構建基于主體責任的政府向社會力量購買公共服務質量監督機制

楊燕英 張希 吳艷麗 戴萍

一、問題的提出

自2013年9月國務院頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96 號）以來，政府購買公共服務已然在我國社會生活的各個領域全面推開。購買服務的范圍和規模不斷擴大，不僅吸引了各種社會力量參與公共服務的提供過程，提高了公共服務的供給效率，而且為進一步劃清政府與市場、社會之間的界限，真正實現政事分開奠定了基礎。從總體上看，政府購買公共服務制度成為我國建設服務型政府的重要工具，在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮著重要作用。但是，由于我國政府購買公共服務制度正式建立和推進的時間不長，相關制度建設尚在完善的過程中，因此不可避免地暴露出一些問題，這在一定程度上造成了制度運行的風險。特別是“重購買、輕監管”導致一些政府向社會力量購買的公共服務質量并未達到預期，難以實現“物有所值”的目標。與政府采購的貨物、工程不同，其所購買的是向社會公眾提供的公共服務，而服務本身的質量是需要服務對象感知的，如果社會公眾對服務質量的體驗感覺不佳甚至很差，不但會影響承接主體的聲譽，而且會造成社會公眾對購買服務活動開展的目的和意義產生質疑，最終影響社會公眾對購買服務制度的信心。因此，必須高度重視政府購買公共服務的質量監督問題，從完善制度建設的角度強化購買服務的質量監督機制的研究，突出政府購買公共服務活動參與各方在質量監督方面的主體責任，為實現“買的值”、“買的好”和最大限度滿足社會公眾對公共服務供給的質量要求提供制度保障。為此，本文將基于主體責任的視角，研究探討構建政府向社會力量購買公共服務質量監督機制的問題，以期為防范購買服務供給的質量風險提出有益的對策建議。

二、文獻綜述

政府購買公共服務制度起源于上世紀八十年代的西方國家，西方國家的政府購買公共服務制度已經比較成熟，許多國家已經建有一套比較完善的監督機制和明確的主體責任分工來保障制度的健康發展。即便如此，一些學者還是比較關注政府購買公共服務的風險問題。德霍格已證實政府購買公共服務的每一種模式都存在一定的風險（Ruth Hoogland Dehoog,1990）。美國約翰斯頓等學者發現政府與自身相熟的社會力量的長期合作，在一定程度上引起了競爭不足和信息不對稱等問題（Jocelyn M.Johnston，Barbara S.Romzek，2005：5）。薩瓦斯認為公私合作中可能會發生四種風險，包括政治風險、市場商業風險、財政支出風險和其他風險（E.S.Savas，2017）。雖然我國政府購買公共服務制度的起步較晚，理論研究較薄弱，但隨著政府向社會力量購買公共服務制度在全國范圍內推開，國內學者們在繼續深入研究基礎理論的同時，也開始逐漸步注政府購買公共服務的風險問題，認為風險的存在無疑將對公共服務的質量產生影響。周俊認為政府購買公共服務同時存在缺乏競爭、機會主義、供應商壟斷等風險（周俊，2010:13-18）。董楊、劉銀喜認為政府購買公共服務邊界界定不清會導致服務難以滿足公眾需求和逆向合同外包出現，嚴重影響政府所購買服務的質量（董楊、劉銀喜，2017:47-51）。詹國彬分析了政府購買的過程各個主體存在的隱患以及購買方式存在的風險，諸如腐敗、效率和服務質量低下等問題（詹國彬，2014:72-79）。張雨婷、徐蘭則針對政府購買公共服務質量管控問題，通過扎根理論的三步編碼程序總結出政府購買公共服務質量的影響因素，明確其核心影響因素為監管因素，并據此構建各影響因素之間的關系模型（張雨婷、徐蘭，2017:89-96）。董楊、句華以購買服務過程中的決策環節、主體選擇環節、過程與結果環節為主線，分析不同環節影響政府購買公共服務質量的主要因素，并有針對性地提出關于政府購買公共服務質量保障的若干思考（董楊、句華，2016:43-47）。

