論1978年以前家庭承包責任制的出現
——一個公有制、合作制實施機制創新試驗的視角

馮開文

一、引言

在不斷接近“兩個100年奮斗目標”的征途上，站在歷史的脊梁上回望新中國農村制度變革的來路，顯見其中最重要、影響最深遠的制度之一——家庭承包責任制。眾所周知，家庭承包責任制包括包產到戶、包工包產到戶、大包干等形式；但并非人所共知的是，它在高級農業生產合作社（以下簡稱高級社）全面建成之后就開始“不斷出場”。具體來說，其曲折漫長的反復創新實驗過程，開端于1957年左右的農業合作化熱潮，也就是高級社在全國全面建成之后，后又在人民公社中一再閃現，直到1978年才在小崗村成功問世，最后在1982、1983年被中共中央、國務院先后以兩個“1號文件”的形式一再認可，才成了當今農村的基本制度。

這一過程本身就是一個耐人尋味的問題：在大規模的社會主義合作化浪潮中，和整個形勢顯得格格不入的家庭承包責任制，居然能夠星火一樣迸發出來，并一再閃現，究竟是為什么？個中原因，只有從家庭承包責任制產生的背景和具體過程中仔細查找，特別需要格外關注其首次出現的歷史演變及其原因和影響。從制度演變的角度看，如果農業合作化后建立的制度結構可以概括為公有制+合作制，為什么公有制+合作制的變遷中會伴生家庭承包責任制的創新？家庭承包責任制是否就是公有制+合作制的實施機制？是否是其不可或缺的實施機制？這些理論問題都需要從合作制度變革的源頭中開始探尋，需要聚焦于高級社建成后家庭承包責任制首次出現的短期歷史，也需要從歷史長河中去進行檢視和總結。因此，分析必須從構建公有制+合作制的農業合作化開始。

二、農業合作化：公有制+合作制的建立

早在1949年之前，在農村成立合作社就被納入了建設社會主義制度的整體框架之中。改造個體小農業為社會主義的集體大農業是這一變革的目標，變生產資料私有為公有，變小規模經營為集體化經營，提高農業生產效率，以適應計劃經濟的需要，滿足國家工業化對農業剩余傳輸的需要等等，都是這一制度框架的關鍵?？梢哉f，公有制（集體所有）+合作制（非小農經濟）是這個制度的基本結構。完成這些任務的實際步驟包括1953年正式開始到1956年11月完成的農業合作化和1958年開啟并迅速完成的人民公社化。由于家庭承包責任制誕生于農業合作化熱潮之后，本文重點關注農業合作化。

農業合作化于1953年正式展開。通過形成過渡時期的總路線、《中共中央關于發展農業生產合作社的決議（草案）》等決策，依靠中央、地方、農民的協力推進，依靠旺盛的建設熱情，短短三年時間，就走過了建立互助組、半社會主義的初級農業生產合作社（簡稱初級社）、社會主義的高級社等階段，到1956年11月，全國絕大多數地方建成了公有制+合作制的高級社。改造傳統私有的、小農經濟的劃時代變革，轟轟烈烈地完成了。

這場變革，把私有的小農經濟變成了社會主義的公有的高級社，使農村的經濟制度打上了“公有制+合作制”的底色，并保持至今，成為維持農村公平穩定的重要因素；使農村與全國保持制度一致，從全局上保障了政令通暢；組織起來，利于計劃經濟的運行和服務于國家工業化的農業剩余的傳輸；組織起來，就有可能實現規模經濟，擺脫小農經濟的缺陷，改善社員收入和生活；“清一色”的較大規模的組織，還會大大降低國家組織農民、說服農民的交易成本。總之，其必要性不容置疑，其重要性怎么高估都不為過。①對其必要性的系統論述，可參見書目《合作制度變遷與創新研究》第二章《決策——國家意志的體現》，馮開文著，中國農業出版社，2003年版。

