內蒙古環保產業PPP模式應用研究

唐雪桐

摘 要：改革開放以來，內蒙古自治區經濟迅猛發展，但是在這樣的發展模式之下，環境保護問題卻日益突出.與此同時落后的環保設備與其日益增長的需求也成為了內蒙古自治區環保產業發展的重要矛盾之一.因此近年來，PPP模式作為一種發展內蒙古自治區環保產業的新型商業模式被引用進來，在這種模式之下內蒙古自治區的環保產業項目可以由政府和社會資本方共同參與進行，發揮各自的優勢，做到取長補短、共享利益、互利共生.但是隨著PPP模式在內蒙古自治區的發展，環保產業在PPP模式的應用上面也面臨著許多問題，本文對內蒙古環保產業進行調查并對比國內先進的PPP模式應用方法后分析了其存在的主要問腿，并對這些問題進行成因分析，最終提出解決方案，以供參考.

關鍵詞：PPP模式;環保產業;內蒙古自治區

中圖分類號：F715 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1673-260X（2020）08-0077-04

近年來，內蒙古自治區地方經濟持續快速的發展，粗放的發展模式導致了日益嚴重的環境問題.自治區政府以前建成的環境保護設備已經不足以解決這些問題，造成了一定的社會發展矛盾.這樣的矛盾不僅限制了內蒙古自治區經濟高質量的發展，也威脅到了內蒙古自治區人民的身體健康，因此解決這些問題以加強內蒙古自治區生態環境污染防治迫在眉睫.

最近十年來，我國對于環保產業的扶持一直處于穩步上升的階段.在這樣的經濟大背景下，環保產業也一致維持著10%以上的增長率.在“十三五”期間，對于環保產業的總投資有望超過17萬億，如此證明，國家對于環境保護，甚至于說對于整個環保產業的重視程度也是越來越高.

可以看出近年來，在國家政策的推動下，環保產業迎來了巨大的發展機遇.因此內蒙古自治區的環保產業也應當加入到這個發展的洪流中來.積極參與抓住企業發展的巨大機會，改善內蒙古環保設施落后的問題.

同時內蒙古自治區地方政府為了積極解決生態環境面臨的問題也積極地引用和推出了PPP模式，為內蒙古自治區的環保企業參與大型項目的建設提供了可能.這樣的模式與之前政府單方面承擔大型環保設備建設的模式相比，在發揮政府監控風險優勢的同時，也可以結合環保企業高專業程度的特點，因此被廣泛引用于環保產業當中，逐漸發展成為內蒙古自治區環保產業發展的重要環節.

全面推行PPP模式，吸引社會資本參與環保產業的基礎設施建設，可以有效地解決內蒙古地區目前環保設施落后的問題，也勢必將會成為內蒙古自治區近年來力推的重要舉措.

從環保企業來看一方面參與PPP模式的應用可以擴大自身的生產規模，同時也可以提升企業的知名度，為企業自身帶來更多的發展資源.同時另一方面也可以增加企業對于自己車時建設的參與程度，提升企業價值，增加企業的社會責任感.因此我區大部分環保企業也越來越重視其PPP模式的參與，積極配合內蒙古自治區PPP模式的推廣發展.

因此本文將以企業層面對內蒙古環保產業PPP模式應用問題進行研究，分析原因，并提出解決問題的對策.有助于環保企業在PPP模式中更好地發揮自身的作用和優勢，并規避其在PPP模式應用過程中產生的風險.

1 PPP模式相關概念

PPP（Public Private Parnership）模式是指在我國采用的政府和社會資本進行合作開展項目進程的模式.在這樣的模式之下政府將會與社會資本相互配合，結合各自的優點，并且彌補相互的缺點，共同的完成某項社會服務性質的項目或者是工程.

實際上在我國PPP模式并沒有一個完整的定義，但是我們在實踐中可以參考財政部發出的文件——《關于推廣運用政府和社會資本合作模式》一文中提到的對于PPP模式的相關解釋，財政部發出的文章中明確指出，政府和社會資本合作的PPP模式事在建設基礎設施以及公共服務領域的一種長期又穩定的合作關系，并結合社會資本以及政府的工作的相關特點進行合理化的分工，模式的運用中一般由社會資本承擔設計、運營、建設以及維護等相關工作，并通過必要性的收費獲得相對合理的投資回報，而政府因為其公信力的特點，負責對于設施建設的監管，以及對于公共服務的定價，從而保證，公共利益的最大化和合理化.

