街區制政策對個體置業選擇的影響

楊超 楊澤平

摘要：以街區制政策對個體呈業選擇為切入點，基于武漢市27個社區的1220個樣本社區居民的調查數據，以政策問題化框架為解釋邏輯，實證分析了街區制利弊認知、政策執行、趨勢研判和配套政策選擇對個體置業選擇的影響。研究發現：上述分析項目對個體置業選擇均有顯著影響，但對封閉式小區和開放式街區選擇者的影響方向不同，進而反映出當前政策認知宣傳不夠、政策執行力度不強和配套政策不夠完善等問題。因此，政府應在強化政策認知優選思維、建立政策執行進退機制和構建街區制改革政策集群三個方面，化解治理城市交通擁堵和個體生活質量保障之間的潛在矛盾。

關鍵詞：街區制;置業選擇;政策問題化;政策集群

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）09-0013-25 收稿日期：2020-07-01

1 引言

2016年《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區，已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開”。隨著街區制政策三年多的推廣和實施，一些老舊小區已經實施“街區制”改造，并建成了一批街區制住宅小區。“街區制”社區在疏通交通路網，公共設施共享、綠色街區建設等方面為社區居民帶來了諸多好處，形成了以武漢百步亭街區、長沙陳家湖街區等典型模式，尤其是在北京、上海等一線城市對現有路網可通達率提升了9.43%-29.80%，社區居民通勤時間下降了2.57%-4.50%。

盡管如此，街區制政策推行仍然給居民帶來了不少顧慮。開放式街區的安全性保障、噪音和環境污染、居民隱私等問題是居民的主要憂慮。基于此，本研究主要從個體層面分析了街區制政策對置業選擇偏好的影響關系，創新之處在于：第一，將政策研究的宏觀視角和個體選擇的微觀視角相結合，深入討論了個體在面臨新政策時的選擇表現;第二，采用計量分析方法，測算了街區制政策對個體置業選擇偏好的影響過程，是對現有質性研究的進一步驗證和拓展;第三，在實證檢驗之后，討論了街區制政策以及其他模仿性城市政策的設計和完善建議，以期推進城市政策引進和設計的科學化。

2 研究框架和設計

街區制政策是個體置業選擇的外部政策要素。本文的研究框架主要參照了Bacchi的政策問題化分析（WPR）框架如表1所示，即從“政策所代表的難題是什么”出發，將政策問題化（Problematisation），進而展示政府在治理過程中的作用。選擇WPR框架分析街區制政策影響置業選擇過程的原因在于：第一，WPR政策框架能夠從時間縱向維度上剖解街區制政策從提出到執行過程中的影響機制，突破了傳統政策分析的靜態性。現有的街區制研究文獻多是站在“問題解決”的角度，而本文則增加了在政策設計到執行過程中的政府作用視角。第二，政策研究領域是以問題解決型（Problem-Solving）為主流范式的，而WPR框架則是問題質疑型（Problem Questioning）范式：前者將政策視為中立的技術過程，這無疑會抹除政策的政治性特征，而后者則將凸顯出政策從出臺到執行過程中的政府作用。第三，WPR政策分析框架已經在學界得到不少認可，并應用在多個政策領域的分析中，分析框架的權威性強且建構性好。

針對政策問題化分析框架，政策分析項1-3依次是政策所示的難題、前置假設和來源問題，主要考查政策所針對難題的理解程度，政策分析項4討論的是政策的改進及配套政策的實施情況，政策分析項5是通過分析政策難題產生的影響來展現政策執行過程的認同，政策分析項6是對政策難題的傳播和價值進行探討，即判別政策施行的趨勢。WPR分析框架對政策研究的主要貢獻在于從難題展示（Problem Representation）角度反思了政策的起源、目標和影響。更進一步而言，該框架通過將政策所針對的難題化解為標桿，進而提出對政策設計的質疑和反思，能夠更好地呈現出政府在公共治理中的活躍性，而不是將政策僅僅作為一個應付難題而被迫采用的技術工具。政策對個體選擇的影響主要通過政策認知、政策執行、政策趨勢和配套政策選擇等角度觸發。

