中國宅基地制度改革回顧、思考與展望

吳迪 陳鳳

摘要：隨著鄉村振興、社會主義新農村建設步伐加快，現有宅基地制度已經無法滿足社會主義市場經濟發展的現實需要，宅基地制度深入改革勢在必行。目前，由于相關宅基地法律制度規定模糊，農村宅基地使用權流轉困境重重，因宅基地使用權流轉而引起的糾紛案件屢見不鮮。深入改革宅基地制度，需要從宅基地以及宅基地使用權最基本的概念出發，梳理宅基地制度的歷史演變及相關文件，追根溯源，為宅基地制度改革提供理論參考，為鄉村振興助力。

關鍵詞：宅基地制度改革;“三權分置”;宅基地使用權;法律史;鄉村振興

中圖分類號：DF452 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）09-0008-12 收稿日期：2020-08-05

1 宅基地及宅基地使用權

《現代漢語大詞典》對宅基地的解釋是“住宅的基址宅地”。聯合國2005年出版的《多語種土地詞匯手冊》中對宅基地的解釋是“農村集體經濟組織為保障農戶生活需要而撥給農戶建造房屋及小庭院使用的土地”。通過這一定義，我們可以看出，宅基地的范圍不僅包括主體住宅，還包括附屬設施。宅基地的所有權歸集體，使用權歸農戶。農戶有使用權，但是不得買賣、出租或非法轉讓。

2020年中國首部《民法典》（物權編）第152條已經明確將“宅基地使用權”定性為我國法定物權，并將宅基地使用權定性為具有占有、使用權能的土地用益物權。物權具有排他效力和優先效力，起到保護農民對宅基地占有、使用的積極作用，使得農民和宅基地的使用關系相對安全和穩定。

2 宅基地制度的歷史演進

為深入探索宅基地制度改革發展路徑，需要對宅基地制度發展歷程進行梳理。宅基地制度經歷了私有制到公有制，由村民享有宅基地所有權到村民只具有對宅基地占有、使用權能的過程。從宅基地使用權的流轉來看，宅基地所有權被集體收回，集體嚴格限制宅基地流轉，但隨著我國宅基地“三權分置”改革的推進，宅基地在部分試點地區又得以流轉。宅基地制度的演變主要分為四個階段，每個部分各具特色。

2.1 宅基地所有權歸農民所有，可自由流轉

我國農村宅基地使用權制度脫胎于我國革命斗爭的實踐中。新中國成立初期，經濟凋敝，為充分調動農民積極性，中央人民政府充分考慮到當時的社會矛盾，于1950年制定《中華人民共和國土地改革法》，在新解放區開展了土地改革運動，明確肯定土地歸農民私有這一基本原則。土地改革對于調整穩定社會矛盾，讓農民居有定所具有積極意義。此階段宅基地所有權和使用權合二歸一，農民私有，可以自由流轉。盡管當時對于土地流轉完全沒有限制，但由于當時我國市場環境并不發達，農民對于土地的流轉意愿幾近于無。

隨著社會經濟環境有所好轉，土地兼并和集聚的現象有所抬頭，據1952年華北局對山西省等共7個縣22個村的調查發現，農村雇傭勞動從1950以來逐年增長，雇長、短工者475戶，占總戶數的20%。土地改革作用斐然的同時也帶來了一系列問題，除了地塊分散和戶均土地規模狹小以外，土地集聚產生的農民失地情況引起中央人民政府警覺。然而，1954年《憲法》再次肯定了農民土地私有制。由此可見，此階段通過廢除封建土地制度，我國建立了農民土地私有制的土地制度。宅基地所有權和使用權統一行使，宅基地可以自由流轉。

