供給側結構性改革對內蒙古就業質量的影響研究

摘 要：供給側結構性改革的實施對就業的影響既有抑制的威脅也有增長的機遇.目前內蒙古就業形勢仍然面臨就業成本逐漸增加、勞動力素質不高以及就業結構與產業結構發展不協調等問題.為了化解在推進供給側結構性改革中對就業質量的負面影響，實現穩定就業，內蒙古應從就業政策、就業結構、就業市場等方面做出努力，同時注重農村就業市場的開發與擴大.

關鍵詞：供給側結構性改革;就業質量;協調系數

中圖分類號：F127.8 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1673-260X（2020）08-0068-09

就業是最大的民生，是民生之本和安國之策.當人民的需要已經從“物質文化”轉變為“美好生活”時，更需要實現充分就業和更高質量就業.面對紛繁復雜的國內外環境，國內經濟運行穩中有變，新挑戰、新機遇交替出現，2018年7月召開的中央政治局會議，首次提出“六個穩”的具體要求，并且把“穩就業”放在首位，就業的重要性大幅提升，成為穩增長的核心任務.而影響就業的因素是復雜多樣的，既有宏觀經濟運行方面的，也有勞動者個體方面的;既有企業、社會等需求側的影響，也有人才培養、輸出等供給側的影響.在國家實施供給側結構性改革的背景下，就業工作仍然面臨著巨大的壓力，同時新產業、新業態、新商業模式的誕生也為就業工作提供了新的機遇.因此，研究供給側結構性改革對就業質量的影響具有重大的現實意義，對于穩就業的政策落實具有一定的參考價值.

1 供給側結構性改革提出的背景與內涵

供給側這一概念的提出，最早可追溯到19世紀初法國經濟學家薩伊提出的“供給創造需求”理論.該理論一經推出，便立即遭到了凱恩斯經濟學派的質疑與抨擊，掀起了供給與需求兩大學派的激烈碰撞[1].其實，供給和需求作為經濟學的兩個重要的方面，任何一方都不能被單獨割裂出來.需求經濟學認為有效需求不足是經濟衰退的主要原因，依靠投資、消費、進出口這“三駕馬車”在短期內拉動經濟的增長，這一點，從中國經濟前幾年依靠投資帶動經濟高速增長便可得到印證.但受資本邊際收益遞減規律的影響，當投資效率降低，進出口貿易萎縮、消費疲軟的情況下，單純改變需求側管理是無法對抗經濟衰退的，而且需求刺激的負面作用也越來越明顯，這就需要運用長期經濟周期理論即供給側改革來達到提高經濟增長的目標.

從歷史經驗來看，供給側改革很難在短期內發揮巨大的作用，無論是美國的里根總統、英國的撒切爾夫人、還是德國的施羅德總理，在進行供給側改革的過程中都遇到過很大的困難和障礙，但其所實施的供給側改革措施使市場的自由度進一步提高，減輕了企業的稅收壓力，提高了要素的配置效率，對本國經濟實現長期穩定增長做出了不可估量的貢獻.可見，供給側改革不會是一帆風順的，是需要長期堅定不移地貫穿于經濟發展的政策當中.

中國改革開放四十年，中國經濟也經歷了高速增長、中高速增長階段，其高速增長的動力也一直是依靠需求拉動.2008年金融危機爆發以來，世界經濟增速放緩，保護主義、單邊主義加劇，發達國家購買力和對外投資力下降，不穩定不確定因素明顯增加.我國經濟社會發展環境也隨之發生深刻的變化，消費增速減慢，有效投資增長乏力，傳統依靠投資、進出口等需求刺激政策在提振宏觀經濟作用的效果越來越不明顯，經濟運行處于“穩增長、調結構”的“新常態”時期.同時，低端產能過剩、庫存積壓，供需錯配、結構性矛盾突出等問題日益加劇，就業質量也受到了一定的負面影響，一些中低端產能過剩行業釋放出大量就業崗位，新興產業人才匱乏，勞動產出效率較低，部分企業虧損嚴重.由此可見，中國經濟發展需要提質增效，需要注入新的發展動力，因此，習近平總書記適時提出“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側的結構性改革”，通過改革推進經濟結構調整優化，以“三去一降一補”為供給側改革的重點內容，剔除落后產能，增加有效供給，發展中高端產業，平衡供需結構，破除要素流動壁壘，提高生產力發展水平，使供給體系更加靈活、高效，從根本上化解不平衡、不充分的發展問題，推動經濟持續健康發展.供給側結構性改革體現了經濟發展從注重速度到注重質量與效益的轉變，是黨中央和政府落實新發展理念的具體實踐，是惠及民生及引領經濟新常態發展的必然選擇[2].

