城市租賃住房土地供給模式設計

馬智利 高麗 李亦婷

摘要：我國正在經歷歷史上最大規模的農業人口轉移過程，大童農業轉移人口涌入城市，他們中的大多數主要通過租賃住房滿足居住需求，而我國租賃市場發展嚴重滯后，面臨著建設用地短缺，租貨住房供給不足的嚴重問題。與此同時，大批農業轉移人口流入城市，導致農村建設用地閑置，使得土地利用率降低。基于此，由土地供給側出發，從農村建設用地閑置與城市租賃住房建設用地緊缺的角度切入，構建一種創新的租賃住房土地供應模式，進行運行機制和價格機制的設計，以解決目前城市租賃住房土地供應短缺的問題，并通過案例分析測算這一模式能夠帶來的收益。

關鍵詞：農業轉移人口;租賃住房;創新土地供給模式;土地利用

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）08-0041-46 收稿日期：2020-05-18

1 引言

農業人口的轉移即農業人口向農業內部各系統或者農業系統外的第二三產業的轉移，后者為學術界主要側重點，農民工是主要部分。農業轉移人口市民化是我國城鎮化的重要內容和方式，其最基本的內容之一就是要保障農業轉移人口在城市中居住權利的實現。在我國，農業轉移人口主要通過租賃住房來解決居住問題，外出農民工中僅有1%的比例在工作地購置房屋。然而我國租賃市場發展滯后，很多城市的租賃住房供給短缺，農業轉移人口的居住問題無法解決，使我國農業轉移人口市民化受阻，社會發展不和諧，因此有必要探尋一種有效的途徑去解決農業轉移人口在大城市的居住問題。

2 背景分析

2.1 土地資源供應與住房粗賃市場

目前我國住房建設用地資源緊張，同時城市建設用地的擴張也威脅到耕地保護。而在2019年末，我國城鎮化率已經達到了60.60%，大量農業轉移人口涌人大城市，導致了大量農村集體建設用地的空置，造成土地資源的浪費，有學者認為應當通過發展土地所有權和土地租賃市場來促進土地整理。

我國的租賃住房供給大部分來自于私人住房，僅有少部分源自租賃機構，在世界主要城市中，我國的北京、上海、深圳等三個大型城市的租賃人口占比均高于租賃住房占比，這反映了我國目前租賃住房供應與需求的尖銳矛盾。同時，受傳統觀念影響，我國住房市場一直呈現出“重售輕租”的不合理結構。對政府而言，土地供給總量一定，增加公共租賃住房土地供應，則需要減少商業開發土地供應，使土地財政收入減少。而開發商也更傾向于開發可售商品房而非投資回收期長的租賃性住房。

因此，土地資源問題是租賃住房市場建設過程中最大的問題，要增加租賃住房建設用地供給，需要從供給側進行改革，而構建一種基于農業轉移人口的租賃住房土地供給創新模式能夠較好地改善現狀。

2.2 土地流轉政策與土地指標供給

解決大城市住房問題的核心是解決城市住宅建設用地指標，許多學者和各地政府都嘗試從土地流轉出發解決問題，利用農村居住用地，促進城市和農村的可持續發展。

重慶市于2008年提出“地票”交易政策，將農村閑置建設用地復墾，由此產生的用地指標通過“地票”的形式進行流轉，解決耕地保護與建設用地不足的矛盾，自此以后，全國多地相繼推出“增減掛鉤”土地政策，如河南的“宅基地復墾券”、廣東南海“地券”等，大多數地方政府出臺的土地制度，實際上都是在進行土地指標的交易，土地指標跨區域交易是將土地除農業生產外的開發權在土地市場進行跨區域的買賣交易，指標需求區提供資金換取土地指標進行城市發展建設，指標供給區提供土地指標換取資金促進地區發展，實現雙贏，突破了土地資源不可移動的剛性約束，優化土地資源的配置。

3 創新城市租賃住房土地供給模式構建

3.1 運行機制設計

在我國現行土地制度下，政府壟斷土地一級市場，政府通過對農民進行征地等方式進行土地儲備，企業進行建設用地的獲取，主要方式是在通過招標、拍賣以及掛牌交易或者是土地三級市場的使用權轉讓交易。

在創新型的租賃土地供給模式中，涉及兩級機構和三階段交易。兩級機構即地方農村土地交易中心與全國農村土地交易中心，這兩級機構分管農村建設用地指標交易過程中大小事務，并將三階段交易——供給區交易、跨區域交易、需求區交易有機整合，做到將農村地區閑置建設用地復墾，土地指標打包流轉，跨區域交易至租賃住房建設用地需求緊張的大中城市，在為農業轉移人口提供更多的可租賃房屋的同時，提高了全國土地資源的利用率又兼顧了我國耕地保護政策。整個創新租賃住房土地供應模式的運行機制如圖1所示。

3.2 價格機制設計

整個租賃土地供應模式中涉及到三類價格：基礎價格、流轉價格、成交價格。

3.2.1 基礎價格測算

基礎價格是指在指標供給地區，閑置建設用地完成復墾以后，補償給農民的價格，這一價格主要由土地整理成本和土地發展權補償構成。

P₁=C₁+C₂（式1）

上式中C₁為土地整理費用，C₂為土地發展權補償。

（1）土地整理成本

土地整理成本由四部分組成，包括土地使用權補償、房屋及附屬設施價值補償、住房保障性補償、復墾成本，公式表示如下：

C₁=C₁₁+C₁₂+C₁₃+C₁₄（式2）

式2中C₁₁表示土地使用權補償，C₁₂表示房屋及附屬設施價值補償，C₁₃表示住房保障性補償，C₁₄復墾成本。各部分具體測算公式如下：

①土地使用權補償成本：參照征收耕地的土地補償費和安置補助費標準

②房屋及附屬設施價值補償

f₁是各地區拆遷補償標準，以每平方米均價計算，S₁是房屋建筑面積。

③住房保障性補償

式中：P_S是該年復墾的建設用地所在區縣普通商品房均價，P_j是該年復墾建設用地所在區縣的農戶的人均月收入，S₂是戶均購房面積，參照當地住房保障面積標準，N為打包指標總共涉及的復墾農戶數，a₂是購買住房補貼系數。