然而，從歷史唯物主義的視角重新審視這場變革，仍然存在一定的歷史局限性，主要表現在以下幾個方面：

1.基本上、整體上是一場強制性制度變遷，農民的意愿沒有得到應有的重視。

1953年以前，針對農村低下的生產水平以及長期相沿的小生產勞作傳統，國家還注意到了農民存在個體經營和走互助合作道路兩個方面的積極性，但為了防止并杜絕農村中已經出現的“兩極分化”等資本主義復活的現象，政策逐漸轉向義無反顧地推動農業合作化，忽視了部分農民繼續進行個體小農經營的愿望。到1953年農業合作全面展開以后，國家不僅給出了一系列重大決策，還召開了多次互助合作會議、農村工作會議等，制定了包括《1956-1967年農村發展綱要》在內的一系列指導性文件，確定了實現農村合作的步驟和具體指標，并用各種手段督促各地提前、超額完成計劃。農民不僅愿望被忽視，他們自己也逐漸成了整個變革的被動接受者，他們要不要合作社？想要什么樣的合作社？這些基本問題卻都變得似乎不重要了。

2.產權被不斷地大規模變更，農民的正常利益得不到有效保障。

這次農村變革的目標，就是要變以私有制為基礎的小農經濟為社會主義公有制的合作經濟，也就是要建立公有合作制度，勢必要層層剝離農民的私有產權。雖然采取了通過建立互助組、初級社和高級社，逐步取消私有財產的漸進辦法，但是以公有產權干凈徹底地替代沿革數千年的私有產權，肯定是這場變革的最大疑問。至少可以設想一下：形成公有私有兩種產權互補協調的可能性是否存在？合作社的形式是應該單一化還是多樣化？究竟怎樣安排所有制和合作制，經濟績效才會更好？

3.交易成本較高，因而國家不得不屢屢進行意識形態重構和宣傳。

由于選擇以國家強制供給的方式推動制度變遷，并要徹底改變私有產權制度和個體經營形式，交易成本居高不下就難以避免。在強制性制度變遷格局中，在新的產權制度潛在收益不能迅速實現的條件下，不能指望農民自覺自愿地接受高級社等新的制度安排，國家只有直接以意識形態重構和宣傳的方式，勸說農民接受新的制度安排。于是，意識形態重構和宣傳的任務明顯變重，不僅要說服農民接收新的制度安排，還要降低組織、產權變革中的交易成本。加之構建公有制+合作制本身就是一場社會主義運動，宣傳社會主義自然是制度變革的題中之義，是構建社會主義制度的重要組成部分。于是，意識形態重構和宣傳變得越來越頻繁。“樓上樓下電燈電話”之類的宣傳，“小腳女人”（1955年毛澤東于《關于農業合作化問題》報告中提出）之類的批判責難，此起彼伏。但宣傳多了，績效遞減在所難免。

4.變革的速度過快，留下了一系列待解決的問題。

強制性制度變遷中另外一種減少和化解交易費用的方式，就是加快制度變遷的速度。中國農業合作中自然也不例外，冒進現象一直伴隨著合作化過程，而反冒進則沒有一次能夠進行到底。相應地，食而不化的做法也成了合作化變革中的重要弊端，甚至成了后來一系列問題的直接原因或者表面原因。

三、退社風：強制性快速合作化內在缺陷的聚變

應該說，1955年以前的農業合作發展速度還是比較平穩的。但是已經出現過急躁冒進現象。1955年后中央迅速放棄了反冒進的“?？s發”政策，轉而批判“小腳女人”?！?956-1967年農業發展綱要》等文件，更鼓勵加快合作事業的推進速度。于是，各地紛紛修改了原定計劃，加快發展速度，到1956年4月30日，《人民日報》就已宣告：“我國農業生產的初級合作化已基本完成了。在此后不到半年的時間內，又迅速地實現了由初級化到高級化（公有制的社會主義的高級社）的轉變。這種只爭朝夕的制度變革，帶來的明顯問題之一就是消化不良又差強人意。退社風就是它的反面表現。

（一）高級社差強人意的經濟指標

由于匆促完成的農業高級合作化(即集體化)迅速地剝奪了小農的各種私有的生產資料，如土地、果樹、林木、魚塘、大車、船只、牲畜等等，并且扼殺了農民所藉以獲得補充收入的家庭副業和一些手工業，農民收入降低，農業生產積極性低落，許多人抱了消極觀望的心情對待集體的農業生產，因此，1957年我國糧食產量比1955年只增產了5.4%，主要是靠擴大耕地面積取得的，1957年主要農作物的畝產量較之1955年普遍沒有增長，有的下降幅度還較大（表1）。

