房屋交易合同網(wǎng)簽備案制度的沿革與發(fā)展

摘要：介紹我國(guó)房屋交易合同備案的歷史變遷，歸納總結(jié)我國(guó)房屋交易合同備案各階段的特點(diǎn)和要求，研究分析提出當(dāng)前我國(guó)房屋網(wǎng)簽備案形成的法律、技術(shù)、信息“三大支撐”體系，已成為最具中國(guó)特色的房屋交易規(guī)則，并被其他管理領(lǐng)域所借鑒。

關(guān)鍵詞：房屋網(wǎng)簽備案;沿革;發(fā)展

中圖分類號(hào)：F293文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）09-0038-42 收稿日期：2020-08-18

房屋交易合同網(wǎng)簽備案（簡(jiǎn)稱房屋網(wǎng)簽備案）是當(dāng)事人將房屋交易的“契約”“合同”向政府報(bào)備，以尋求公權(quán)力的認(rèn)可與保護(hù)制度的延續(xù)和發(fā)展。房屋網(wǎng)簽備案是隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息科技發(fā)展，特別是電子合同、電子簽名、人臉識(shí)別等在人們?nèi)粘；顒?dòng)和政府公共服務(wù)活動(dòng)中的廣泛應(yīng)用，基于互聯(lián)網(wǎng)、借助人工智能等技術(shù)，在網(wǎng)上完成的合同簽約備案行為。這種模式適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的需要，一經(jīng)推出，得到社會(huì)尤其是房屋交易當(dāng)事人的接受和廣泛認(rèn)可，成為最具中國(guó)特色的房屋交易規(guī)制，被稱為“中國(guó)式的房屋交易”。

1我國(guó)歷史上田宅交易合同的報(bào)備

交易合同具有相對(duì)性，非交易當(dāng)事人一般無需知道交易的存在。但房屋、土地等交易，由于其交易價(jià)值量較大、交易過程相對(duì)較長(zhǎng)、且占有使用并不意味著擁有所有，交易當(dāng)事人希望通過一定的形式讓他人知曉“契約”“合同”的存在，希望“社會(huì)”“官方”認(rèn)可交易，希望交易行為得到充分的保護(hù)。在實(shí)施土地房屋登記制度前，“契約”“合同”通過向社會(huì)宣誓、官方報(bào)備，完成了權(quán)利的轉(zhuǎn)移，起到了物權(quán)變動(dòng)的公示效果。在實(shí)施土地房屋登記制度后，雖然登記完成才從法律意義上完成權(quán)利的轉(zhuǎn)移，但交易的合法性成為能否登記的前提，且簽訂合同到完成登記需要一定的時(shí)間，“契約”“合同”宣誓、報(bào)備除繼續(xù)發(fā)揮交易行為向社會(huì)公示、官方認(rèn)可的作用外，并成為簽約至登記完成前這一階段的交易保護(hù)措施，彌補(bǔ)合同簽約至登記完成階段的排他性保護(hù)的空缺。

在我國(guó)歷史上就出現(xiàn)過以“鼎鑄銘文”“民寫官驗(yàn)”等方式來宣誓、報(bào)備“契約”，維護(hù)交易行為正當(dāng)性的做法。例如：鑄于西周恭王時(shí)期的五祀衛(wèi)鼎（1975年2月出土、現(xiàn)收藏于陜西歷史博物館）就用腹內(nèi)壁鑄銘文記載、宣誓了一宗土地交易（見圖1）。