2 就業質量及內蒙古勞動力人口就業質量分析

2.1 就業質量的內涵

就業質量作為高質量發展的重要組成部分，關系著每個家庭的生活質量，也是實現全面建成小康社會的重要環節.關于就業質量的內涵，雖然國內外學者研究的角度各有不同，但也有一些共識，即就業質量是一個主觀與客觀、微觀與宏觀相互疊加的綜合性范疇.從主客觀層面看，勞動者對就業狀況的滿意程度、勞動者的就業能力、個人尊嚴、健康以及就業機會、工作條件、福利、安全、社會保障、技能培訓等構成了就業質量的主要內容.張桂寧（2007）認為就業質量涵蓋了所有和勞動者自身就業狀況相關的內容要素，主要包括工作性質、工作條件、工作安全、尊嚴、福利、培訓機會、平等參與、晉升機會等[3];魏明凱、房保安（2006）則將就業質量的內涵歸為四個類別，分別是工作質量（其中又包括工資，工作時間，勞動強度，勞動安全等）、就業穩定性、勞動關系、福利和社會保障情況[4].從宏微觀層面看，就業質量的內涵體現為就業效率、就業結構、勞動力市場環境、資源配置效率等方面.國際勞工組織（1999）提出的“體面勞動”就是對就業質量在宏觀層面的較早論述，即體面工作是“促進男女在自由、公平、安全和具備人格尊嚴的條件下獲得體面的、生產性的、可持續工作機會”.此后，國內外學者圍繞就業質量的內容展開了相關研究.Florence Bonnet等（2003）認為就業質量的內容包括勞動力市場安全、就業安全、工作安全、勞動安全、再生產技能安全、收入安全、話語權安全等7個內容[5].程蹊，尹寧波（2003）將就業質量的內涵分為就業環境、生產效率、就業對經濟生活的貢獻程度三個層面，將勞動者個體與勞動力市場聯系在一起，體現了就業質量在宏微觀層面的有機結合[6];劉素華，董凱靜（2011）認為就業質量內涵是該范圍內勞動者整體的就業狀況的優劣程度以及勞動力市場運行狀況[7].綜上所述，就業質量的內容是多維度、綜合性的，在借鑒多數學者研究成果的基礎上，本文所研究的就業質量范疇包括就業環境、就業機會、就業能力、就業結構、人崗匹配等.

2.2 內蒙古勞動力人口就業質量分析

隨著經濟下行壓力持續增加，傳統經濟發展對就業的吸納能力逐漸減弱，供給側結構性改革提出之后，內蒙古作為主要依靠資源能源產業發展的地區，不但要面臨經濟結構調整的巨大壓力，而且去產能、去庫存等政策的實施對勞動力人口就業數量、質量、結構、空間分布等造成重大影響，勞動力就業市場也隨之發生較大變化.

2.2.1 勞動力供給數量減少，成本持續增加

勞動力市場的平衡，取決于勞動力供求兩方面的因素.從供給角度看，適齡勞動者（15歲-64歲）的數量在顯著減少，人口老齡化速度加快.據統計，我國勞動年齡人口從2012年開始下降，2018年，60周歲以上人口達到2.5億人，適齡勞動者人數占總人口的70.3%.就內蒙古而言，勞動力供需結構性矛盾較為突出，2018年內蒙古15-64歲的勞動年齡人口數為1930.6萬人，較“十二五”末期減少14.75萬人，占常住人口總數的76.1%，自2010年以來，15-64歲人口比重平均以每年0.36個百分點的速度下降，人口結構變動對勞動參與率的影響更加明顯，而勞動參與率與經濟增長在地區經濟發展水平較低時為正相關關系，因此可以預測勞動年齡人口的變化對經濟增長的貢獻會逐漸轉負[8].同時，年齡65歲以上人口的比重卻以每年4.2%的速度加快上升（見圖1），加速增長的老齡化人口使勞動力供給出現新的“拐點”，表現為由之前的大量快速增加轉變為高位緩慢下降的態勢[9].在這種格局下，勞動力市場趨緊，勞動力供應不足將推動勞動成本的上升，而工資反映了勞動力的價格，與勞動者的福利緊密相連.2018年，內蒙古職工平均工資為75601元，是2010年的2.1倍，年均漲幅10.6%，而全員勞動生產率年平均漲幅5.0%，在其他條件不變的情況下，勞動者人數減少，必然要通過提高勞動生產率來推動經濟增長，但如果勞動生產率增長長期低于工資增長，短期來看勞動者的收入增加福利改善，但從長期來看工資水平的快速上漲給企業的經營造成很大的負擔，尤其是勞動密集型企業，可能會因此而壓縮對勞動者的需求，甚至引發結構性的通貨膨脹，對國家、企業和勞動者都是不利的，對經濟高質量發展也是不利的.