表1：1955-1957年主要農作物的畝產量

同期，無論是大牲畜還是役畜的數量都在逐年減少（表2）。

表2：1955-1957年牲畜統計

表3：1956年除地主富農外農戶收入情況統計

更糟糕的是，根據對20 個省、自治區564個社的調查（表3），1956年除了地主、富農外，收入減少的農戶比例約達總農戶數的28.90%，其中老上中農收入減少戶最多，達到了33.2%，貧農和新下中農中的減收戶相對較少，但也達到了26.53%和23.01%。

在這種情況下，中共中央采取了一系列措施鞏固新建立的高級社。毛澤東在《論十大關系》中特別強調要兼顧國家、集體和個人三個方面的利益，訂好三方的收入分配比例，研究好生產費、管理費、公積金、公益金各自所占的比例。①資料來源：《毛澤東選集》第5 卷，人民出版社1991年版，第273 頁。中共中央和國務院也聯合發出了《關于勤儉辦社的指示》。但在全國范圍內勢不可擋的高級化熱潮中，這些并沒有得到普遍貫徹。結果高級社的問題不但沒有解決，反而隨著1956年農民收入減少，導致了全國范圍內的“退社風潮”。

（二）退社風

此次退社風范圍波及廣東、江蘇、河南、新疆、遼寧、浙江、湖南、安徽、山東等省、自治區，形成程度不同的群眾性退社風。中共中央農村工作部估計，全國鬧退社的農戶，“一般占社員戶數的1%，多的達5%；思想動蕩想退社的戶，所占的比例更大一點?！比纭罢憬幉▽^，已退社的約占社員戶數5%，想退社的約占20%左右”（國家農業委員會辦公廳，1981:655）。

當時中共中央農村工作部分析道，退社的原因主要有：一是，大多數是因為減少收入而引起的。各省一般都有10%到20%的社員戶減少收入，減少較多的是富裕中農、小商販和有技術的手工工人，積極想出去單干；減少收入不多的戶，情緒也有動搖。二是，農業社對社員勞動時間控制過死，社內勞動過分緊張，引起社員不滿。社員沒有時間經營家庭副業、日常用錢困難、日常生活事務也沒有時間處理。三是，干部作風不民主，對社員的一些日常困難不照顧體貼，甚至還給予打擊，社員心里有氣。四是，對社員入社的生產資料處理不當，特別是將社員的零星樹木（用做壽材、嫁妝和蓋房），果樹和小塊葦塘等也入了社，社員表示最為不滿（國家農業委員會辦公廳，1981:655-657）。農工部不僅注意到社的經營管理，也注意到社的產權安排的影響。

其實，高級社這種大而公、權力高度集中而又保有民主的制度，不僅超出了當時的技術水平，而且也與農民私有觀念依然存在、部分農民依然在觀望的現實相左，是一種超前的制度安排，與農民求穩的心理和現實發生分歧，影響了同意的一致性；國家的過急政策，則又拉大了與農民之間的距離，使制度初建時就將缺陷放大，也來不及在制度實施中進行可能的修正。加之，高級社中農民已難行使退出權（林毅夫，1992:16-43），退出已變成了一種和政治制度、政治信仰聯系起來的違規行為。于是，為了降低獨自退出時的高風險，并實現退出行為的潛在收益（如有技術或手藝的想單干，有的想要回被征收的私有財產，有的想增收，有的想自由等等），農民們不約而同地選擇了集體行動——群眾性的退社風。

但是這種存在缺陷、并且超前供給的高級社制度，一經建立就絕不能夠推倒重來，因為那樣不僅國家不答應，貧農、下中農不答應，就是中農也不會都答應。因為高級社是他們對未來的美好愿景，已經體現并實現著他們的一些利益，起碼是他們熱情、努力以及所付出凝結成的結果。既不能解散，就只有克服高級社的缺陷，來減少農民的退出行為。這就需要一種實現、提高公有制+合作制效率的實施機制，以緩解監督不足、經驗不足、管理水平不夠而造成的效率低下以及由此帶來的規模經濟收益難以實現問題。但巧合的是，這樣的制度創新在高級社建成的同時發生了，這就是包產到戶制度的閃現。

