銷的全過程15 項具體事物，實現了簡化工作流程簡化和提高工作效率提高（高一村，2018:60）。

三、上海社會組織存在的問題剖析

（一）總體數量與經濟規模不匹配

根據中國社會組織網站2018年統計數據顯示，我國社會組織數量排在前三位的是江蘇（89742）、廣東（67591）、浙江（52744），處于最后三位的是澳門1 個、西藏654 個、新疆生產建設兵團944 個；從2017年各省GDP 的數值來看，廣東以89879.23 億元排名第一，其次是江蘇85900.94 億元，然后是山東72678.18 億元，浙江省排名第四；西藏、青海、寧夏三省GDP 規模處于最后三位，分別為1310.63 億元、2642.8 億元和3453.93 億元；可以看出，經濟發展較好的省份，其社會組織數量也相對較多；具體到上海，上海登記的社會組織數量15769個，排在21 位，而上海GDP 排名11 位，可以看出，從省級發展規模評價，上海社會組織的數量與其經濟發展規模還不相匹配。

就每萬人擁有的社會組織數量而言，上海社會組織還需要進一步擴大規模，以滿足社會需求。到2012年為止，一些發達國家和地區每萬人擁有社會組織超過20 個，例如，美國52 個，香港25 個，新加坡20 個；據中國社會組織網站2016年最新統計數據，國內經濟發展較好的幾個地區，北京每萬人擁有登記備案社會組織數量為24 個；杭州市為48 個；南京市為15.7 個；深圳為9.7 個；上海每萬人社會組織數量近10個，因此上海社會組織的數量與其經濟發展規模還不相匹配。

（二）各區數量分布不均

雖然上海社會組織總體數量較多，但是其數量在市內各區域分布不均。截至2018年12月，上海16 個區縣中，社會組織排名前5 的是分別是浦東新區（2726 個）、徐匯區（1320個）、靜安區（1246 個）、黃浦區（1181 個）、閔行區（1130 個），這五個區的社會組織數量均大于1000 個，社會組織總量占上海市總量的46.89%；而上海市社會組織數量最少的普陀區、崇明區和虹口區，數量分別為600 個、615 個以及633 個；其余8 個區的社會組織數量均在700 個以上。①數據來源：2019年上海市社會組織網站（www.shstj.gov.cn）。因此可以看出，上海市各區縣的社會組織數量存在差距，存在數量分布不均衡的問題。

（三）社會認同度不高

社會組織與政府部門以及商業企業都不相同，它是為人們提供非營利性產品或者服務的公益組織。要實現可持續發展，就必須根據社會組織的目標，提高組織服務能力。組織的服務能力影響社會對其認同感。培養公眾對社會組織的認同感是一個循序漸進的長期過程，就上海市的整體情況而言，社會組織的社會認同感不高（王羅清、邢亞飛、孫業要，2018:37-39）。目前，除了社會組織從業人員、管理人員以及研究人員之外，公眾對社會組織的規范、功能以及服務內容等方面了解較少，對社會組織的認識和評價僅僅停留在其提供的服務方面。組織影響力不強、活動宣傳力度不夠，都使得公眾對社會組織的服務項目知之甚少。此外，還存在社會組織從業人員隊伍薄弱的問題，不僅會導致工作時力不從心、活動效果不佳，而且不利于社會組織建立良好的形象。

四、促進上海社會組織發展的對策建議

（一）加強頂層設計，培育社會組織聯動體制機制

近幾年來，在國家和上海市政策引領下，上海社會組織發展質量較高，但是總體數量還要進一步提升。因此，擴大上海社會組織規模，要從完善政策體系，加大財政支持，進行培育扶持三個方面出發。第一，完善政策體系。從頂層設計出發，將社會組織的發展納入上海經濟建設和社會治理布局中去，例如可以將“增加社會組織數量”加入“上海市社會組織培育計劃”，以政策促進社會組織數量的增加，從而使其與經濟社會協調發展。第二，加大財政支持。上海社會組織目前主要通過政府職能轉移以及承接政府項目等形式與政府合作，獲得政府的財政支持。未來，在進一步擴大政府和社會組織的合作的基礎上，還可以在辦公設施、人才培養以及社會服務項目等方面加大資金投入，并設立扶持社會組織數量和規模發展的專項資金。第三，推進培育扶持工作。政府可以通過實施社會組織培育扶持工程，繼續推進社會組織培育扶持基地建設，提供支持性服務促進社會組織的成立，同時促進社會組織的成長和高質量發展。

（二）注重因地制宜，實施社會組織引入計劃

上海市各區社會組織數量存在較大的差距，一方面源于各個區的經濟發展水平不同，另一方面也存在部分社會組織沒有進行登記注冊的現象，因此政府應該通過宏觀調控力求實現社會組織在各區的全面覆蓋。通過政策對這些區域設定社會組織數量指標，調配社會組織專業化人員對該地區的工作人員進行培育，對該地區的社會組織發展扶持政策進行進一步落實。此外，市政府還可以通過區域專項撥款、提供合作項目等方式，為各區社會組織發展提供一定的經濟助力，增加地區社會組織活力，提升社會組織重要地位，從而促進各類人才積極投入社會組織建設事業中去。

（三）加快能力建設，提高社會組織影響力

首先，社會組織要根據上海市各區域實際情況，設計和培育具有特色的服務項目，利用互聯網或者媒體，對組織項目進行宣傳，整合社會資源積極推進項目運轉，從而進一步擴大社會組織知名度。其次，可以將社會組織建設納入上海市經濟、文化與社會發展中去，提升組織地位，營造適合社會組織發展的環境。例如，可通過找出公眾與社會組織在價值理念、文化信仰上的共同點，推進社會組織文化建設，進而促進公眾自主發掘社會組織知識。社會組織也要在接受社會資源支持的同時，開辟新的籌資渠道和不斷提升自己的管理質量，減少對于外界的依賴。第三，發揮政策激勵作用，打造一支專業性強的社會組織人才隊伍（朱勤皓，2017:19-21）。可以通過聘請行業專家對社會組織進行工作培訓和發展指導，建立社會組織與高校聯合培養機制，形成“高效培養、實踐培訓、人才輸送”的人才培養模式，解決人才隊伍薄弱問題。