關于政府購買公共服務監督的主體責任問題，萊斯特·薩拉蒙認為，在供給公共服務中政府承擔著提供資金和監督管理的責任（王浦劬、萊斯特.M.薩拉蒙，2010）。克萊默和羅斯曼則是從招標、評審選擇、談判簽約、監督評估、合約終止等購買階段出發研究監督的重要性，認為專業的監督是必須的（Ralph M.Kramer，Bart Grossman，1987）。我國學者句華梳理了我國政府購買服務方式與主體的政策演變過程、現有政策差異以及學術觀點的分歧，進一步明晰了購買主體、承接主體等主體的具體含義（句華，2017:107-117）。劉明慧等指出當前關于政府購買公共服務的主體存在“一元論”“二元論”“三元論”“四元論”等不同觀點，認為當前學術界對于購買服務主體層次的劃分和主體職責研究方面的關注不高（劉明慧、常晉，2015:3-13+71）。齊海麗認為，政府對于自身在購買服務過程中應該發揮的溝通、協調、管理、監控等責任尚沒有清晰的認識（齊海麗，2012:45-49）。李洪山、范思陽認為公民作為政府購買公共服務過程的主體之一，仍存在參與缺失、參與無效、參與無序等問題，致使公民未能充分發揮作用、承擔相應責任等（李洪山、范思陽，2017:9-18）。

綜合國內外研究現狀可以看出，政府購買公共服務制度存在的風險將會導致的質量問題已經越來越引起國內外學者的關注。學者們認為，政府購買公共服務過程中存在的一系列風險問題，對政府購買服務的質量產生了較大的負面作用，因此必須重視政府購買服務供給的質量。同時，學者們還認為實踐過程中主體責任的缺失嚴重，阻礙了制度的健康發展。但是，現有研究更多的是從風險管控和主體責任確認的角度進行研究，而將主體責任與質量監督結合起來進行的研究還比較少見。本文研究探討構建基于主體責任的政府向社會力量購買公共服務質量監督機制，不僅能從理論研究上將政府購買公共服務質量監督機制與各方主體責任緊密結合起來，而且在實踐探索上也能夠使質量監督有一個切實可行的管理抓手——主體責任，從而使政府向社會力量購買的公共服務質量更加有保障，也更具可操作性。

三、政府向社會力量購買公共服務質量監督中的多元主體責任分析

政府向社會力量購買公共服務，是把政府的部分公共服務供給職能轉移給有資質的社會力量來承擔，以便更好地提供公共服務，從而滿足越來越多樣化的社會需求。從本質上講，政府購買公共服務是一種多重委托代理關系，在公共服務購買的過程中涉及多個主體，不同主體擁有不同的地位和作用，相應的在公共服務質量監督中也應承擔一定職責，各主體間的相互關系如圖1所示。只有各個主體履行好各自職責，才能保障公共服務的高質量供給。

圖1：政府向社會力量購買公共服務主體間關系

（一）政府及相關部門的質量監督主體責任

政府及相關部門在政府向社會力量購買公共服務的過程中起著統籌全局的作用。為降低行政成本、提高公共資金的使用效率，政府及相關部門將部分生產和提供公共服務的職責轉移給社會力量承擔，從而形成政府與社會力量合作的新型公共服務供給模式。但這并不意味著政府責任的完全轉移，相反政府還需要承擔更多的監督管理責任以保證公共服務的高質量供給。具體而言，政府及相關部門的質量監督主體責任主要表現在：第一，政府應根據政府公共服務供給職責和社會公眾對公共服務的多樣化需求，制定有關的政策措施，通過界定服務購買邊界、明確購買流程和規范購買行為等方式，從制度層面防范因政府購買行為失范而導致的質量風險。第二，政府及相關部門應加強對政府購買服務的全過程監督，財政、監察、審計、工商管理等職能部門和各主管部門，均應按照各自的職責分工對接受委托的中介代理機構和承接主體的行為進行具體的監督，不能一買了之而不顧質量效益。第三，要加強輿論宣傳工作，做好政策解讀，將政府向社會力量購買公共服務具體項目的目的、方式、質量要求和投訴渠道等向社會進行公開公示，增加透明度，努力提高社會公眾及社會力量的參與度。