四、包產到戶：公有制+合作制的實施機制創新

退社潮中閃耀出的包產到戶星火，就是對高級社制度中存在問題的一種正面反映，也是創建高級社制度實施機制的一種勇敢嘗試。因為高級社是靠國家推動而產生并得以高速實現的，國家推出這種制度，是為了適應工業化戰略下的計劃經濟體制，以及主流意識形態。但是對農民來說，它是一種存在缺陷的、超前的制度供給。應該用一個什么樣的機制來保持并激勵農民的積極性，使其在公有產權（高級社的公有合作制度）下增產增收，使國家的目標得以實現，就是退社風已證明存在的制度需求。包工包產到戶這種責任制形式可以說是應運而生。

已經有研究分析了合作社（或者合作制）需要退出權（或者退出機制）作為其實施機制的必要性（林毅夫，1992:16-43），本文則據此認為，在農民失去退出權后，同樣需要相應的實施機制；而當時條件下，既能保持公有制，又能在制度設計超前的情況下實現合作制效率的，就是包工包產到戶這種責任制形式。

（一）包工包產到戶

首先倡行包工包產的是時任國務院副總理鄧子恢。1956年4月2日他在全國農村工作部長會議上說：要“編好勞動組織。三固定也好，四固定也好，要把它固定下來，規定一些制度，編好勞動定額，包工包產，這個東西不搞好，集體經營沒有好的結果，沒有希望搞好的”（鄧子恢，1996:444）。1956年4月20日在全國農村工作部長會議上，鄧子恢再次強調對現有的高級社進行整頓鞏固；編好勞動組織，搞好集體經營。5月在《農村工作通訊》創刊號他又專門撰文談包工包產的責任制。他說：“合作社是農民聯合起來的大生產的集體經濟，這種集體經濟沒有計劃管理，沒有具體勞動分工，沒有適當的定額管理制度，是不能夠經營的，管理不善，計劃不周，分工不明，定額偏高偏低，都會造成生產上的損失。因此，不斷改善經營管理工作，編好生產隊，規劃耕作區和副業組（隊），制定勞動定額，推行按件記酬或包工包產，超產獎勵，建立牲畜飼養管理制度，就成為領導集體生產的重要措施”（鄧子恢，1984：120-126）。此后他又在多次會議上闡述了上述思想，這些思想可說是切中時弊的，點明了現實中的制度需求。

1956年4月29日《人民日報》發表了何成的《生產組和社員都應該“包工包產”》一文，介紹四川江津地區許多農業生產合作社把包工包產包到了每戶社員的作法。指出這種生產組承包了一定的土地和一定的產量、成本，又把它分給組里每個社員負責的作法，是把“責任制貫徹執行到底的”的正確作法，解決了只有生產隊包工包產，生產組和社員不包工包產，社員只顧賺工分，不關心社里生產，生產仍然混亂的問題。

此后，山西榆次地區，安徽蕪湖、阜陽地區，江蘇的鹽城和廣東的中山等地，許多高級社都試行過“包產到戶”的責任制。而浙江省溫州專區永嘉縣在1956年春夏試驗和全縣推廣“包產到戶”的作法，則富有代表性。

（二）浙江永嘉的包產到戶

浙江永嘉出現包產到戶，直接導因于高級社的效率問題：勞動組織擴大了，生產工具仍是傳統的小型工具，集體的優越性沒能發揮出來；參加生產的勞動力增多，出勤率也很高，一方面帶來了窩工現象，另一方面眾多的勞動者，帶著傳統工具，用小生產的方式進行細致復雜的生產，問題相當突出；小塊地上擁著大堆人，一件農活經過數人合作，很難執行“按件計酬”，結果生產的“一窩蜂”，帶來了評分的“滿堂紅”，平均主義嚴重。說明制度與技術之間的差距，急需一種連通它們的實施機制創新出來，以實現高級社制度應該帶來的潛在收益。5月在縣委副書記李云河等的指導下，燎原農業生產合作社開始試行“包產到戶”責任制。