2.2.2 就業需求彈性略有下降，高質量勞動力需求逐漸攀升

從就業需求的角度來看，隨著經濟增長速率進入“換擋期”，支撐經濟增長的傳統動力逐漸減弱，對就業的帶動作用也越來越小，主要表現為就業彈性系數從2010年的0.25下降到18年的-1.01， 且2018年全部就業人員比上年減少76.3萬人，是繼2015年就業人數增長的第三次下滑（見圖2）.分產業來看，第一、第三產業的就業彈性都有所下滑，第二產業就業彈性經歷了連續五年下滑之后，在2018年實現了反彈（見圖3）.具體而言，由于第二產業中存在很多勞動密集型產業，在供給側結構性改革和產業智能化升級改造的驅動下，中低端產業對就業產生的擠出效應愈發明顯，因此，第二產業的就業彈性在2013-2017年下降趨勢逐漸增大;2018年，內蒙古工業和制造業分別增長6.9%和8.9%，技改投資分別比上年提升1.2個和5.1個百分點，第二產業的全面復蘇導致了對人才需求的增加，就業需求彈性從17年的-2.51上升到0.16.而2010年以后，第三產業的就業彈性普遍高于第二產業，隨著國民經濟向第三產業傾斜，其吸納就業的能力會隨之增加，但吸納就業的速度會隨著對高質量勞動力需求的增加而逐漸減弱.與此同時，城鎮新增就業人數的增長速度也存在下滑趨勢，2018年內蒙古城鎮新增就業25.9萬人，較去年減少0.24萬人，城鎮吸納就業的能力受產業政策的調整而有所減弱.此外，伴隨經濟結構調整升級，內蒙古勞動力供需結構性矛盾日益突出，面對越來越高的勞動專業化分工要求，企業對簡單勞動或單一勞動技能的勞動者需求減少，對專業技術人員和技術工人等高質量的勞動力需求旺盛，求人倍率始終保持在1以上，其中高級技能和初級專業技術人員的求人倍率甚至達到3.61和3.55[10]，這就需要勞動力的供給結構要隨著產業結構調整的步伐而做出適當的改變，以滿足市場對勞動力資源的需求.

2.2.3 就業結構調整初見成效，但明顯落后于產業結構

產業結構決定勞動者就業的廣度與高度，產業結構的轉換也決定了勞動力的需求類型及其分配方式的選擇，即就業結構的變動過程[11].2018年內蒙古從事第一、二、三產業的就業人員分別為577、226.7、544.9萬人，就業結構為42.8：16.8：40.4，與產業結構10.1：39.4：50.5相比，第一產業的就業人員過于飽和，勞動力過剩情況嚴重;第二產業的就業能力嚴重不足，未能實現充分就業;第三產業增加值比重首次突破50%，對經濟增長貢獻率也達到56.1%，實現了“雙過半”，對就業人員的吸納作用也逐漸增強.從時間維度看，第一、二產業的就業比重仍在持續下降，但第一產業的就業比重下降緩慢，在一定程度上影響了就業人員向二三產業的轉移（見圖4）.