本文結合了上述政策分析項，以社區居民為對象，分析街區制政策對個體置業選擇的影響。

2.1 街區制政策利弊認知與個體置業選擇

街區制政策所示的難題是為了改善目前中國城市的“城市病”，隨著經濟的發展加快，汽車擁有量不斷增加和人口的大量聚集，沖擊了原有封閉式小區的社區管理模式，尤其是交通擁堵問題已經成為困擾城市居民的一大難題，為解決這一核心問題，引入在國外城市社區治理已經較成熟的“街區制”管理模式能夠打通城市街道的“毛細血管”，有助于緩解“主動脈”干道的交通壓力。所示政策難題的假設和來源都主要反映在街區制政策的利弊認知上。

實施街區制政策的前提假設是為了疏通當前國內城市的交通問題，同時促進社區在商業服務、綠色環保等方面的發展，但一項政策的利弊認知直接關系到執行政策時的阻力和約束。政策認知分析不僅能夠反映出居民對政策難題和政策內涵的認識，還能體現出政策宣傳的效果。在個體置業選擇過程中，個體往往會考慮政策利弊后作出趨利性選擇。政策難題是否也是個體的利益關切，會成為是否嘗試新選擇的動因之一。

街區制政策利弊認知可以從開放式街區和封閉式小區兩個方面開展分析，對比兩種社區治理模式的利弊，能夠判別影響個體在街區制政策選擇過程中，哪些利弊要素影響到個體的購房選擇。

2.1.1 開放式街區的利弊認知與個體置業選擇

開放式街區是西方發達國家社區治理的一種主要形式，其要義在于增強城市內部空間的公共性，如西班牙巴塞羅那的街區制規劃早在1859年就已經開始施行，從最初的內部空間復興發展到“大街區”，荷蘭從20世紀60年代開始推行“生活化道路”方案，等等。從既往街區制研究中得出開放式街區的利弊如表2所示。

開放式街區是應對我國當前城市普遍依賴主干道導致交通擁堵問題的方案之一，從政策可知，“加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，推進兩圖合一”，只有在合理推進城市總體規劃和土地利用總體規劃的基礎上，推進開放式街區的建設才能真正緩解城市發展的問題。開放式街區的優勢和劣勢是個體在置業選擇時考量的重要因素。良好的街區設計能夠為個體提供通暢的交通體驗和舒適的住區環境，而開放式街區的劣勢對個體帶來的困擾，則往往會促使個體反對開放式街區的改革。

2.1.2 封閉式小區的利弊認知與個體置業選擇

國內的封閉式小區主要以“單位制大院”和封閉式商業小區為主，前者多為早期建設的單位福利性分房，住戶均為單位職工，而后者則是在1998年以后逐漸建設的私有化商品房，為了滿足消費者的安全需求，這類住宅多采用了封閉式管理。街區制政策引起很多封閉式小區業主的討論，對封閉式小區的利弊認知，從根本上而言，能夠反映出對“街區制”政策假設的理解。

“街區制”政策的前置假設是通過建設開放式小區和逐步推動封閉式小區開放等措施，促進城市的路網規劃，緩解城市交通過度依賴于主干道形成的壓力。政策設置的前提假設有助于政策分析者和實施者明確政策目標。街區制政策所反映出的政策難題是城市交通道路擁堵和城區規劃的不合理問題。更進一步而言，可追溯到至少兩點原因：一是在計劃經濟時代普遍采用的“單位制大院”式小區已經存在了幾十年，且隨著城市規模的擴大，這些小區大多位于城市的中心;二是新建的商品房延續了這種封閉式格局，使得居民已經習慣于封閉式小區，同時，長期的城市規劃建設并沒有考慮推進開放式街區來化解交通問題。