燎原社社員把“包產到戶”責任制和實施效果總結為責任清楚、勞動質量、大家動腦、干群關系、記工方便、增產可靠等“六好”；農活質量、糧食產量、學技術熱情、勞模威信、生活水平等“六高”；積肥、養豬、學技術、千斤田、勤奮人、和睦團結等“八多”以及偷工減料、懶人，裝病者等“五少”。9月6日永嘉縣委召開全縣千余高級社主任會議(“千人大會”)，布置了“多點試驗包產到戶”的任務，并強調在平原地區試驗。隨后，包產到戶在永嘉全縣展開，后來統計，全縣共有200 多個高級社實行了“包產到戶”。溫州地區也有1000多個社，17 多萬農戶實行“包產到戶”，占溫州農村總戶數的15%。

永嘉縣實行包產到戶帶來了很大反響。1956年11月26日《浙南大眾》發表了一篇《不能采取倒退作法》的文章，首次公開嚴肅批評“包產到戶”。1957年1月27日《浙江日報》發表李云河的專題報告，并加“編者按”，糾正了對永嘉的批評。但到1957年3月8日，在中共浙江省委和溫州地委的指令下，中共永嘉縣委做出了《堅決徹底糾正包產到戶的決定》。永嘉縣的“包產到戶”之光一閃即逝（王耕金，1989:163）。

為了徹底杜絕退社風和包產到戶的再現，一場大規模的社會主義教育運動隨即興起。包產到戶形式的家庭承包責任制，被定性為和社會主義格格不入的“單干”和不能帶來共同富裕的做法。首次試驗的家庭承包責任制就被暫時中止了。

但是，家庭承包責任制的創新試驗并沒有停止，因為意識形態的重構和宣傳還是沒能消弭家庭承包責任制實實在在的經濟績效。即便是在人民公社時期，包產到戶也一次次再現；而且也不是重現在同一個地方。人民公社“三級所有，隊為基礎”的基本制度格局，也可以看成是在某種程度上受到了家庭承包責任制的影響，而對農民做出的“讓步”。1978年小崗村再次“冒險”試驗大包干，以及大包干、包產到戶等形式的家庭承包責任制，被中共中央、國務院以1 號文件的規格一再高度肯定，終于顯現了家庭承包責任制這種有效實施機制的巨大實力。

五、總結與討論

聚焦于家庭承包責任制在高級社后的誕生史以及在70余年的變遷史，可見這場高潮迭起的變革，無疑蘊含著豐富的歷史經驗。這里初步總結和討論以下幾點：

（一）歷史顯示了家庭承包責任制誕生的內因和外因

從新制度經濟學的角度分析，由于社會主義國家——中國選擇了計劃經濟體制的基本框架，也就不得不選擇公有制+合作制作為微觀經濟組織制度架構。而出于對農村中資本主義復活的深深憂慮，公有制+合作制只能以國家推動的方式供給；強制性供給，造成了制度供求的不一致、不吻合、不均衡，國家推動的制度創新超出了當時農村的經濟發展水平和農民的實際接受能力、甚至農民的生產生活習慣，從而直接導致了退社風，并最終誘發了家庭承包責任制的初次創新。制度的強制性超前供給，是家庭承包責任制不斷閃現并最終被認可的外在原因。

內在的原因，則來自一條已經被反復證實的理論：公有產權由于難以避免較高的交易費用和勞動計量的困難，低效率就成了必須解決的問題（Alchian &Demsetz，1972：777-795）。高級社的超前設計和過快實施，就加大了這個困難。例如，農業合作制度的效率究竟如何，并沒有在事前進行充分的論證和驗證，而是過分信賴了蘇聯的經驗；公有合作制度建立之后，也是在制度的效率沒有充分顯現出來之時，就匆忙地進入了下一階段。表3 表明，初級合作制度的效率在1956年并沒有充分實現，但就在1956年底，高級農業合作化就已經完成了。合作社中存在著監督困難之類的難題，以及合作社與農民傳統習慣之間的距離。這些都表明，怎樣提升合作制度的效率，是一個內生的、怎么也躲不過去的問題。