（二）購買主體的質量監督主體責任

政府向社會力量購買服務的主體是各級行政機關和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業單位。①國務院辦公廳，《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》[EB/OL]，國辦發〔2013〕96 號。納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，也可根據實際需要，通過購買服務方式提供公共服務。所謂購買主體即政府向社會力量購買公共服務的具體行為主體，其在購買活動中不僅要完成公共服務購買職責，也在質量監督中承擔著無可推卸的主體責任。具體而言，購買主體的質量監督主體責任應當包括：第一，了解和掌握公共服務需求，明確公共服務目標要求，確定需要購買的公共服務項目；第二，如需市場化競爭購買，購買主體應選擇適合的中介代理機構負責招投標工作，確定最符合要求的承接主體，并通過合同管理等形式加強對承接主體的監督，督促承接主體嚴格按照合同約定保質保量完成公共服務供給任務；第三，借助第三方機構對購買公共服務結果進行績效評價，即要對政府購買項目的經濟效益、社會效益和可持續影響等指標進行客觀公正測評，尤其應當重點關注績效評價中的“服務對象滿意度”指標，借此判斷社會公眾對公共服務質量高低的評價；第四，除上述監督職責外，購買主體還要加強對自身內部的監督管理，按規定履行相應的購買流程，公開信息、接受各方監督。

（三）承接主體的質量監督主體責任

承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。②國務院辦公廳，《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》[EB/OL]，國辦發〔2013〕96 號。社會力量作為承接主體承擔著直接提供公共服務的責任，其在質量監督中最重要的職責，就是嚴格履行合同約定的義務，保質保量地完成公共服務的供給，并自覺公開相關信息，接受有關政府部門、購買主體、第三方評價機構、社會公眾等相關機構或人員監督。同時，還應加強內部管理，不斷提高承接能力和水平。此外，承接主體作為利益相關者也理應擁有對購買主體、其他競爭者和評價機構進行監督的權利，其監督的重點在于：第一，公共服務購買的市場競爭是否公平有序；第二，購買主體是否存在權力濫用、尋租腐敗；第三，競爭者的行為是否規范合理；第四，第三方評價機構的質量評價是否客觀公正等。

（四）招投標代理中介機構的質量監督主體責任

在政府通過市場化競爭購買公共服務的過程中，購買主體與社會力量之間很多都是由招投標代理中介機構來聯系的，招標代理中介機構是連接政府與社會力量之間的橋梁與紐帶，能夠對購買主體和承接主體以及其他社會力量之間的關系進行協調，反映購買主體的要求，并對購買主體提供專業性的指導與幫助。負責招標的中介代理機構依法接受購買主體的委托，行使招標代理的權利，在購買主體委托的范圍內代為行使購買主體的權利，為購買主體選出最合適的公共服務承接者。在這一過程中，招標中介機構作為代理人，理應為購買主體選取優質的公共服務的承接主體，且通過對承接主體的優選，最終實現承接主體保質保量供給服務的目標。因此，招標代理中介機構在購買公共服務的質量監督中，也承擔著重要的職責：第一，嚴格按照購買主體提出的要求審查公共服務承接方資格，防止不合格承接主體進入招投標市場；第二，嚴格按照規定選取和管理公共服務項目評審專家，監督專家行為的客觀性和公正性；第三，嚴格按照法定的招投標流程進行招投標活動，防止不規范行為的發生等。

