新《土地管理法》實施后城鄉土地市場建設

林超 呂萍

摘要：新《土地管理法》賦予集體經營性建設用地入市法律地位，但是仍存在入市范圍、用途、收益分配等問題。通過總結北流市（以下簡稱“北流”）試點改革經驗，可以促進城鄉統一建設用地市場建設，為解決上述問題提供思路。北流改革試點打破農村集體土地住宅開發“禁區”，允許集體居住用地商品房開發;突破存量集體建設用地入市限制，推動增量土地入市;探索集體公益項目用地有償入市，縮小土地征收“公共利益”范圍。同時，創新提出“捆綁入市”和土地增值收益再調節金的“北流智慧”，為我國城鄉統一建設用地市場建設進行了大膽有益的創新與嘗試。基于北流實踐思考，對我國城鄉統一建設用地市場建設提出如下建議：其一，允許新增集體建設用地入市，建立多主體土地供應制度;其二，明確允許集體建設用地住宅開發政策，減少政策模糊風險;其三，修改完善《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，逐步建立集體建設用地稅收體系。

關鍵詞：城鄉建設用地市場;集體經營性建設用地;集體居住用地;新《土地管理法》

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）08-0008-12 收稿日期：2020-06-04

2015年國家開啟農村集體經營性建設用地人市改革試點。經過4年的改革試點，地方政府在人市范圍、入市路徑、入市資格、土地增值收益分配、配套制度等方面進行了許多探索，推動了城鄉統一建設用地市場建設。2019年8月26日《土地管理法》修正案正式通過，標志著集體經營性建設用地入市改革試點成果獲得承認，正式上升為國家法律。新法最突出修改的就是刪除原《土地管理法》第43條，對集體經營性建設用地入市在法律上掃清了障礙，進行了明確和具體規定，使得入市活動有法可依。但是，盡管新《土地管理法》對集體建設用地制度方面進行了重大調整，呼應了重大改革實踐，體現出立法工作的與時俱進，但是仍然存在許多不足。比如“增量”集體土地是否能夠入市、集體建設用地是否可以用于商品房開發用途、人市收益與土地出讓收益平衡問題，這些問題在新

作者簡介：林超，山西財經大學公共管理學院，副教授，碩士生導師;山西財經大學鄉村振興與土地發展研究中心。

呂萍，通訊作者，中國人民大學公共管理學院，教授，博士生導師。

基金項目：研究闡述黨的十九大精神國家基金專項課題“新時代我國城鄉住房制度變革與創新”（18VSJ097）;農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會軟科學課題“推進農村宅基地制度改革研究”（201926）;山西省軟科學研究課題“農村宅基地功能分化推動鄉村振興戰略實施路徑研究”（2018041004-4）。法中沒有得到較好解決，使集體建設用地不能完全實現與國有建設用地“同地同權同價”，成為構建城鄉統一建設用地市場的“最后一公里”。然而，課題組在實踐調研中發現，北流改革試點在破除集體建設用地與國有建設用地的二元壁壘，構建城鄉統一建設用地市場方面積累了許多好的做法，可以為破解上述困局，解決以上問題提供思路和樣本。因此，有必要對北流做法進行全面總結與深人思考，以期為推動集體經營性建設用地入市，打通城鄉統一建設用地市場建設“最后一公里”提供參考與借鑒。

1 北流改革試點的外部環境

2015年北流作為15個試點縣（市）率先開展集體經營性建設用地入市改革，充分結合當地的社會經濟發展、土地資源稟賦等外部條件，大膽突破，利用入市制度紅利，促進社會經濟發展。

其一，北流位于廣西自治區東南部，地處丘陵山區，土地資源貧瘠。轄區內主要以山地為主，平坦土地稀少，鄉（鎮）分布基本上是沿山谷盆地分布，所以，當地社會經濟發展空間狹小，建設用地需求難以滿足。

其二，北流礦產資源豐富，特別是高嶺土儲量達1億噸左右，當地很早就開始發展陶瓷產業，建設有陶瓷小鎮，從事出口陶瓷。許多鄉鎮企業以水泥、陶瓷為主導產業，挖掘礦石原料，留下許多工礦廢棄地。后期許多中小企業破產，又留下了部分鄉鎮企業用地。這些存量土地資源成為北流入市改革的基礎。

其三，北流人地關系緊張。上世紀土地承包時期，集體土地被徹底“分田到戶”，造成村集體沒有任何后備土地資源，導致后期農戶家中分戶，或是擴建住房時，村內無地可用，農戶為滿足自身住房需求，只能在自己承包地中建房，威脅耕地保護。

其四，北流市毗鄰廣東省，本地農民在廣東打工，或是依托廣東發展建材貿易等產業，縣域經濟相對發達，收入較高。許多返鄉村民希望提高自身居住環境與品質，享受與城鎮商品房一樣的公共基礎設施與服務，改善性住房需求旺盛。