為了解產業結構與就業結構的均衡發展狀況，我們用Hse代表產業結構與就業結構的協調系數，且有0≤Hse≤1，令Hse=其中Si為第i產業的產業比重，Ei為第i產業的就業比重，Hse越接近于0說明產業與就業結構之間的協調性差，發展不均衡;Hse越接近于1說明產業結構與就業結構存在良好的協調性，發展較為均衡.如表1所示，2000年，內蒙古產業結構與就業結構的協調系數為0.8177，為近十幾年里最高，而后經歷了經濟發展大跨步提升的階段，經濟發展以重化工業為主，對資源與能源產業過于依賴，產業結構變化的速率十分微弱，而這個時期的工業大發展大大增加了城市對勞動力的需求，但由于前期的戶籍制度限制了農村勞動力的流動，致使大量的農村勞動力被束縛在農村，造成第一、第二產業與就業結構嚴重失衡，雖然第三產業的發展對就業的帶動能力很強，但起點較低，總體容量有限，產業結構與就業結構長期處于低水平的均衡.以上原因最終導致了產業結構與就業結構發展的協調系數逐年下降，到2010年達到最低點0.6485，這也說明了內蒙古非農產業的勞動力增長長期滯后于其產值發展的步伐[12].

2010年以后，隨著經濟發展方式由高速發展逐漸向高質量發展轉變，內蒙古通過轉方式、調結構、換動能的不懈努力，產業結構與就業結構的協調性有所改善，協調系數在2018年達到0.7899，但與均衡發展仍存在一定的差距，而這種不協調是由新的原因造成的，即知識密集型產業發展與高素質人才總量供給不相適應的矛盾，導致產業結構與就業結構發展的不協調.這一時期，隨著戶籍制度改革的推進，城鎮化進程加快，大量農村剩余勞動力轉移到城市，但由于知識密集型產業在城市經濟中的快速發展，對勞動者的就業能力提出了新的要求，造成勞動力供給與崗位需求不匹配的結構性矛盾，致使總體上就業結構的發展仍舊落后于產業結構[13].

2.2.4 農牧民轉移就業數量有所提升，就業質量有待加強

隨著城鎮化進程的不斷推進，城鎮化建設也由原來的關注速度發展轉變到注重質量發展，更加注重轉移農牧民在城鎮的安居樂業.近幾年來，內蒙古積極落實國家及自治區有關農牧民進城務工的政策，對農村牧區剩余勞動力的轉移力度不斷加大，轉移就業的組織化程度和就業質量不斷增強.2009-2018年內蒙古農牧民轉移就業人數達到2535.8萬人，其中轉移六個月以上的農牧民人數占總人數的比重為79.8%，轉移就業的穩定性有了一定的改善.從就業行業看，農牧民轉移就業主要從事第二產業和第三產業，但從變化趨勢來看，第二產業中建筑業對農牧民的需求逐漸下降，居民服務業、批發零售業和交通運輸倉儲與郵政業是農牧民就業容量較大的幾個行業（見表2）[14].

雖然農牧民轉移就業的人數在逐年增加，但受經濟下行壓力的影響，轉移就業的速度存在明顯下滑.以三年為一個區間，2010-2012年間農牧民轉移就業人數比2007-2009年增長12.05%，2013-2015年的增長速度較上一區間下降12.85個百分點，到2016-2018年，增長速度下滑至-0.68%（見圖5），可見，與經濟的快速發展相比，農牧區勞動力的轉移就業相對滯后，這也直接導致了農村牧區勞動生產率自2015年起便低于全國平均水平，且這一差距有逐漸擴大的趨勢，2017年全區農村牧區勞動生產率比全國低0.52萬元/人，比上一年差距拉大了0.32萬元/人.為了暢通農村牧區勞動力轉移就業的渠道，幫助農牧民從城市農牧民工到市民的角色轉換，地方政府還需要在政策支持、轉移補償和公共服務供給等方面加大扶持力度，提高農牧區勞動力資源配置效率及轉移就業的質量[15].

3 供給側結構性改革對內蒙古就業質量的影響

供給側改革著眼于解決經濟發展動力問題，從供給端入手，通過減少政府干預、提高全要素生產率，淘汰落后產能，創造新需求，從而推動經濟持續健康高質量發展.而在去產能、降成本的過程中，勢必會對整個勞動力市場產生一定的沖擊作用，影響城市的就業結構和人才需求.勞動者作為生產要素中最具能動性、創造性的主體，與其他要素資源進行合理地配置，便可發揮出巨大作用，提高對經濟增長的貢獻率，這正是保障供給側改革順利實施的關鍵因素.因此，正確認識供給側改革對就業的影響具有非常重要的現實意義和政策價值.