封閉式小區作為當前居民小區的主流形式會對個體置業選擇產生一定的影響，本文歸納了封閉式小區的利弊認知如表3所示。

通過文獻資料和實地調研整理得到上述開放式街區和封閉式小區的利弊認知點。在政策問題化框架中，政策利弊認知是政策研究的導線。政策利弊認知度能夠幫助個體分析兩種街區治理形式的優劣并結合自身情況作出選擇。封閉式小區的選擇慣性在既有研究中并沒有探討。在調查中發現，很多住戶選擇居住封閉式小區是出于長期的習慣性選擇，封閉式小區是多數已經建成小區的形式，在以往置業過程中并不需要選擇小區的治理形式，因此，并不知曉開放式街區的優勢且尚未思考過兩種住區形式之間的差異。

2.2 街區制政策執行認同與個體置業選擇

政策執行認同是在政策實施過程中對政策實踐的反饋。街區制政策已經在國內許多城市中推行。政策執行認同分析是在解答“所示政策難題的影響是什么”這一問題。街區制政策的提出和執行都是為了緩解城市交通的“腸梗阻”問題，充分利用被封閉式小區條塊分割的內部道路，將小區住戶共有的道路轉變為城市公共道路。這一政策難題存在兩點直接影響：一是，需要將社區公共空間對城市居民開放;二是，激發社區居民的公共意識，舍棄部分自身利益，從而換取城市交通微循環的改善。個體能夠在多大程度上認同街區制政策執行，會首先考慮到社區公共空間和公共意識兩點。社區公共空間的減少使得個體反對街區制，公共意識薄弱則會不愿意舍棄部分利益。

上述政策能夠更深層次反映的問題是社會問題和矛盾的化解，尤其是不同階層人群之間融合過程中的摩擦。社區公共空間對外開放不僅是空間實體的開放，更是各個階層人群加快融合的過程。在此過程中，不同階層人群之間的摩擦和社會沖突會逐漸拉人到社區生活中。因此，街區制所引發的社會沖突與政策執行認同密切相關。

獲得政策執行的認同還需要讓社區住戶感受到政策的利好，局部交通擁堵的改善和社區環境的提升是化解政策難題的感受性要素。提升社區住戶對政策信息的理解，讓社區民眾感受到政策的利好，有助于改善政府和政策執行的認同度。例如，在實地調查中，很多社區居民認為，開放式街區改造應該從政府單位大院開始，這樣有助于讓政府管理者盡早發現開放式街區治理中的問題。

2.3 街區制政策趨勢研判與個體置業選擇

政策趨勢研判，分析了政策難題的正反兩方面的特質。就街區制政策而言，政策難題的產生在于城市需要通過加速社區內部道路的微循環，實現“窄路密網”的目標，提升交通的流暢程度，只有讓社區居民感受到政策利好，才能支持推進街區制政策;政策難題的傳播和立足主要依賴于社會公共意識的提升和政策成效的感知度。政府和治理在上述過程中的作用極其重要，是政策難題產生、傳播和立足的載體。另外，街區制所示的政策難題若不能達到政策預期的效果，則會遭到公眾的反對。而公眾的普遍反對，會表現在個體置業選擇之中。因而，維護街區制政策的立足點，充分發揮街區制政策的利好，顯得尤為重要。就政策執行的現狀而言，街區制政策已經在國內大中城市的社區中施行，獲得了不少城市社區民眾的認可。

2.4 街區制配套政策選擇與個體置業選擇

街區制的配套政策不是在出臺時提出的，而是在各地實施過程中因地制宜地提出的，街區制的配套政策對達到政策預期具有重要作用。配套政策選擇經歷了一個從模糊不清到多項措施配套并舉的過程。很多受訪社區居民反映，在政策實施之初，將街區制政策簡單地理解為“拆圍墻”，引起了對該政策的諸多不滿。但在社區居委會的宣傳之下，居民開始逐漸認識到街區制政策是一項系統工程，是將原有的封閉式小區改造成綠化水平高、交通便利的開放式街區;隨后，居委會、物業管理部門和街區制改造施工方針對小區的實際情況，在改造過程中納入了社區安全、交通噪音、環境改造等多項措施;進而，部分社區居民開始發現開放式街區確實更加優越和便捷，在安全、環境等方面的疑慮有所消退。