（五）第三方評價機構的質量監督主體責任

與政府機構相比，第三方評價機構主要包括會計事務所、律師事務所等，擁有更多的專業人才，引入第三方評價機構對政府購買公共服務項目進行績效評價，可以提供更加專業的服務，能夠對政府向社會力量購買公共服務的過程及結果做出更加客觀、公正和專業的監督與評估。第三方評價機構的績效評價，既是對購買行為本身的評價，也是對公共服務購買的結果進行的監督評價。由此，它在政府購買公共服務的質量監督中承擔著重要職責：第一，對購買主體使用財政資金的合理性、有效性和質量水平進行客觀判斷和評價；第二，對負責招標的中介代理機構的資質及招投標過程進行監督，并以此促進中介代理機構規范自身的招標行為；第三，監督公共服務購買合同的制定和執行，保證公共服務購買合同、雙方權利與義務的公平性和有效性，并監督承接主體是否嚴格按照合同履約；第四，監督承接主體提供公共服務質量的高低，并作為評價政府購買公共服務承接主體水平及政府部門給予其獎懲的依據。

（六）社會公眾的質量監督主體責任

社會公眾是政府向社會力量購買公共服務的初始委托人和最終受益人，社會公眾對所購公共服務的滿意程度，直接關系到購買制度運行的成敗。而對于購買公共服務的質量，社會公眾作為最終受益人最有發言權，因而在質量監督中能夠發揮重要的積極作用。具體而言，社會公眾在政府購買公共服務質量監督中的主體責任可以通過以下權力來體現：第一，有權反映自身的需求，有權參與政府購買服務項目的需求形成過程，監督購買活動是否公開、公正和公平，發現問題及時投訴和舉報；第二，有權監督購買主體、承接主體以及中介機構等的公共服務購買行為，對其中的設租尋租等行為進行揭發揭露和對違法行為進行檢舉控告，監督購買公共服務的行為是否損害公眾利益；第三，有權積極參加對政府購買行為提供質量評價，及時反饋評價意見，提出存在問題和相關訴求；第四，有權拒絕不合格承接主體提供的公共服務。

四、政府向社會力量購買公共服務質量監督中各主體責任缺失的表現

政府向社會力量購買公共服務涉及多元主體，各自所處的地位和作用各不相同，主體間追求的目標和利益也不一致，極易導致某些主體在利益驅動下發生行為扭曲而造成公共服務質量低下的狀況出現。因而如何保障政府購買的公共服務質量，是政府購買公共服務監督的重點和難點。從目前來看，我國政府向社會力量購買公共服務質量監督中各主體監督責任的落實還存在很多問題，亟待我們在實踐中加以重視和解決。

（一）政府及相關部門對政府購買公共服務質量監督的重視程度不夠

在實踐的過程中，各級政府及其相關部門都在積極推進這一制度，但對所購買的公共服務質量卻不夠重視。一是從制度層面來說，雖然上世紀九十年代中期一些地方政府就將政府購買公共服務引入我國并開始進行實踐，但直到2013年，國務院辦公廳對“政府向社會力量購買公共服務”才做出了較為系統性的規定，隨后各地方政府和相關職能部門也紛紛出臺了一些制度規章，從法律上明確政府購買公共服務與政府采購貨物、工程一樣，必須遵守《中華人民共和國政府采購法》的相關規定，但總體上看仍然缺乏細化的法律條文來指導實施。法規制度的不健全，使得各級地方政府和主管部門在實踐中缺乏對政府購買公共服務質量監督的具體指導，使其對所購公共服務質量監督的主體作用難以充分發揮。二是在監督方式上，現有的大多數規章制度都提出要加強財政部門的監督，但對其他相關部門在公共服務質量監督方面的責任卻沒有明確的規定，各主體監督依據不足的問題十分突出。對財政部門而言，雖然制度要求其他部門配合監督，但由于職能、責任劃分不清，各相關部門參與監督的積極性不高，一旦發生所購公共服務質量問題，難以進行責任追究。三是各級政府、各部門在實際工作中，更加重視制度推進、購買規模等體現工作進度與工作成效的問題，而對所購公共服務質量管理情況的關注度不高。