3.1 “去產能”使就業壓力逐漸增大

產能過剩是我國產業結構升級和經濟發展質量提高的重要障礙之一.“去產能”旨在化解產能過剩，將寶貴的資源要素從產品供大于求、產能嚴重過剩和市場空間有限的行業和已經停產、長期虧損的企業中釋放出來，從而調整供求關系，增加有效供給，改善企業生存狀況并提高經濟運行效率.內蒙古作為國家重要的能源基地、新型化工基地、有色金屬生產加工基地，面臨“去產能”的任務尤為艱巨.按照國際通用標準，產能利用率低于75%就可視為嚴重產能過剩[16].目前，內蒙古煤炭、鋼鐵產能利用率分別為71%和54%，水泥僅為25%，部分特色優勢產業甚至處于無效益或負效益狀態[17].可見，內蒙古主要的資源型產業已處于大面積過剩狀態.去產能的主要措施是淘汰落后產能、消化過剰產能、切斷“僵尸企業”的救助渠道，加快企業的重組兼并等.而這些企業大多都是勞動密集型行業，涉及眾多就業人員，在化解產能過剩的過程中，不得不縮小生產規模或退出該行業，導致大量勞動力從這些企業或部門退出，由于勞動力市場存在信息不對稱和不同的行業準入門檻，這些失業人員的就業能力并非與就業崗位相匹配，失業勞動力在短期內很難實現再就業，需要經過勞動技能培訓或轉崗等相應措施，因此，失業人員的再就業和安置問題會進一步增加就業市場的壓力.

從產業變動角度看，落后產能逐漸退出，使得該產業的就業人員逐漸減少，而由于產業之間的關聯性，一個產業的產能消減必定會帶來其他產業的產能消減，從而影響其他產業中就業人員的變動.這樣來看，去產能所帶來的就業壓力實際上是雙重的.此外，產業結構也會隨著舊產能的退出而不斷優化，生產資料和勞動力資源逐漸流向技術含量高和勞動生產率高的部門，技術密集型和知識密集型產業在整個產業布局中的比重不斷提升，帶動了產業高級化發展，在一定程度上加劇了技術進步對勞動力的擠出效應，使化解產能過剩對新增就業的抑制作用更加明顯[18].

3.2 “去庫存”進一步壓縮就業空間

去庫存的目的在于清除冗余供給，尤其是房地產庫存.住房問題事關國家發展和人民生活，而化解房地產庫存，不僅是為了解決當期經濟發展的問題，更重要的是統籌推進以人為本的新型城鎮化，促進農民工人口市民化，這也是供給側改革的主要任務之一.近幾年來，內蒙古根據國家房地產宏觀調控政策，出臺了一系列政策促進房地產市場平穩健康發展.2018年內蒙古各類商品房投資和施工面積均呈下降趨勢，商品房銷售面積為2007.67萬平方米，同比下降2.9%，商品房累計可售面積10641.8萬平方米，同比凈下降27.75%.受房地產去庫存的影響，建筑行業吸納消化新增就業人口的能力有所減弱，2009-2018年內蒙古建筑業從業人員年均增長率為-6.9%，2018年達到最低點為25.45萬人.隨著去庫存調控力度的加大，建筑業對勞動力的擠出效應會越加明顯.此外，有將近20%的農民工從事建筑行業，建筑市場的低迷，導致農民工在建筑行業所占比重逐漸減少，這一點從表2中便可得知，在農民工總量持續增加的情況下，收窄了其就業的范圍，促使更多的農牧民向第三產業轉移就業，改變了農牧民的就業結構，增加了其他行業吸納農民工就業的壓力.值得注意的是，大量農牧民向第三產業流動，可能會導致農牧民就業的非正規化，弱化農牧民的勞動權益保障，甚至影響其在勞動力市場的地位.因此，在去庫存的同時應繼續深化戶籍制度改革和住房制度改革，提高勞動力資源的配置效率，降低對就業質量及數量的負面影響.