綜上，北流市以自身土地資源稟賦為基礎，平衡建設用地需求與供給，圍繞農村居民改善性住房需求，大膽進行制度設計，大力推進集體經營性建設用地入市，實現城鄉統一建設用地市場建設。

2 探索構建城鄉統一建設用地市場的“北流做法”

2.1 農村集體居住用地供給打破土地利用“禁區”

按照原國土資源部發布的集體經營性建設用地入市試點方案和新《土地管理法》規定，集體經營性建設用地可以被用于工礦倉儲、旅游等，但對于是否允許商品房開發沒有明確表述，其他改革試點地區基本將其視作“禁區”。這種模糊性規定一直為學界所垢病，認為這樣的用途限制，沒有實現“同地同權”的改革目標。北流試點勇于打破“禁區”，集體經營性建設用地允許被用于商服居住用地開發，截至2018年10月，共有商住項目入市地塊69宗，面積3950.96畝，分別占入市項目宗數和面積的67.65%、68.66%，占同期居住用地供地總面積59%，超過同期同類國有建設用地供應面積。集體居住用地入市不僅可以活躍當地集體建設用地市場，而且真正實現了“同地同權”，增加了農民收入，切實保護了農民權益。

北流做法打破了國有建設用地市場憑借居住用地供給在土地征收和土地出讓過程中形成的雙邊壟斷，避免了由此造成的居住用地地價高漲，政府獲得巨額土地增值收益，形成“土地財政”依賴。在推動集體建設用地市場參與，縮小與國有建設用地一級壟斷所帶來的負面效應等方面進行了有益的探索。

2.2 新增集體經營性建設用地入市突破存量約束限制

新《土地管理法》中仍未明確允許增量集體經營性建設用地可以入市，不利于集體建設用地市場培育。首先，存量集體經營性建設用地資源分布不均，對于東南沿海、大城市周邊等過去鄉鎮企業發達地區，具備可觀的入市資源，但對于廣大偏遠小城鎮、農村地區來說，幾乎沒有“達標”的存量集體經營性建設用地資源，所以這種試點明顯帶有地域的不公平。其次，伴隨著新型城鎮化和鄉村振興戰略的實施，要實現鄉村經濟一二三產融合和農民就地城鎮化，離不開建設用地供給，而囿于城市開發邊界劃定、基本農田保護等因素，城鎮國有建設用地指標會愈加稀缺，鄉村產業發展必然需要新增集體建設用地指標補充，如果一味地控制新增集體經營性建設用地入市，那么必然會阻礙鄉村振興戰略的實施。所以，北流探索允許新增集體建設用地入市做法就顯得尤為重要。以農民工返鄉創業園項目為例，園區一期規劃占地巧00畝，涉及民樂鎮會眾村、南慶村等4個村集體土地，由于建設用地指標有限，除了土地征收國有建設用地出讓700畝，還利用農轉非指標620畝，實現新增農村集體經營性建設用地“只轉不征”，完成了園區用地計劃。這種做法不僅拓寬了集體經營性建設用地來源，而且實現同一項目兩種產權主體供地，為多主體土地供應進行了大膽嘗試。

2.3 集體公益項目用地有償供給縮小土地征收“公共利益”范圍

集體經營性建設用地入市范圍直接與土地征收制度“公共利益”界定相關。對于完全非盈利的公益項目，比如軍事、外交等公益項目用地，完全符合土地征收的基本要義，不屬于集體經營性建設用地入市范圍，而對于諸如高速公路、鐵路等經營性公益項目用地是否全部適用于土地征收，一直存在爭議。那么，在構建城鄉統一建設用地市場過程中，劃分土地征收與集體建設用地入市范圍就成為關鍵，應當進一步擴大集體經營性建設用地平等入市領域，縮小土地征收范圍，提高市場配置土地資源效率。北流創新盈利性公益項目用地供給機制，以集體經營性建設用地入市代替傳統土地征收，解決項目落地問題。在北流市民安客運站項目中，由于集體成員不同意征地補償，使 2015年立項的客運站遲遲無法落地，入市改革后，北流交管局以23.08萬元協議出讓集體經營性建設用地2.87畝，每畝土地增值收益7.238萬元，高于土地征收價格2.906萬元，這一創新不僅完成了項目用地計劃，提高了集體成員收入，更重要的是探索出一條縮小土地征收“公共利益”范圍的新路子。

3 破解城鄉統一建設用地市場構建難題的“北流智慧”

3.1 收取土地增值收益再分配金，平衡不同規劃用途的集體建設用地入市

與國有建設用地一級出讓市場不同，集體經營性建設用地市場具有多個入市主體，一直存在著因為規劃用途不同所帶來的不公平爭議，特別是北流放開居住用地入市，造成不同村集體的工業與商住之間產生高額的收益差，阻礙了入市各項工作的開展。北流為平衡各村不同規劃用途出讓地塊的收益差，嘗試進行土地增值收益二次調節。初次調節按照不同入市途徑、用途，差別化收取增值收益調節金，從5%一48%不等。再對商服、居住用地按照成交價收取18%的土地增值收益平衡再分配金，彌補工業出讓地塊，以此對各村土地入市收益進行二次調節與平衡，最終使各種用途地塊入市增值收益分配差距縮小，使各農村集體經濟組織基本滿意，以推動域內入市工作開展。北流這一做法，既平衡了域內各農村集體之間的利益，順利推動入市工作開展，又降低了農村集體經濟組織居住用地競相入市的利益驅動，優化了集體經營性建設用地入市結構。