（二）購買主體“重購買立項、輕質量監督”問題突出

購買主體將部分公共服務供給職能轉移給社會力量承擔以提高效率、降低成本，符合社會治理的發展趨勢。但在購買主體轉移部分公共服務供給職能的同時，還要必須承擔監督約束職責來保證購買的有效與購買結果的質量。而實踐中購買主體存在的“重購買立項、輕質量監督”問題比較突出，造成這一現象的原因有以下幾點：一是購買主體對承接主體的專業水準、專業能力、人員素質等情況不清，在承接主體爭取到了政府購買公共服務項目后，購買主體即便想要求其保證公共服務的質量，承接主體也難以真正做到，購買主體只能妥協或降低對質量的要求；二是由于購買主體自身工作人員的專業化水平不高、經驗不足，使得購買主體對承接主體的質量監督工作難以推進；三是一些購買主體還存在對承接主體的活動干預過度，使承接主體在公共服務供給中難以充分發揮自身的優勢，公共服務質量受到一定程度的影響；四是購買主體對自身行為缺乏內部監督，在購買過程中有可能存在流程不規范、信息不透明等問題，進而導致承接主體提供的公共服務質量完全被忽視。

（三）承接主體難以發揮質量監督主體的作用

政府購買公共服務的目的，就是希望通過將部分向社會公眾提供公共服務的具體事務委托給各種社會力量的承接主體，向公眾提供更高質量、更高效率的公共服務，就此形成了典型的委托代理關系。在信息不對稱的條件下，為防止代理人出于自身利益而發生損害委托人利益并最終損害社會公眾利益的情況，承接主體的活動和提供的公共服務質量必須受到監督。但在實踐中，由于政府購買公共服務的各類承接主體（如社會組織），很可能因為其自身發展的不足、專業化水平不夠，既難以通過內部監督保證所提供的公共服務質量，也無法形成對購買主體行為監督的重要力量；同時，基于委托代理關系而進行的政府購買公共服務活動，在整體監管環境不健全的情況下，部分承接主體在追求自身利益最大化的動機驅動下，就會發生“道德風險”和“逆向選擇”問題。很多承接主體不僅不進行內部公共服務質量監督，而且缺乏服務意識和責任意識，通過少公開信息、隱瞞信息、甚至提供虛假信息等方法來逃避各方監督，直接導致其所提供的公共服務質量無法得到保障。此外，雖然各類承接主體作為參與政府購買公共服務的市場競爭者，天然就擁有對購買主體行為的監督權力，但在多數的情況下，由于購買主體處于主導地位，而處于相對弱勢地位的大部分承接主體監督維權意識比較薄弱或因監督維權成本較高而放棄監督權利。當承接主體放棄監督權力的時候，政府購買公共服務市場的公平競爭就只能依靠購買主體的自覺性來維護，市場的公平性就難以保證。再加上一些購買主體的公共服務購買流程規范性不足，且購買行為“內部化”傾向突出，導致承接主體在購買活動的質量監督中的主體地位的基本缺失，難以真正發揮監督主體的作用。

（四）招標代理中介機構的“代理問題”導致質量監督缺位

在政府向社會力量購買公共服務的過程中，購買主體可將所要購買的公共服務通過招標代理中介機構，向社會組織、企業等各種社會力量發布購買信息，由其具體組織招投標活動。這實際上就是負責招標的代理機構接受購買主體的委托，為購買主體選出最合適公共服務承接主體的過程。但在現實中，招標代理中介機構作為代理人，普遍存在著典型的“代理問題”。具體表現在：第一，一些中介機構為謀取自身利益的最大化，可能會利用信息不對稱來欺瞞購買主體，甚至與參與競爭的服務提供方合謀串標、圍標，造成招投標過程的不公平，使購買主體很難選擇到最優的承接主體，由此使得購買的公共服務質量不高，損害公共利益；第二，招標代理中介機構為了更多地拿到代理任務，提升業務量，可能會向購買主體提供虛假的信息來獲得代理權，但實際上自身的業務能力難以保質保量地承擔大量的委托招標任務；第三，很多招標代理中介機構內部管理機制較差，專業人才不足，責任意識不強，在執行委托任務中缺乏專業性與公正性。在許多招標代理中介機構自身質量難以保證的情況下，其政府購買公共服務質量監督的主體責任是難以履行的。因而，在政府向社會力量購買公共服務質量管理實踐中，招標代理中介機構監督主體缺位現象十分普遍。