2.2 宅基地所有權歸集體所有，農民享有宅基地使用權，宅基地流轉不受限制

1956年底，我國基本上完成了“一化三改”任務，宅基地所有權集體所有的制度隨之確立。中共中央于1962年《農業六十條》規定了農民只享有宅基地使用權，宅基地所有權則由集體經濟組織以無償形式取得。1963年出臺的《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》又明確了這一原則。1963年8月28日最高人民法院《關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見修正稿》嚴格限制宅基地的流轉，明確了宅基地不得買賣和出租，這是對集體所有權的重申和保護。1975年、1978年、1982年的《憲法》都明確了宅基地所有權由農村集體經濟組織享有，農民享有宅基地使用權。《中華人民共和國民法通則》和《中華人民共和國土地管理法》，基本構成了我國宅基地所有權的法律框架，在此階段非農業戶口無償或有償使用農村宅基地建房仍然合法。至此宅基地所有權和使用權一分為二，我國宅基地“一地二權”的法律框架基本形成。

2.3 農民享有宅基地使用權，宅基地流轉受到嚴格限制

這一階段，農村宅基地使用權的身份性凸顯。從中央政策來看：2004年12月國務院出臺的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、2008年1月的《中共中央、國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》、2013年11月《國土資源部辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳關于遏制違法建筑、銷售“小產權房”的緊急通知》等文件都嚴格執行“一戶一宅”政策，且明確規定城鎮居民不得利用農村集體土地建造住宅、也不得向農民購買宅基地及農民住房，嚴格限制農村宅基地流轉。從法律角度來看：《土地管理法》（2004年修訂）和《物權法》同意堅持對宅基地限制流轉的態度，宅基地流轉基本限定在本集體經濟組織內，絕對不能轉讓給本集體經濟組織外的人員，尤其是城鎮居民。《土地管理法》（2004年修訂）第63條規定將流轉對象限制在集體經濟組織內部。宅基地身份性日益明確，宅基地保障性與農民的身份性不可分割是這個階段的主要特點。2007年《物權法》的出臺，對于宅基地使用權用益物權屬性的確定無疑是一個巨大進步，這對于產權的保護具有積極意義，但《物權法》也再次強調農村宅基地不能抵押。

通過以上文件和法律法規，我們可以發現嚴格限制宅基地使用權流轉是這個時期的主旋律，宅基地使用權具有很強的身份性是這個時期的顯著特征。然而，“一戶多宅”“小產權房”“濫占耕地”現象愈演愈烈，迫使我國進行宅基地制度改革，放開宅基地流轉限制。

2.4 宅基地使用權流轉放開階段

2.4.1 宅基地使用權流轉放開的探索階段

在“一地兩權”制度下，宅基地所有權屬于農民集體，使用權屬于農民，該制度在土地公有制前提下對保障農民最基本居住條件起到至關重要的作用。但是隨著城鎮化率提高，農民進城務工數量增加，農村宅基地閑置率提高，土地資源浪費嚴重使得該項制度的弊端逐漸顯露。按照第三次農業普查的數據，截至2016年年末，全國99.5%的農戶擁有自己的住房。其中有兩處住房的2677萬戶，占11.6%;有3處及以上住房的196萬戶，占0.9%。為此，我國一直在探索宅基地制度流轉的放開方式。

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出新時期要在部分農村開展改革，并將農村的試點改革成果推向全國。與上一輪始于民間，最終得到官方確認的改革不同，在這一輪土地制度改革中，“頂層設計”自始至終存在。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了農村改革應該引入工商資本的進入，并將資本與農業生產相結合。而宅基地改革進入新的歷史時期的標志是2015年1月印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）。2016年9月，國土資源部、國家發展改革委、公安部、人力資源社會保障部和住房城鄉建設部印發《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），《實施意見》是根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《國家新型城鎮化規劃（2014一2020年）》制定并頒布實施，要求從提高農村土地利用效率出發，結合宅基地改革試點的要求，探索宅基地退出以及流轉模式。《實施意見》的出臺，反映了國家逐步放活宅基地使用權的流轉，鼓勵宅基地流轉有序進行，逐步建立、規范宅基地流轉市場，建立、完善宅基地使用權制度。隨后，浙江省義烏市、安徽省金寨縣、四川省滬縣等試點6市縣，先后也出臺了一些改革文件推進宅基地制度改革進程，為我國構建宅基地制度提供了可供參考的經驗。