從上述調研過程中可知，街區制配套政策是否到位會影響到社區居民的居住體驗，配套政策選擇正是為單一的街區制政策的補充和完善。在政策問題化框架的問題4提出應從替代性政策和補充性政策角度分析現行政策難題的實施情況。街區制配套政策選擇主要包括：社區道路維護、政府專項補貼、路網重新設計、公共服務提升等方面。這些配套政策是影響個體置業選擇的重要參考性因素。

4 政策問題化框架下的模仿性城市政策優化：以街區制改革為例

街區制政策是一項模仿性城市政策。西方國家將開放式街區作為主要的城市住宅模式，以達到優化城市交通擁堵和提升城市空間利用率的目的。如今，開放式街區正在沖擊著以封閉式為特征的中國傳統住宅格局，這勢必會引起公眾對政策改革的恐慌。如何推進模仿性城市政策的持續優化，是各級政府在實施政策改革過程中的難點。本文以政策問題化框架為基礎，細化和量化了街區制的政策問題，以實證檢驗結果為依據，提出街區制改革的完善方案。

4.1 出臺前：強化政策認知優選思維

街區制政策能否中國化以及如何實現中國化是政策出臺前決策者必須考慮的內容，尤其是在政策出臺前，應調查公眾對擬出臺政策意見的態度，分析街區制改革的利弊認知，以此推動政策宣傳。政策利弊認知是對“政策所示難題的辨別、假設的提出以及難題的來源”3個分析項的解答。

街區制政策出臺時，公眾對政策的恐慌性反應，說明當時公眾對街區制改革政策的內容和實施計劃認知模糊，很多受訪者長期將街區制改革簡單地理解為“拆圍墻”。街區制改革政策出臺時間急促，尤其是在政策改革中沒有解答街區制如何中國化的問題。公眾普遍關注的封閉式小區開放后的規劃和管理方法也沒有及時出臺，造成政策利弊認知不到位，引起了不少消極和片面的政策理解，這給政策執行在啟動之初就造成了心理抵觸。

開放式街區的利弊宣傳，能夠增強公眾對政策所示難題的辨別和理解，讓公眾在政策出臺之前提早關注到改革能夠帶來的政策利好。例如，街區制改革所對應的政策難題是“城市公共交通擁堵”問題。從實證結果發現，開放式街區的置業選擇者恰好將政策優勢鎖定在改善交通擁堵和綠色環境共享兩方面，且并不認為開放式街區會帶來嚴重的噪音污染和影響到私人空間。研究結果正好反映了政府的街區制改革的設計初衷，即利用開放式街區化解城市公共交通微循環的“腸梗堵”問題，提升小區公共資源的利用效率。

街區制改革的政策難題假設是通過對封閉式小區的逐步開放和新建小區均為開放式街區來改善擁堵問題。在這個假設下，封閉式小區的利弊認知也應受到公眾和決策者的關注。從實證檢驗結果可知，開放式街區的置業選擇群體并不認同封閉式小區的優勢，在“封閉式小區在便利的私人空間和噪音污染小”兩個優勢項上均為負向顯著。該群體在“封閉式小區空間維權難和提高管理成本”劣勢項上也為負值，反映出開放式街區在空間維權和管理成本上的弊端比封閉式小區嚴重。

政策難題假設的理解有助于公眾和決策者從政策難題的反面出發，反思街區制政策改革的完善路徑。比如，建立封閉式小區開放轉型專項經費和出臺開放式街區公共空間權益的法規措施，幫助公眾消解在此方面的擔憂。

城市交通擁堵難題從何而來，也是政策利弊認知的反思所在。街區制改革突破了封閉式小區的條塊分割，打破了原有社區的界限，使得社區真正地融入城市。盡管如此，應對城市交通擁堵問題，顯然不能只靠新建或改造開放式街區。要結合各地實際情況，找出造成城市交通擁堵的多方面原因，綜合商定是否需要建設開放式街區。

同時，還需要關注新建或者改造開放式街區后，該區域的交通擁堵問題在多大程度上得到了緩解，是否符合政策預期，以及社區居民的生活滿意度等。從政策所示難題的來源思考街區制政策的利弊，能夠更為科學地執行政策改革，保障政策效果，減少消極地政策反饋。