④復墾成本

復墾成本是政府復墾閑置建設用地的費用，這一費用由工程成本人、管理雜務費f_m、因復墾進行貸款的融資成本壽三部分構成。具體表達式如下：

（2）土地發展權補償

土地發展權的價值是土地價值的重要組成，建設用地復墾后進行指標交易，會產生區位、用途性質以及利用強度等的變化，本研究中土地發展權補償根據復墾前后土地凈收益差額來測定，m（t）為復墾之前農村建設用地的凈收益，n（t）復墾后形成的耕地凈收益。該土地復墾前后土地凈收益均大于零，凈收益的貼現率相同，一次補償農民5年的土地凈收益差值。則土地發展權價值測算公式為：

3.2.2 流轉價格測算

流轉價格是指復墾后形成的建設用地指標，在全國農村土地交易中心的交易價格，這一價格基于基礎價格P₁。公式如下：

P₂=P₁×a₃+C₄（式8）

其中，a₃表示土地跨區域調節系數。由于區位條件對于土地價值有很大的影響，因此不能對所有需求地區都按照基礎價格來成交，根據各地的經濟發展程度，人口流動率，城鎮化率等，設置跨區域調節系數，此系數參照國土資源部發布的省份調節系數如表1所示。而C₄為全國農村土地交易中心收取的手續費，按照基礎價格調價后的5%收取。

3.2.3 成交價格測算

成交價格即為需求地區農村土地交易中心將在全國農村土地交易中心購得建設用地指標以及本區域內復墾的指標拍賣給需求企業或單位的成交價格，受市場供需狀況和當地有關政策的影響。需求量Q_d和供給量Q_s與價格間的關系如式9中兩個公式所示;

由此可得成交價P₃和供需的關系：

其中k₁、k₂、a、b均為常數，p為成交價格，v為建設用地指標價值。

4 案例分析

基于上一章節的價格機制，對四川省雅安市蘆山縣的閑置農村建設用地指標流轉到二檔地區的基礎價格、流轉價格進行測算。由于農業轉移人口主要流人地多分布在一、二、三檔地區，按照相同流程，對雅安市各區縣指標流轉到一、二、三檔地區的價格進行測算，最后分析結果。首先進行分析前的說明：（1）用于指標流轉的復墾土地均為閑置的建設用地;（2）地上房屋均為磚木結構;（3）復墾后耕地產值種植;（4）以1公頃流轉指標來計算價格;（5）擬用到的具體數據如表2、表3所示。

4.1 驀礎價格測定

（1）土地整理成本

土地使用權補償成本：參照雅安市征地補償標準，c₁₁=4萬元/畝

s.房屋及附屬設施價值補償：

C₁₂=f₁×S₁×=600×10000=600（萬元）

c.復墾費用

由于原閑置房屋的新舊程度、地質條件會有差異，因此復墾費用也有差異，我們基于近年來雅安市各閑置農地復墾項目投資額，計算平均值來測算單位面積上的復墾成本，各項目數據如表2所示，整理得到土地復墾的投資均價約為：

由于用于指標流轉的農村土地均為閑置的農村建設用地，因此在復墾之前是閑置無收益的，所以閑置建設用地復墾前的凈收益：

m（t）=0

復墾以后土地凈收益參考復墾后種植的作物收益。蘆山縣主要農作物種類有稻谷、玉米、大豆以及小麥。根據表4中數據測算得到復墾后年土地凈收益：

n（t）=7142.74元/公頃

t=4，按中國人民銀行同期存款基準利率r=0.35%，土地發展權補償為：

4.2 流轉價格測定

由于最終成交價格受市場決定，因此本次不對成交價格進行測算。按照相同的測算過程，分別對雅安市各區縣的土地指標流轉到一、二、三檔地區的基礎價格和流轉價格進行測算。

4.3 測算結果與分析

基礎價格與流轉價格測算，如表5所示;創新模式與原有模式效益對比，如表6所示。

5 結論

農業轉移人口住房問題是我國城市化面臨的挑戰之一。本文設計的租賃住房土地供給模式，目的是從土地供給端人手，解決大量農業轉移人口在城市中的住房問題。在案例分析中可以看到，這一模式能夠為各方都帶去收益，指標供給區能夠獲得發展所需的資金，指標購買區域也能獲得發展所需的土地，此外農民群體能夠獲得每公頃土地約1619.41萬元的補償。在解決農業轉移人口住房問題的同時，有利于耕地保護，能夠促進區域協調發展。要真正實行這一模式，還需要許多外部條件如相關法律法規等的跟進，以保障參與主體的權益，調動農民群體積極參與閑置建設用地復墾。同時這一供給模式也需要在實踐中進行進一步完善。

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作者簡介：馬智利、高麗、李亦停，重慶大學管理科學與房地產學院。

基金項目：國家社會科學基金項目“農業轉移人口退出宅基地獲得更多財產性權益的體制機制創新研究”（18BJL034）。