2.4.2 宅基地“三權分置”政策解讀

2.4.2.1 宅基地“三權分置”政策出臺

新的歷史時期，隨著社會主義市場經濟體制的不斷發展，農村宅基地流轉制度從被嚴格限制到放開流轉是符合當前市場經濟體制發展趨勢的。近年來，農村宅基地“三權分置”改革成為鄉村振興的重要一環，2018年中央一號文件正式提出宅基地“三權分置”改革，將宅基地使用權進一步劃分，提出宅基地資格權理論，突破一直以來的“一地二權”的法律框架。強化宅基地使用權的物權保障，為農村宅基地流轉奠定理論基礎，這是宅基地使用權放活流轉的一大歷史性突破。2019年8月26日修訂的《土地管理法》進一步完善宅基地制度，對宅基地制度的改革主要有3點：一是明確規定在“一戶一宅”基礎上新增“戶有所居”規定，這是對傳統“一戶一宅”政策的重要補充。二是下放宅基地審批權限。三是允許已經進城落戶的農民自愿有償退出宅基地但是不得強迫其退出，并且明文規定鼓勵盤活利用農村閑置宅基地及住宅。但是《土地管理法》并未詳細規定宅基地的退還對象以及退還渠道，也未明確規定宅基地的流轉對象，導致實踐中宅基地流轉的可操作性并不強。2019年9月印發的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（以下簡稱《通知》）是對《土地管理法》（2019年修訂）的重要補充。該通知補充規定農村村民只能在本集體經濟組織內部向符合宅基地申請條件的農戶轉讓宅基地。2020年中央一號文件進一步明確放活宅基地使用權流轉的方式，提出要放活農村宅基地使用權的財產屬性，而宅基地使用權的財產屬性需要投入市場通過交易獲得，這對于進一步促進宅基地使用權流轉具有積極意義。但是，由于宅基地私下流轉，占耕地建房、“小產權房”、一戶多宅等問題依然嚴峻，現有法律和政策仍無法從根本上解決宅基地流轉困境。2020年自然資源部下發宅基地確權的通知指出，2020年底基本完成宅基地確權登記工作，推動解決宅基地流轉過程中的嚴重問題，土地使用權確權可以很好地保證在宅基地流轉過程中農民的合法權益，強化農戶在宅基地流轉市場的主體地位，是解決農村宅基地流轉問題的另一大歷史進步。

總的來說，此階段為宅基地流轉放開階段，宅基地流轉限制部分放開。宅基地“三權分置”改革成為亮點，創設宅基地資格權，著重強調宅基地使用權的身份性和福利性。值得注意的是，這一階段宅基地使用權流轉主體仍然被限制在農村集體經濟組織內部。

2.4.2.2 宅基地“三權”的關系

解構宅基地“三權分置”改革，可以從以下三方面人手：

第一，強化宅基地集體所有權是根本。堅持我國土地公有制地位不動搖就是要堅持宅基地所有權歸集體所有。我國宅基地制度經歷了“兩權分離”到“三權分置”政策的演變，但始終都要堅持宅基地歸農民集體所有。宅基地所有權歸集體具體規定在我國《憲法》（2018年修訂）第6條和第10條以及《土地管理法》（2019年修訂）第11條。宅基地集體所有權是農戶資格權和宅基地使用權的基礎和本位。宅基地所有權屬于“母權利”，宅基地資格權和宅基地使用權則是基于“母權利”派生出來的“子權利”，“母權利”與“子權利”相輔相成。宅基地制度改革的核心是放活宅基地使用權，屬于“子權利”，“子權利”的放活并不會影響“母權利”的功能實現。然而，目前由于宅基地隱形流轉、宅基地閑置以及宅基地違建、超建問題等導致宅基地集體所有權“虛化”，村集體的權威和凝聚力下降。為在確定宅基地集體所有權基礎上更好地發揮集體所有權優勢，宅基地制度改革需要切實解決宅基地流轉問題，強化“母權利”的管理權能、收益權能與處分權能，重塑村集體權威，為鄉村振興打下堅實基礎。