4.2 執行中：建立政策執行進退機制

據調查可知，街區制政策在很多社區存在難以執行的問題，比較常見的原因主要集中于：第一，交通擁堵政策難題的化解只靠開放封閉式小區的內部道路是遠遠不夠的;第二，封閉式小區住戶在小區內部道路和綠化建設上投入了維護經費，但面向城市開放后，小區內部的公共設施的使用權推廣到城市居民;第三，部分小區并不位于城市中心，周邊交通環境較好，并不存在嚴重的交通擁堵問題;第四，長期形成的封閉式小區符合以封閉式為特征的中國傳統的住宅建筑風格，在安全性上更有保證。

政策問題化框架中的“政策難題的影響”分析項，可以在政策執行認同和政策趨勢研判調查中得到解釋。政策執行認同能夠反映出政策對政策難題影響的解決程度。第一，政策執行認同對個體的置業選擇具有總體的顯著性，這從總體上反映出街區制執行認同在置業選擇的重要性。第二，隨著街區制改革的推進，公眾對街區制的理解逐漸加深。街區制改革增強了小區的商業消費氣息，使得購物消費更加便捷，對小區周邊的交通擁堵也有一定程度的改善作用，部分小區在改造過程中聯合了多項舉措共同推動了街區制的實現。第三，雖然開放式街區壓縮了小區內部的公共空間，但將小區內外部公共空間聯結一體，和城市共享了公共設施及服務，大幅度地提升一些老舊小區的綠化水平和居住舒適度。第四，政策宣傳對開放式街區的置業選擇為負向顯著，這說明街區制政策宣傳已經初見成效;政府機關大院的開放與否受到置業選擇者的重視，對開放式街區的置業選擇的影響與封閉式小區的置業選擇相比也為負向顯著，反映出開放式街區的置業選擇者并不認同政府機關大院需要率先施行，一些受訪者提出“愿意從自己所住的小區施行街區制”。

政策趨勢研判分析表明，開放式街區改革趨勢受到置業者的認同，不論是選擇開放式街區還是其他類型街區的置業者，對“街區制實施效果不佳，應該予以廢除”的判斷都呈現出負向顯著性。但也可以看出，當前對街區制能夠帶來的政策利好宣傳不到位，使得封閉式小區的選擇者并不看好開放式街區改革。

從政策執行認同和趨勢研判可知，建立街區制政策執行的進退機制具有明顯的必要性。第一，結合各地實際情況的開放式街區改造，需要在政策執行前做好街區制改造利好的宣傳，獲取小區業主的意見，政策宣傳和實地調研雙管齊下;第二，將開放式街區改革成效和小區周邊擁堵改善目標掛鉤，而非盲目地“拆圍墻”，合理評價街區改造的效果，提升社區居民的滿意度;第三，推動建立街區制退出機制，將街區制改革成效差的小區恢復成封閉式小區，保障社區居民的生活質量，消除街區制改造的焦慮，讓居民獲得開放式街區的居住體驗;第四，在街區制改造后，跟蹤調查居民的居住滿意度，逐步改善街區制執行難的困境，尋找出適合各個小區的建設類型。

4.3 評價后：推進政策集群協同作用

從武漢的街區制改造實踐調查中發現，街區制政策改革仍然是以政策模仿為主的單一型政策推進模式，輔助性的政策改革實踐沒有形成一套聯動的體系，這使得不少受訪居民對街區制缺乏理解。

第一，構建街區制改革政策集群系統，促進社區與城市融合型規劃。從研究結果可知，開放式街區的潛在選擇者更為看重“道路交通設施優化升級”和“合理的路網規劃設計”，這也是開放式街區改造的核心目標。推進的難點在于：不同政府管理部門之間疏于配合，常見的問題表現在各執行部門只關注道路交通設施升級、路網規劃設計與封閉式小區改造的某一個方面，很少從整體街區設計角度確立改造目標。