再如：“民寫官驗(yàn)”的“紅契”。當(dāng)事人自行協(xié)商書寫的房屋交易契約俗稱為“白契”。“白契”通常要借助“保人”“中人”或者“莊宅牙人”鑒證，宣誓合同的存在、交易的正當(dāng)性。但這種靠信用、私人影響力保障的交易，仍不夠安全。隨著社會(huì)發(fā)展、交易的活躍，官方逐漸介入房屋、土地等田宅交易，掌握交易情況并對(duì)交易收取一定數(shù)量的官稅。房屋交易當(dāng)事人將“白契”交給官府加蓋官印、繳納了一定數(shù)量的官稅，就表示了官方對(duì)契約的知悉與認(rèn)可。因?yàn)楣俜降挠∧嗍羌t色的，加蓋官府印章后“白契”就被稱為“紅契”（見圖2），官方所收取的官稅也就被稱為“契稅”。由于“白契”沒有在官方備案，如果因契約引起爭(zhēng)議，則“紅契”效力和信用一般高于“白契”。“紅契”完成了交易申報(bào)與納稅功能，可以稱之為我國(guó)最早的房屋交易合同備案。至北宋朝后期，我國(guó)出現(xiàn)了官府印制的標(biāo)準(zhǔn)契約，稱為“官版契紙”。“官版契紙”以及后來出現(xiàn)的證明“契約”已在官方備案的“尾契”（見圖3）等，對(duì)規(guī)范交易行為、促進(jìn)契約條款的規(guī)范化、“契約”報(bào)備的標(biāo)準(zhǔn)化，都起到了積極的作用。

2中華人民共和國(guó)成立后房屋交易合同備案的歷程

中華人民共和國(guó)成立后，特別是改革開放以后，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)得到快速發(fā)展，房屋、土地登記制度逐漸完善，住房城鄉(xiāng)建設(shè)（房產(chǎn)）管理部門對(duì)房屋交易合同備案的管理一直延續(xù)至今，可分為四個(gè)階段：

第一階段，中華人民共和國(guó)成立至改革開放，“交易合同批準(zhǔn)”階段。在這期間，房屋交易受到限制，規(guī)定“私人之間的買賣則仍應(yīng)允許，但應(yīng)在政府房產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)登記批準(zhǔn)，以便加以限制”。在此期間，房產(chǎn)部門對(duì)房屋交易實(shí)行審批制度，房屋買賣契約需加蓋房地產(chǎn)交易印章后，買房人方可持此契據(jù)申辦房屋所有權(quán)證（見圖4）。

第二階段，改革開放至《城市房地產(chǎn)管理法》頒布實(shí)施，“交易合同鑒證審核”階段。改革開放后，對(duì)房屋交易由嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)為放開管制，特別是黨的十三大提出要加快建立和培育包括房地產(chǎn)市場(chǎng)在內(nèi)的生產(chǎn)要素市場(chǎng)體系，房地產(chǎn)市場(chǎng)日趨活躍。上世紀(jì)80年代，我國(guó)開展了房屋普查和房屋總登記，重建房屋登記制度，房屋交易合同由“批準(zhǔn)”轉(zhuǎn)為“鑒證”。房屋交易與登記都由房產(chǎn)部門負(fù)責(zé)，交易與登記屬兩個(gè)環(huán)節(jié)，遵循先交易后登記的原則。房屋交易需先辦理交易手續(xù)，買房人持加蓋“審查契證專用章”等“契約”或“合同”申請(qǐng)登記（見圖5）。1988年，建設(shè)部、國(guó)家物價(jià)局、國(guó)家工商行政管理局印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)交易市場(chǎng)管理的通知》（88建房字第170號(hào)）要求：進(jìn)行房地產(chǎn)交易的單位和個(gè)人，必須持有關(guān)證件到當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)管理機(jī)構(gòu)辦理登記、鑒證、評(píng)估、立契過戶手續(xù)。地方政府也出臺(tái)相應(yīng)的政策要求，例如，1988年北京市人民政府發(fā)布的《北京市房屋買賣管理暫行辦法》第9條規(guī)定，買方應(yīng)持房地產(chǎn)交易所發(fā)給的房產(chǎn)賣契辦理房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記。1988年武漢市人民政府發(fā)布的《武漢市房產(chǎn)市場(chǎng)管理暫行辦法》第6條規(guī)定，“買賣房屋，應(yīng)到市、區(qū)（縣）房產(chǎn)管理部門設(shè)置的房產(chǎn)交易管理所辦理立契審核手續(xù)”。再如，1993年天津市人民政府發(fā)布的《天津市房地產(chǎn)市場(chǎng)管理規(guī)定》（天津市人民政府第十一號(hào)令）第17條規(guī)定，各類房屋交易均需先到房產(chǎn)部門辦理交易手續(xù)，”對(duì)未辦理交易手續(xù)、未繳納稅費(fèi)的房屋，不予辦理房屋產(chǎn)權(quán)及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)“。