（五）第三方評價機構的質量監督能力不足

一般而言，第三方評價機構擁有更多專業人才和技術手段，能夠通過績效評價提高政府向社會力量購買公共服務質量監督的專業性和有效性。但在實際操作中，第三方評價機構質量監督能力不足的問題卻十分突出。首先，雖然現有制度規定財政支出項目的結果必須經第三評價方機構進行績效評價，但對第三方評價機構在質量監督中的法律地位和作用并沒有明確的規定。第三方評價機構一方面接受政府機構委托組織相關專家進行績效評價工作，但其績效評價的結果往往得不到有效的應用，導致第三方評價機構處于一種比較尷尬的位置，其質量監督的主體責任作用很難真正發揮出來；其次，由于政府向社會力量購買公共服務是一種新生的事物，政府所購買的各類公共服務標準體系尚未形成，客觀上給第三方機構的績效評價帶來了技術上的困難，對其質量監督評價結果的公平性打了折扣；第三，由于政府向社會力量購買的公共服務種類很多，專業領域跨度很大，使得第三方評價機構在專家選擇和專家管理上存在一定難度。而所選專家的專業性和水平度，是客觀、公正評價政府向社會力量購買公共服務質量的關鍵因素。正因為上述幾個方面的問題，反映出第三方評價機構的監督能力不足，使得第三方評價機構對政府購買公共服務行為的質量監督大多流于形式，而實際上并沒有真正發揮出責任主體應有的監督作用。

（六）社會公眾對政府購買公共服務質量監督的參與程度低

社會公眾應當是服務需求的發言者和服務供給質量的評價者。但在現實中，社會公眾在政府向社會力量購買公共服務質量監督中長期處于弱勢狀態。首先，社會公眾很難直接反映自身的公共服務需求，也很少能夠參與到政府向社會力量購買公共服務質量的標準制定和監督過程中來；其次，社會公眾鮮有渠道獲取政府購買公共服務對質量要求的相關信息，大多數人并不知曉應當如何監督、通過什么渠道監督，造成其質量監督主體缺位的情況成為一種常態；第三，現階段社會公眾參與政府向社會力量購買公共服務質量監督的意識還比較淡薄，不了解自身監督權力的公眾數量眾多。雖然在績效評價指標體系中存在“服務對象滿意度”這一指標，但真正參與其中打分的社會公眾少之又少，還有一些人出于各種主客觀原因并不愿參與監督過程，導致政府所購公共服務的服務對象人數雖然眾多，但卻很少有人行使、甚至放棄公共服務質量監督的權力。

五、構建基于主體責任的政府向社會力量購買公共服務質量監督機制

（一）健全和落實政府購買公共服務質量監督制度

各級政府、各部門應當高度重視并落實質量監督責任。根據委托代理理論，政府作為委托人向社會力量購買公共服務時，應當激勵代理人的正向行為，同時防范其因信息不對稱而出現的“逆向選擇”和“道德風險”。因此，作為宏觀管理部門，政府及相關部門的首要職責，就是必須從制度建設上完善政府購買公共服務質量監督的制度規則，并保證其在實踐中得到有效落實。首先，政府及相關部門要在現有法律和政策措施的基礎上，進一步細化對政府購買公共服務質量管理的要求，明確各方主體的質量監督責任，使制度規則更加清晰、明確且更具可操作性；其次，不斷完善相關配套制度建設，如購買行為信息公開制度、規范購買流程制度、質量監管評估制度、質量責任追究制度等，從而形成一個完整的質量監督制度框架，用制度約束促使政府購買公共服務質量監督責任在實際工作中能夠真正落實到位；第三，政府相關職能部門應當在履行好各自的質量監督職責的同時，加強溝通、協調配合，形成良好的監督工作合作機制，建立“政府統一領導，財政部門牽頭，其他相關部門協同”的質量監督管理模式。