3.3 “去杠桿、降成本”煥發新的就業活力

習近平總書記指出，供給側結構性改革重點是解放和發展生產力.雖然化解產能過剩在一定程度上會增加就業的壓力，縮減就業空間，但從長期來看，供給側結構性改革更能夠喚醒生產力，打開經濟增長的新路徑，帶動就業的新一輪增長.目前，在經濟下行壓力不斷加大的環境下，中小企業的發展前景令人堪憂，企業面臨最大的問題就是運營成本的增加，這一問題不解決，企業的活力和創造力便受到抑制，直接影響到就業的數量和質量.而去杠桿和降成本受益最大的便是中小企業，一方面通過去杠桿優化債務利率結構，緩解企業償債風險，完善金融服務體系，拓寬企業融資渠道，為供給側改革提供安全保障;另一方面通過降成本推進稅收減免、降低社保費率等優惠措施，降低企業生產經營成本，提高企業供給能力，釋放新的供給潛能，促進企業提質增效.隨著企業向高質量發展和以效益為中心的高端產業轉型，企業的勞動生產率不斷提高，加之生產成本的下降，企業會集中優勢資源進行開發研究，培植發展新動能，提高自身的核心競爭力，擴大產品的市場份額，實現規模擴張，進而增強吸納就業的能力，創造更多的就業崗位.

自中央提出供給側結構性改革以來，內蒙古在去杠桿、降成本方面提出過多項措施，主要包括降低企業融資杠桿、優化企業負債結構，通過營改增政策為企業減少賦稅，減輕企業負擔，加大力度降低企業融資成本、用工成本、用地成本、物流成本等.自2016年至2018年上半年，全區共降低要素成本428.99億元，累計減稅降費達2043億元.通過這種組合拳的刺激，對于民營企業特別是小微企業的生存環境大大改善，新增注冊的企業不斷增多，2018年，全區新登記企業總數為7.64萬戶，平均每天新登記企業209戶，其中私營企業6.8萬戶，占新登記企業總數的89.4%，帶動就業29.05萬人，創業帶動就業比為1：2.9.可見，個體私營經濟領域仍是解決社會就業的主渠道，它們創造了大量的就業崗位，特別是在國家推出“大眾創業、萬眾創新”以及“互聯網+”行動計劃政策的支持下，一些新興企業和各具特色的現代服務行業迅速崛起，如外賣服務、租車服務等，成為吸納就業人員最有利的穩定器和“蓄水池”[19].

3.4 “補短板”促使就業結構不斷優化

與去產能、去庫存排擠第二產業就業人員的情況不同，補短板立足于發展的協調性和平衡性，立足于補齊民生短板和生態短板，對于產業結構不夠合理、地區發展不夠協調以及基礎設施、公共服務發展還比較滯后的內蒙古來講，補短板無疑是今后供給側結構性改革的主攻方向.在補短板的過程中，會對就業產生更為復雜的影響.首先，補短板需要重新調整資源要素的配置，人才、資金、技術通過產業結構的調整逐漸流向新興服務業和高端制造業，傳統的過剩產能將被置換，勞動生產率會進一步提高，不同行業和部門對勞動力素質的要求也隨之發生改變，由于第一、第二產業與就業結構的協調性較差，產業結構的調整升級會加速對第一、第二產業原有勞動力的擠出效應，使就業的規模和比重逐漸下降到合理區間.其次，通過對基礎設施、產業發展、生態環境和公共服務建設等領域的大量投入，使得第二產業可以有效吸收來自第一產業的轉移勞動力，特別是實施鄉村振興戰略以來，農村和鄉鎮的基礎設施和公共服務不斷加大投入，吸收了大量來自農村的剩余勞動力，促進農牧民轉移就業數量的增加，再加上制造業的強力復蘇和產能升級，行業分工和勞動分工更加精細化和專業化，相關配套產業逐漸發展壯大，尤其會增加那些為新產業、新業態提供相關原材料、生產零部件或半成品等相關勞動密集型產業發展，為勞動者和相關技術人才提供更多的就業機會，從而實現第二產業的充分就業[20].最后，隨著供給側結構性改革的持續推進，“三去一降”使得補短板的效果愈加明顯，傳統服務業規模不斷擴大，現代服務業快速崛起，產業結構層次的高級化促使勞動力市場的就業結構趨向高級化，第三產業就業人員的規模不斷壯大，吸納第一、第二產業轉移就業人員的能力不斷增強，勞動者在更高級的產業結構中更有機會實現更高質量的就業，推動產業結構與就業結構的協調發展.