第三階段，《城市房地產(chǎn)管理法》頒布實(shí)施至《電子簽名法》修改，“交易合同申報(bào)登記備案”階段。1995年1月1日起實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》第35條第1款規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行房地產(chǎn)成交價(jià)格申報(bào)制度”，改變對(duì)房屋交易合同管理的方式，由“立

契審核”改為“申報(bào)登記備案”。為減輕購(gòu)房人的負(fù)擔(dān)，《城市房地產(chǎn)管理法》還對(duì)預(yù)售商品房合同備案作出了特別規(guī)定，要求由預(yù)售人（開發(fā)商）統(tǒng)一辦理備案。1995年9月1日實(shí)施的《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》（建設(shè)部令第45號(hào)）第7條規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓當(dāng)事人在轉(zhuǎn)讓合同簽訂后30日內(nèi)持轉(zhuǎn)讓合同向房地產(chǎn)管理部門申報(bào)價(jià)格。1998年7月20日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第26規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自商品房預(yù)售合同簽訂之日起30日內(nèi)完成備案。到上世紀(jì)90年代末，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展，部分城市在商品房預(yù)售中為防止“一房多買”，采取可售房源與合同關(guān)聯(lián)，只有可售的房源才能通過房產(chǎn)部門的網(wǎng)上在線填寫合同。合同填寫完成后，當(dāng)事人下載打印合同并簽章（字），然后再持紙質(zhì)合同或者通過網(wǎng)上傳合同簽章（字）頁(yè)的方式辦理備案。由于當(dāng)時(shí)的《電子簽名法》對(duì)“涉及土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的”合同，禁止使用電子簽名。所以，房屋交易合同仍需要當(dāng)事人在紙質(zhì)合同上簽名。雖然備案實(shí)現(xiàn)了可以通過互聯(lián)網(wǎng)上傳合同簽字頁(yè)的方式完成，合同填寫也可以在網(wǎng)上完成，但合同簽字并沒能在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)。所以這種方式，還沒能完全實(shí)現(xiàn)房屋交易合同的網(wǎng)上簽約備案。但這種做法，卻被群眾通俗的稱為“網(wǎng)簽備案”。完成“網(wǎng)簽備案”也成為群眾心目中完成交易的重要標(biāo)志。由于房屋網(wǎng)簽備案通過了實(shí)踐的檢驗(yàn)，獲得了社會(huì)的認(rèn)可，2010年1月7日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕4號(hào)），要求進(jìn)一步建立健全新建商品房、存量房交易合同網(wǎng)上備案制度。

第四階段，《電子簽名法》修改至今，“交易合同網(wǎng)簽備案”全面實(shí)施。2019年4月23日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了對(duì)《電子簽名法》的修改，電子簽名可依法在房屋交易活動(dòng)中使用。河北邢臺(tái)等城市在全國(guó)率先推廣實(shí)施房屋交易合同電子簽名。《電子簽名法》的修改為房屋交易合同真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上簽約提供了法律支撐;人臉識(shí)別、人工智能為網(wǎng)簽備案提供了技術(shù)支撐;住房城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、民政、稅務(wù)等政府部門間信息共享機(jī)制建立和完善為網(wǎng)簽備案提供了數(shù)據(jù)支撐。房屋交易合同真正實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上簽約，加上已實(shí)現(xiàn)的網(wǎng)上備案，嚴(yán)格意義上的房屋交易合同“網(wǎng)簽備案”才得到全面實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)簽備案由傳統(tǒng)上的網(wǎng)簽+備案，轉(zhuǎn)化成完成網(wǎng)簽即備案的“一鍵操作”。網(wǎng)簽與備案兩個(gè)動(dòng)作、兩個(gè)行為實(shí)現(xiàn)合一。房屋網(wǎng)簽備案做到了網(wǎng)上辦、不見面辦、異地辦、掌上辦。房屋交易合同網(wǎng)簽備案也從新建商品房買賣合同、存量房買賣合同，發(fā)展到房屋抵押合同、房屋租賃合同，實(shí)現(xiàn)了《城市房地產(chǎn)管理法》確定轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃交易合同的網(wǎng)簽備案全覆蓋。據(jù)了解，目前，全國(guó)已有超過321個(gè)城市實(shí)施了房屋網(wǎng)簽備案，類型包括新建商品房買賣、存量房買賣、房屋抵押、房屋租賃。