（二）加強政府公共服務購買過程的監督管理

從政府向社會力量購買公共服務質量管理的角度來講，質量監督不應只是在政府所購買公共服務已由承接主體提供完成進行驗收時才開始進行的工作，而應當是一個在政府購買活動全過程中層層把關形成的監督鏈條。只有這條鏈條上的每一環節都嚴格規范、減少偏差降低風險，政府購買公共服務的最終質量才能得以保障。具體而言，各責任主體對購買過程監督應當從以下幾個方面入手：第一，政府及相關部門應當加強政府購買公共服務需求形成過程的監督管理，防止浪費有限的財政資源；第二，政府、相關部門和購買主體要加強政府購買過程中的預算監督，增強預算透明度，特別是要盡快建立公共服務標準體系，一方面使政府向社會力量購買公共服務項目的預算編制具有合理的成本核算參考，另一方面也為各方主體評價公共服務質量水平提供對照依據；第三，政府、相關部門應當加強公共服務購買活動過程的監督管理，努力擴大購買信息發布渠道，嚴格規范購買活動流程，防范購買過程中各種可能出現的尋租風險，保證購買活動的公平、公正和公開；第四，政府、相關部門、第三方評價機構等應當強化政府購買公共服務的合同質量管理，既包括合同的簽署內容監督也包括合同履行的監督，也就是說在合同簽署內容監督中，要對政府購買公共服務合同的內容和格式要做出明確的規范化要求，特別是在合同中必須對公共服務質量制定清晰的約定條款，不能含糊不清；在合同簽署生效之后，購買主體還必須加強對承接主體合同履約情況的全程監督，用合同約定的服務內容和質量要求約束承接主體的行為不能發生行為偏差，防止其發生違約行為。第三方評價機構則要嚴格按照合同要求評價承接主體提供公共服務的質量是否達到要求。

（三）充分發揮承接主體在質量監督中的作用

從本質上講作為承接主體的社會力量與購買主體在理論上和法律上是一種平等的合作契約關系，承接主體在政府向社會力量購買公共服務過程中不僅僅是被監督者，同時也擁有監督其他主體的權利。如《聯合國貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》中規定：“賦予供應商要求審查的權利，包括采購方法的選擇、評選程序、廢標決定、拒絕邀請等。”（楊燦明、李景友，2004）我國政府采購法律法規也有相關的規定以保護供應商權益。因此，承接主體在依法依規和遵照合同約定接受其他主體對自身公共服務提供行為與質量進行監督的同時，也有權依法監督其他主體的行為是否依法依規和遵守合同，特別是購買主體的購買行為是否規范、是否破壞了市場的公平競爭、是否在監管中侵犯到自身的權益，是承接主體應當監督的重點。一方面，承接主體可以通過質詢、投訴、申請仲裁等方式，對購買主體、負責招標的中介代理機構等主體行為的規范性等進行監督。另一方面，在競爭中失利的其他供應商可以通過要求信息公開，督促中標者積極有效、保質保量地提供公共服務，從而彌補了政府信息的不足與監督的不全面。與此同時，作為政府購買公共服務質量監督中最重要的被監督者，承接主體應當樹立正確的觀念，在自覺接受來自政府部門、社會公眾和第三方評估機構的外部監督的前提下，為了促進自身的快速成長，各承接主體應當積極開展有效的內部管理與自我監督，提升人員素質和組織效率，重視自身的專業化服務能力建設，拓寬組織發展空間，真正樹立公共服務意識與公共道德觀念，增強社會責任感，通過努力提高公共服務的提供質量，增強參與政府購買公共服務市場的競爭能力和組織的社會美譽度，從而為今后更多、更好地承擔政府購買公共服務項目積累良好信用。