總之，供給側結構性改革對就業質量的影響是多樣且復雜的，既有對就業抑制的威脅，也有帶動就業增長的機遇，而且在供給側結構性改革的不同時期，對就業的影響是不同的，需要審時度勢制定相應的就業政策，確保在推進供給側結構性改革的過程中，就業平穩有序增長.

4 供給側結構性改革背景下提高內蒙古就業質量的對策建議

4.1 實施更加積極的就業政策，確保就業政策精準落地

就業政策往往對就業形勢起著至關重要的作用.為化解供給側結構性改革對就業質量的負面影響，應實施更加積極的就業政策，將穩定和擴大就業作為經濟社會發展的優先目標，在制定其他目標時也應衡量其是否能夠促進就業、有利于改善就業結構.隨著勞動力供給數量的逐漸減少，勞動者與工作崗位的匹配更加精細，就業政策的實施難度成倍增加，這時就需要考慮到就業政策實施的成本與收益，提高就業政策的邊際效益.我們將統計年鑒中“財政用于社會保障和就業的支出”項目中“人力資源和社會保障管理事務”“企業改革補助”“就業補助”以及“退役安置”這四項的總和作為政府實施就業政策成本的支出？譹？訛，其占GDP的比重如圖7所示，2007-2018年內蒙古公共財政對就業的支出占GDP的比重一直維持在0.21%以上，2009年和2018年達到最高點為0.35%，由于經濟總量的逐年增加，實際上政府對就業的投入成本每年都有明顯增長.筆者從相關部門了解到，2020年自治區政府將投入約28億元用于提升就業質量工作，正是由于財政對就業政策如此巨大的投入，才需要重視政策實施的效果，需要在政策實施精度上加強就業政策實施的績效管理和效果評估，確保精準施政，從而提高政策實施的水平[21].

4.2 做好去產能職工的安置工作，并建立完善的失業預警機制

隨著化解過剩產能任務的深入推進，將會有更多的產能過剩企業職工需要分流和安置，就業政策的著力點也應由對產能過剩企業的崗位補貼轉變為對分流職工的再就業培訓以及對失業職工最低生活保障的補貼上，提前做好職工安置的方案，鼓勵企業內部消化和職工轉崗創業，并加強對失業職工的職業技能培訓，提高其就業能力和轉崗能力.對于就業困難的人員，通過政府購買一些公益性的就業崗位，幫助其實現就業.在制定就業政策時，要設立扶持就業的專項基金，確保基金按時發放到位，堅決杜絕“雁過拔毛”現象，可以設立就業資金監護小組，加強對資金使用的監管.同時，政府需要從需求端監管勞動力市場的變化，努力化解周期性失業和結構性失業的矛盾.縱觀世界勞動力市場，凡是治理失業和就業政策執行較好的經濟體，多數是由于在就業、失業信息收集、整理、分析、利用上有更優異的表現[22].因此，需要建立完善的失業預警機制，動態監測勞動力市場波動，對勞動者的供給數量、綜合素質、工作時長、工資變化、崗位匹配等指標進行系統地統計，并加強數據分析與利用的水平，靈活運用勞動經濟學相關理論指導實踐，制定有的放矢、科學系統的就業政策，確保“穩就業”的目標順利實現.