第二，宅基地資格權是宅基地使用權放活流轉的根本保障。宅基地資格權兼具身份屬性和財產屬性，充分利用宅基地資格權的身份屬性是宅基地“三權分置”改革的亮點之一。宅基地資格權同時具有積極權能和消極權能兩個屬性，積極權能是指農戶宅基地資格權的主要來源依據為戶籍，農戶通過法律規定或者集體章程規定而取得集體成員身份后自然享有該權利，其獲得具有無償性。消極權能是指在宅基地使用權流轉過程中，流轉對象必須是已經合法獲得宅基地資格權的集體組織成員。宅基地資格權的兩個權能與2019年修訂的《土地管理法》有關宅基地申請條件相呼應，《土地管理法》對宅基地申請的積極條件可以概括為：村集體組織成員秉承“一戶一宅”原則，以戶為單位向該集體提出申請用以居住的宅基地。其消極條件可以理解為將宅基地流轉的農戶不得再申請宅基地。可以看出，宅基地資格權主要是集體組織成員的一種身份福利，它保障集體成員在宅基地使用權流轉過程中的經濟權益，提高集體成員流轉宅基地的積極性，有助于盤活農村閑置宅基地資源。

第三，適度放活宅基地使用權流轉是宅基地“三權分置”改革的核心。為激活宅基地資源的財產屬性，需要將宅基地使用權投入市場參與交換和流轉才能實現。宅基地使用權可以追溯到1963年《關于對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》，該通知首次規劃了宅基地使用權的權利形態，我國宅基地形成了“宅基地所有權”和“宅基地使用權”二元格局（“一地二權”制度），該制度下的宅基地使用權在改革開放初期，對于保障農民基本住房需求意義深遠，對農村經濟發展起到很大的促進作用。但隨著農村經濟迅速發展，城鎮化進程加快以及農村人口向城市集聚，當前宅基地使用權的權利內涵已經與我國農村經濟的發展需求相背離。重新劃定宅基地使用權權利范圍被提上日程，宅基地“三權分置”政策應運而生。宅基地“三權分置”模式下宅基地使用權被重新解讀，不同于以往“一地兩權”宅基地使用權的單一性，“三權分置”宅基地使用權被分為兩類，第一類是指農村集體經濟組織成員依據成員資格所獲得的原始性權利，屬于宅基地使用權的身份屬性;第二類是指該集體經濟組織以外的人可以依據買賣、抵押、信托等契約方式所獲得的集體成員轉讓的使用權，屬于宅基地使用權的財產屬性。我們所稱的宅基地使用權流轉實質是第二類使用權流轉，而第一類權利并未轉移，一旦契約終止或消滅，集體經濟組織成員又會收回宅基地使用權，這對于促進宅基地使用權流轉頗為有益。

宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”看似分離，實則為一個內在統一且不可分離的有機整體。宅基地所有權歸屬于農民集體，宅基地資格權是因農民具備農村集體組織成員身份而獲得，一旦該身份喪失，宅基地資格權就會消滅。宅基地資格權兼具身份屬性和財產屬性，使宅基地使用權流轉具備可能性。

3 未來宅基地流轉展望

目前，宅基地“三權分置”政策出臺后，各地宅基地改革試點也推行了一系列有益探索，取得明顯成效，這是值得肯定的。但是，從實踐來看，我國宅基地市場仍然存在一系列問題，法律界定模糊、政策協調缺乏、配套機制不健全等現實問題，亟需進一步完善。筆者認為，對于宅基地流轉的未來發展趨勢應當將宅基地制度改革與村莊規劃利用同當前鄉村振興戰略相結合，統籌規劃，探索宅基地“三權分置”的具體實現方式，推動宅基地資源的經濟效益、社會效益、文化效益和生態效益同步提升，幫助農民增收。

當前，宅基地“三權分置”改革邁向“深水區”，有待實踐和理論的檢驗和不斷完善。放活宅基地使用權流轉，改變以往嚴格禁止流轉的態度則是宅基地制度改革的核心和初衷。

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作者簡介：吳迪，中國社會科學院大學博士后流動站研究人員，吉林財經大學財經法律研究中心研究員，法學博士。

陳鳳，東北農業大學公共管理與法學院，碩士研究生。

基金項目：本文為中國社會科學院博士后創新項目（ZBH20191045）階段性研究成果。