3房屋交易合同網(wǎng)簽備案的發(fā)展

由于社會(huì)發(fā)展階段不同，雖然住房城鄉(xiāng)建設(shè)（房產(chǎn)）管理部門對(duì)房屋交易合同介入度和管理模式不同，但通過房屋交易合同備案規(guī)范交易行為做法一直延續(xù)至今。通過房屋網(wǎng)簽備案規(guī)范交易行為，依然是對(duì)登記的最好保護(hù)和支撐。《物權(quán)法》以及即將實(shí)施的《民法典》第212條對(duì)登記機(jī)構(gòu)職責(zé)作出了嚴(yán)格的界定，明確了登記機(jī)構(gòu)的四項(xiàng)法定職責(zé)。除此四項(xiàng)法定職責(zé)外，《民法典》第213條禁止登記機(jī)構(gòu)“超出登記職責(zé)范圍的其他行為”。這也遵循了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)專事登記活動(dòng)的國(guó)際慣例，這在法律層面上決定了房屋網(wǎng)簽備案仍需由住房城鄉(xiāng)建設(shè)（房產(chǎn)）部門承擔(dān)。國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，房屋登記納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范疇，辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移、抵押權(quán)設(shè)立登記的前提，仍然是房屋買賣、抵押行為的合法，方可登記，即“先交易后登記”順序并沒改變。對(duì)于房屋交易與登記的銜接問題，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第24條已做了頂層制度設(shè)計(jì)，即“不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)信息與住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門審批信息、交易信息等應(yīng)當(dāng)實(shí)時(shí)互通共享。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)能夠通過實(shí)時(shí)互通共享取得的信息，不得要求不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)人重復(fù)提交”。由住房城鄉(xiāng)建設(shè)（房產(chǎn)）內(nèi)部之間的資料傳遞，改變?yōu)椴块T間的信息共享。這是基于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、部門間信息共享的普遍化，做出的符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的制度設(shè)計(jì)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)積極主動(dòng)適應(yīng)制度變化，做好信息共享，落實(shí)頂層制度設(shè)計(jì)，方便群眾辦事。隨著互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的建設(shè)，房屋網(wǎng)簽備案由“窗口辦理”發(fā)展為“不見面辦結(jié)”;由“被動(dòng)申報(bào)”發(fā)展為“無感式完成”;由“網(wǎng)簽+備案”發(fā)展為“網(wǎng)簽即備案”;網(wǎng)簽備案信息由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門專有、專用，發(fā)展為與人民法院、公安、稅務(wù)、金融、教育、自然資源等多部門共享、共用。

房屋交易合同采取網(wǎng)簽備案充分借助了先進(jìn)信息技術(shù)手段，依托政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺(tái)，在不改變交易流程、不增設(shè)交易環(huán)節(jié)、不增加當(dāng)事人交易負(fù)擔(dān)、不延遲交易時(shí)間的前提下，依法為交易當(dāng)事人提供安全、高效、便捷的公共服務(wù)，防范了“一房多買”“一房多租”，保障了交易的安全。這種模式，除得到交易當(dāng)事人、社會(huì)的廣泛認(rèn)可外，也得相關(guān)部門的認(rèn)可與借鑒。網(wǎng)簽備案也逐步被相關(guān)部門、相關(guān)行業(yè)借鑒。據(jù)了解，自然資源部門在建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)過程中，部分城市對(duì)建設(shè)用地使用轉(zhuǎn)讓合同也采取網(wǎng)簽備案并成為該領(lǐng)域的創(chuàng)新做法得到肯定。2020年6月8日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同管理的通知》（農(nóng)辦政改〔2020）9號(hào)）中也提出，“鼓勵(lì)有條件的地方建立土地承包合同網(wǎng)簽制度”，為合同網(wǎng)簽備案制度在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同管理運(yùn)用中提供了政策依據(jù)。

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