（四）規范中介機構的招標代理行為

接受購買主體委托負責政府向社會力量購買公共服務招標的中介代理機構，是連接購買主體與承接主體的重要紐帶。但如果其監督主體責任缺失或不作為，政府購買公共服務的最終質量將難以保證。因此，必須對招標中介機構的代理行為進行規范和監督。首先，政府及職能部門應當按照《政府采購法》《招標投標法》加強對招標中介機構的管理，對從業標準做出更加詳細的界定，完善行業準入制度。進一步完善相關的配套制度，包括誠信信息管理制度、信用積分考核制度等，提高信息的透明度，加強財政等相關部門和社會各界對其的監督；其次，負責政府購買公共服務招標的中介代理機構要加強自我約束、自我管理，努力提高自身的專業化程度，嚴格遵守相關的法律規定，規范招投標過程，認真履行代理責任，配合購買主體選出最優質的承接主體來提供公共服務；第三，招標中介代理機構要加強對潛在承接主體投標行為的監督，自覺維護中介代理機構的行業聲譽，對違反規定的行為要及時調整和處理；第四，政府相關部門、購買主體一旦發現招標代理機構存在違法違規行為，或接到其他參與主體和社會公眾對其不規范行為的投訴、舉報，應當進行嚴肅查處，情節嚴重的，取消其中介代理資格。

（五）強調第三方評價機構專業質量監督的效用

政府部門要盡早完善現有的法律法規和政策制度，明確第三方評價機構在政府向社會力量購買公共服務質量監督中的重要地位，賦予其專門的質量監督評價工作職責，強調其專業監督評價結果在政府購買公共服務質量監督中的特殊重要地位，其評價結果將對購買主體的工作成效和承接主體的社會美譽度產生直接影響。同時，政府部門還應當加強對第三方評價機構的管理，通過建立有效的獎懲制度，促進第三方評價機構真正保持客觀公正的第三方質量監督主體立場、努力加強評價專家管理、不斷提升自身的業務能力，通過更加專業化、有說服力的評價結果，促使各方參與者高度重視政府購買公共服務的質量效益，維護公共利益。

（六）拓寬社會公眾參與質量監督的渠道

政府向社會力量購買公共服務的最終目的就是為社會公眾提供更好的公共服務，公共服務質量的高低與社會公眾的利益緊密相關，社會公眾是政府向社會力量購買公共服務質量監督中不可或缺的參與主體與監督主體。首先，社會公眾應當樹立參與意識和監督意識，積極反映自身的公共服務需求，以影響政府購買公共服務需求的形成。為此，政府及相關部門應該廣開渠道，用多種方式吸收公眾意見和訴求，在購買公共服務需求的形成和立項過程中，努力增加公眾參與度，以此保證政府購買公共服務的項目是符合需求的；其次社會公眾作為政府向社會力量購買公共服務的最終委托人，有權力監督政府購買活動過程中各參與主體的行為是否合法合規，是否損害了公共利益。政府相關部門應當開設專門的舉報、投訴渠道，鼓勵社會公眾參與政府購買行為的質量的監督中來；第三，作為最終享受者，社會公眾對公共服務質量最有發言權。應當在對政府購買公共服務的質量評價中，增大“服務對象滿意度”的權重，積極回應公眾呼聲。對人民群眾反映比較強烈的不合格承接主體，政府有關部門應當堅決取消其今后參與承接公共服務供給的資格，并按照合同規定追究其違約責任；對人民群眾反映很好且持續保持的優質承接主體，政府有關部門應當予以表彰及獎勵，以鼓勵更多合格的公共服務供應商努力朝著優質承接主體的方向發展。