第二，推動街區制政策集群的宣傳，緩解政策執行中的阻力。調查發現，街道辦事處、社區居委會和物業管理服務中心等不同組織機構對街區制的宣傳不夠到位，尤其是對街區制改革目標的理解較為模糊，宣傳不利導致政策執行初期較為困難，往往會受到社區居民的阻力。推進的難點在于：街區制政策集群的目標定位與評價的匹配度難于衡量，這要求各地在推進開放式街區建設和改造時要明確街區設計的定位，將社區居民的居住質量作為政策執行的目標，在政策宣傳和執行中更加靈活地選用不同的配套性政策。

第三，推進街區制政策集群的可持續性，挖掘街區公共服務評價的質化和量化指標。很多改造后的街區面臨的問題在于缺乏可持續性推進。將街區制政策作為一次性政策是不合理的：一方面，開放式街區本身就需要考慮與其他政策相互配合，政策執行需要連續性;另一方面，開放式街區的評價需要有一個較長的持續期，這不僅有利于開放式街區改革政策的完善，還有利于確保開放式街區在交通擁堵等方面的實施效果。推進的難點在于：構建一套開放式街區公共服務評價的質化和量化指標，及時獲取政府管理者、政策執行者和社區居民對開放式街區政策的意見和建議。

5 結論與展望

本文通過構建無序多分類邏輯斯蒂模型，以“政策問題化”分析框架為理論架構，考慮了回歸的穩健性，從政策利弊認知、執行認同、趨勢研判和配套政策選擇等4個方面分析了武漢市27個社區的開放式街區置業選擇意愿。研究發現：

（1）政策利弊認知、執行認同、趨勢研判和配套政策選擇均會影響到潛在置業者在街區類型上的選擇。相較于封閉式小區選擇而言，政策利弊認知對開放式街區選擇具有正向顯著影響的因素主要為街區制改革的優勢項：“改善交通擁堵”和“綠色環境共享”;政策執行認同對開放式街區選擇的正向顯著影響項為“居民對街區制理解加深”“社區公共意識薄弱”和“不同人群和階層摩擦加劇”等方面;政策趨勢研判的正向顯著影響項為“街區制將逐步被接受為主要住宅模式”和“公眾越來越體會到街區制的利好”上;配套性政策的正向顯著影響項為“需優化升級街區內外的道路交通設施”和“合理規劃和設計街區路網”。

（2）研究還發現了一些項目對開放式街區選擇的影響（相對于封閉式小區）為負向顯著：在政策利弊認知中，封閉式小區的優勢項和劣勢項多為負向顯著，如“封閉式小區有便利的私人空間”“封閉式小區噪音污染小”等;在政策執行認同中，“社區公共空間縮小”“政策宣傳利好不到位”“政策推廣應首先從政府機關住區開始”等項目的影響為負向顯著;在政策趨勢研判中，“街區制實施效果不理想，建議廢除”為負向顯著;在配套政策選擇中的“政府應給予開放式街區專項補貼”和“需提升街區安全、綠化等公共服務”。

（3）街區制改革的政策難題是“治理交通擁堵”，關鍵在于在實現“治堵”目標的同時提升住區生活質量。為了積極應對改革中的矛盾和困難，應在政策出臺前強化政策認知優選思維，增強社區居民對開放式街區的認知，找出政策認知難點;政策執行應建立進退機制，因地制宜地推動開放式街區建設或改造，對開放后沒有明顯成效的社區，應保留封閉式小區的建設類型;積極開展開放式街區改造或建設后評價，以街區制改革為契機，推動搭建開放式街區政策集群，推動開放式街區的可持續發展。

街區制改革并不是單一性政策，而應是涉及到建設規劃、城市行政管理、城市交通運輸、城市治安管理等多部門的系統性政策集群。本文以Bacchi的政策問題化為框架對已經推行3年的街區制改革政策展開分析，討論了政策對置業選擇的影響，能夠為制度完善和推進提供良好的參照，尤其是對類似街區制的政策模仿型城市政策的設計和完善有較為明顯的應用價值。

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作者簡介：楊超，管理學博士，中國礦業大學奮共管理學院講師。

楊澤平，英國倫軟政治經濟學院碩士研究生。

基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金資助（2020SK14）。