（二）歷史凸顯了實施機制顯著的經濟績效①“經濟績效”可參見D·C·諾斯《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店、上海人民出版社，1994年版。

實際上，這一段變革的最大收獲，也許就是農民們在合作化的熱潮中，在退社風的灰幕中，創造出了公有制+合作制必備的、有效的實施機制。可以說，它既有利于公有制的實現又幫助合作制提效。具體來講，它的出現，首先在一定程度上校正了強制性快速推動帶來的制度供求不吻合、不一致、不均衡的問題，通過增添符合農民意愿的制度安排、實現農民目標的制度功能，很好地調整、補充、完善了合作制度結構和效率。其次，減少了公有產權實施中的監督費用以及計量的困難和麻煩，緩解了管理中干部和社員的矛盾，提高了合作社的經濟效率和管理效率。浙江永嘉實施包產到戶后的出現的“六好”“六高”“八多”“五少”，就是兩種效率改善的明顯表現。再次，減少了意識形態的重構和宣傳的成本。如前所論，由于選擇了強制性推進公有產權的變遷方式，國家就不得不一次次地進行意識形態重構和宣傳，以減少合作制度實施的交易成本。而家庭承包責任制這一實施機制創新出來以后，就用“六好”“六高”“八多”“五少”等經濟績效，非常簡單明了地證實了合作制度的效率，并用實實在在的經濟績效非常直接地說服了農民，意識形態的重構和宣傳就變得不再必要了。改革開放后家庭承包責任制的推廣，同樣使用的是經濟績效說服法。實踐證明，這是一種更有效的方法。

（三）制度需要實施機制的理論討論

這一段歷史還提出并初步驗證了一個重要的理論問題：實施機制問題。

在制度經濟學領域，制度的效率一般是從制度安排本身進行考察，基本上就事論事，制度之間的協調、互補、彼此增益沒有受到足夠的重視；制度變遷也傾向于被認為是一種單線條的替代，制度之間、制度體系內部的制度需求基本上還沒有進入人們的視野。但實際上，任何制度安排本身就是一個系統，一個制度的集合。不僅新舊制度系統之間存在替代、補充之類的嬗變，系統內部也會發生相關的變化和衍生。變化和衍生的重要性在于，它可以在不整體改變現有制度系統的前提下，通過內部的調整、增生和改善，分蘗出一種幫助實現、提高制度體系效率的制度安排——實施機制，來提高制度體系的有效性。私有產權下，公司制度和市場制度就是行之有效的兩種資源配置方式和效率實現手段。在國家強制供給公有產權和合作社（公有制+合作制）的背景下，如果接受公有產權低效率的理論假設的話，有效的家庭承包責任制這種實施機制不僅必須，而且其作用是怎么高估都不過分的。所以，家庭承包責任制的出現，本身還是一種重要的理論貢獻，起碼證明實施機制是制度集合中不可缺少的重要組成部分，至少在公有制+合作制下，實施機制絕對是不可或缺的。換句話說，在公有制+合作制下，要實現其經濟績效不僅離不開實施機制；某種情況下，甚至只有依靠其實施機制。如前所述，如果退出權使合作制的實施機制，那么農民失去退出權之后，就更加需要實施機制，會更加依靠實施機制。實施機制是制度體系必不可少的構成部分，而且是普遍存在的關鍵構件。這就是家庭承包責任制提出的理論問題和對這個問題的驗證。

如果我們從歷史走向現實，在家庭承包責任制已經演變為農村基本制度安排的今天，怎樣實現其內在的公平和效率功能，尤其是效率功能，同樣是一個耐人尋味的實施機制創新問題。30年不變的政策，已經在一定程度上保障了它的公平功能；但是其內在的效率功能，一直沒能找到較好的、普遍適用的制度安排，既有的兩田制、股份合作制、租賃拍賣制等等都是一些帶有這樣那樣局限性的安排。最近的三權分置政策，已經明確了進一步改善效率的要求。結合各地的實際，參照家庭承包責任制出現的歷史經驗，進一步激發農民的創新精神，通過促成家庭承包責任制的實施機制的多樣化創新，并漸次達成普適性的實施機制，提高家庭承包責任制的效率，就是歷史對現實的啟示和期待。