3.2 捆綁公共基礎實施建設方式出讓，降低對國有建設用地“土地財政”沖擊

一直以來，入市改革都存在著集體經營性建設用地入市沖擊國有建設用地土地出讓金，進而影響地方“土地財政”收益的隱憂。究其根本原因在于，集體經營性建設用地入市不承擔前期公共基礎設施配套投入，從而可以低價出讓，受讓人可以以低價獲得該部分投入對集體建設用地的外部溢價，損害了地方政府財政收入，降低地方政府推動集體經營性建設用地入市積極性。針對這一困境，北流提出商住用地入市與周邊公共基礎設施“捆綁”建設做法，凡是獲得集體商住地塊受讓人，須按照出讓協議，完成規劃藍線范圍內三通一平、給排水、道路、綠化等市政設施，以及公園、學校、醫療、市場等公共配套設施建設。這種做法是將政府所投入公共基礎設施外部溢價內部化，從而既使得集體經營性建設用地順利入市，又減輕了地方政府市政基礎設施建設壓力。通過測算，政府獲取收益占凈地價31%，轉嫁企業承擔基建公建配件28%，總收益比改革前略低5%，基本對地方政府國有建設用地出讓收益不造成影響。

4 關于北流實踐的深入思考與推廣建議

4.1 允許新增集體建設用地入市，建立多主體供地制度

城鄉統一建設用地市場要求兩種產權主體，同地同權，都應當成為土地市場的供應主體。伴隨著集體經營性建設用地入市，應當逐漸建立多主體土地供應制度。首先，減小土地儲備機構職能泛化趨勢，回歸土地市場調節本質屬性，縮小土地征收范圍，釋放集體建設用地入市空間。減少土地供應年度計劃對集體建設用地入市方式、數量、位置、時序的約束，鼓勵用地企業和入市主體自由協商，落實集體產權主體地位，自主申請，優先供地。其次，以空間規劃為準繩，以用地需求為主導，平等對待國有與集體土地產權，允許新增集體建設用地入市，統籌編制城鄉新增建設用地指標年度指標，合理分配新增建設用地指標。項目落地不以“圈內”“圈外”為限制，宜國有選國有，宜集體選集體，真正實現以規劃用途管土地，而不以產權性質論優劣，真正實現多主體供給的市場競爭，最終實現土地資源市場化配置。

4.2 明確允許農村集體居住用地住宅開發政策，減少政策模糊風險

對于集體居住用地住宅開發的政策模糊表述，雖然為地方政策試點提供了一定空間，但這種政策模糊帶來市場的不確定性。首先，北流集體居住用地入市規模較大，已經入市的居住用地住宅開發是否能夠得到后續法律政策明確的“認同”，將直接關系到這些住宅的市場銷售和交易，也將影響用地企業對國有建設用地與集體建設用地用地“同地同權”的認可程度，決定了未來集體建設用地是否能夠得到公平的市場對價。其次，改革試點文件的模糊表達，導致金融、銀行部門謹慎操作，遲遲不肯為集體建設用地開發進行抵押貸款，企業自有資金壓力較大，常常需要以民間借貸或短期高利貸來平衡現金流壓力。若無法得到法律和市場認可，容易導致開發企業資金鏈斷裂，使原拆遷農戶陷人既無安置費，又無安置房的境地，影響社會穩定。

4.3 修改完善（農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，逐步建立集體建設用地稅收體系

土地增值收益分配是農村土地制度改革的關鍵，《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）規定的土地增值收益調節金是試點期間唯一的調節工具。雖然《辦法》發揮出一定的收益分配調節功能，但也暴露出許多不足，需要進行改進。其一，《辦法》沒有考慮入市增值收益分配與國有征收補償的銜接，增加了地方土地征收阻力，應當統一兩者之間分配比例，凡是同地段同用途土地，無論入市與征收，農戶分配到土地收益應該大體一致。其二，調節金只對國家、集體之間的利益進行了分配，沒有對同區域內集體與集體之間的利益進行再平衡，容易引發村集體之間的不公平，應當借鑒北流土地增值收益再分配金做法進行利益的二次分配，減少入市改革阻力。其三，調節金作為試點改革工具，征收較為簡單，沒有考慮到集體建設用地市場完整過程中的收益調節，所以，應當總結“三塊地”改革試點經驗，適時著手建立覆蓋全流程的集體建設用地稅收體系，不僅可以規范土地增值收益分配，而且可以為今后城鄉統一的建設用地市場稅收體系打下基礎。

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