4.3 促進就業人員向高端產業轉移，提高就業結構與產業發展的協調性

產業結構與就業結構存在相互影響、相互制約、相互促進的關系，產業結構的變動必然會引起就業結構做出相應的變化，就業結構能否與產業結構協調發展，適應產業結構調整的步伐也在一定程度上制約或促進產業結構的發展.值得注意的是，就業變化相對于產業發展變化有明顯的滯后性和隱蔽性，這一點從內蒙古產業結構與就業結構的協調系數上便可得到驗證.近幾年，內蒙古經濟結構調整初見成效，而就業結構尚未從根本上得到改善，第二、第三產業的就業人數明顯不足，需要繼續通過產業轉型升級促進就業人員向高端產業轉移.相對于第二產業而言，第三產業具有較強的吸納就業能力.從發達國家的就業數據來看，第三產業就業人數的比重都占到70%以上，因此，在勞動力供給數量逐漸減少的情況下，內蒙古要實現就業穩定增長，擴大就業規模，還應加快產業結構的調整，大力發展新興產業和現代服務業，從供給側增加第三產業的就業崗位，促進就業結構的不斷優化.加快大數據、“互聯網+”等信息技術與傳統產業的深度融合，使其創造出更多的服務業態，帶動就業平穩向前發展.同時，要適度擴大傳統服務業規模，通過對發展模式和服務對象的重新定位和精細劃分，可以提高傳統產業的服務效率和服務質量，從而對穩定就業起到關鍵性的作用.另外，要繼續加大對民營經濟和中小企業的支持力度，通過減稅降費等措施增強中小企業市場主體活力和發展信心，鼓勵民營資本進入水利設施建設、基礎電信、通用航空、公共交通等領域，使其廣泛吸納社會上不同層次、不同素質的勞動力，尤其要充分發揮小微企業吸納農牧民工主渠道的作用，凸顯勞動力資源的比較優勢，從而為社會創造出大量的就業崗位.

4.4 提高教育質量和職業學校數量，加快培養高素質勞動力人才

供給側結構性改革促進了經濟發展的動能轉換，實現了產業結構的轉型升級，同時對勞動力供給的數量和質量也提出了新的要求.毫無疑問，人力資本在調整產業結構中起到至關重要的作用，同時也是經濟保持持續增長的重要源泉.經過專家驗證，發展教育和培訓提高整個人力資本水平，能夠為經濟發展貢獻大約0.1個百分點的潛在增長率[23].這對于經濟發展處于新常態時期的地區來說，就不是一個可以忽略的數字.面對勞動者絕對數量逐漸減少的趨勢，通過提高教育的質量和職業學校數量，從而相對增加勞動力供給數量和高質量的就業人才，才是內蒙古持續推進供給側改革的關鍵.首先，在保證義務教育內蒙古普及的前提下，繼續提高高中教育、高等教育和職業教育的普及率.特別對于經濟發展相對落后的內蒙古來說，發展職業教育，更能夠快速適應市場需求，調整勞動力供給的結構，促進高端制造業、現代服務業等高端產業的發展.其次，當經濟發展需要依靠創新驅動的條件時，只有發展普通高等教育，培養學生的學習能力和獨立思考能力，提高自身就業的軟實力，才能在產業快速發展的階段，調整自身的知識結構，成為在產業發展高級階段時善于創業創新的高素質人才.總之，供給側改革要求就業人才逐漸向綜合化、高端化和專業化轉變，只有在人力資本供給結構與需求相適應的條件下，經濟發展與就業增長才會達到相對平衡的狀態.

4.5 推進農牧業供給側結構性改革，擴大農村就業創業市場

當前，內蒙古仍有大量就業人員停滯在第一產業，導致農牧業生產效率低下，產品缺乏競爭力.只有通過農牧業的供給側改革，優化農業資源配置，提高農牧業供給體系的效率和質量，改變農牧業生產方式和產品經營模式，培養新產業和新業態，才能夠充分挖掘農村的就業空間的潛力，解決農村勞動力剩余問題.因此，內蒙古應依托打造綠色農畜產品生產加工輸出基地的發展機遇，全力推進農牧業供給側結構性改革，大力發展農牧產品加工業，在優質資源基礎上延伸產業鏈條，提高產品的科技含量和附加值.運用專業化的市場運營方式，利用網絡直播、電商平臺等新媒體加大農牧產品的宣傳力度，打造獨特的、具有吸引力的農牧產品品牌，將農牧產品的種植、加工、包裝、研發等環節都留在農村或城鎮周邊，不僅可以促進農村經濟的發展，也能夠提供更多的就業崗位，提高農牧民的非農就業數量.在滿足農牧產品的多樣化需求外，還要開發滿足與農牧業多功能性相伴而生的服務性需求的有效供給，扶持發展農村牧區服務業、休閑農牧旅游業，鼓勵農牧民返鄉進行就業和創業，緩解因去產能、去庫存對外出就業農民工的排斥，促進農牧民就近就業，也對農牧民實現就地城鎮化起到了積極的推動作用.

注 釋：

由于2007年之前的統計項目與后續科目不一致，故本文對2007年以前的數據不做統計.

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