因此，從財政部對于PPP模式進行的解釋中我們可以看出PPP模式有以下三個特點：

一建立起政府與社會資本的伙伴關系，起到互相彌補缺點互利共生的作用.

二實現政府與社會資本的風險共擔，在這樣的模式下，雙方共同承擔項目運營的風險.

三最后進行利益共享，在PPP模式下，政府和社會資本可以各取所需，達到利益共享，實現公共管理的最終目標.

2 內蒙古自治區環保產業現狀

我區的環保產業發展尚處于一個長足發展的重要階段，近年來在內蒙古自治區中，兼業和專業的環保產業的國有法人單位以及達到了一定規模的非國有法人單位，超過三百余家，其中專業的環保產業企業或是單位二百家左右，剩余的一百多家都是兼業環保產業的企業，從業人員達三萬八千余人，是我區重要的產業鏈條之一.

但是在我區環保產業的發展上卻存在著明顯的不足與缺憾，主要表現在以下幾個問題：

首先我區的環境保護以及相關企業的數量雖然在增加，其中也不乏一些具有規模的企業，但是對于我區的環保產業結構仍然存在一些不合里的問題，產業類型比較單一，且一些重要領域存在嚴重的空白，拿環保服務業來說，我區的環保服務行業主要集中在，水污染處理、水的生產以及污水再生利用這三個方面，其他方面嚴重欠缺，需要進行行業的拓展和延伸.

其次，對于我區的環保產業企業數量來說，環保服務業的從業企業雖然數量在增加，服務的種類和類別雖然有了一些多樣化的發展，但是仍然有很多的開發空間需要進行更為深入的完善.例如，我區的環境咨詢服務就相對于我國的其他省市有所落后，而自然生態保護以及環境貿易領域尚且還有很多的開發空間.

因此，我們可以看到這些問題使內蒙古自治區的環保產業發展收到了一定程度的束縛，我區環保產業若想掙脫這些束縛，則需要借助于PPP模式，與政府達成伙伴關系，協同發展，共同創造利益，互相補足短板.

3 內蒙古環保產業PPP模式應用問題分析

從上面的分析我們可以看出，環保產業應用PPP模式對于其企業自身來說可以克服發展瓶頸，令企業快速的發展壯大，具有更多的條件和機會快速發展壯大，從而擴大其生產規模，為內蒙古的環保產業發展作出更大的貢獻.

目前來說內蒙古自治區參與環保產業的發展不在少數，各級地方政府也在積極的推動環保企業參與環保PPP模式項目的應用，但是這些企業在參與PPP模式運營之中都或多或少的產生了一定的問題，制約了內蒙古環保產業PPP模式的應用發展.

本文經過調研整理，發現其面臨的問題主要有以下幾個方面：

3.1 進行投資決策之前對于項目的相關風險了解不足

目前內蒙古自治區的環保產業參與PPP模式進行投資決策階段的流程主要包括以下的幾個步驟.

首先是信息采集階段，在這個階段中，環保企業將會積極的發掘市場，與相關的潛在客戶進行溝通和互動，收集相關信息，從而在市場中尋找適合自身企業的項目機會，在企業中分層進行匯報，最終由管理者進行決策，篩選出有用的信息.

其次進行項目立項即市場上的項目開發階段，一般在這個階段，內蒙古自治區的環保企業都會成立專門的項目投標組，先對該項目進行評估審批，再對上層進行匯報，將其研究結果向公司管理層進行匯報由其進行決策.

然后，再進行項目投標，并在項目投標時對項目進行風險控制，包括對于該項目的風險、定價、合同的最終控制，并由公司高管擔任該項目風險控制的主要領導.

最后，進行項目投標合同的審核，在合同談判之前形成談判方案，由公司管理層簽署意見，審核投資項目的合理性和可行性，然后進行合同談判，并進行合同簽署.

經過調查研究，本文作者發現內蒙古自治區中大多的環保企業雖然在參與進行PPP項目的時候存在一定的風險控制措施，但是，卻也僅僅對每個PPP項目本身的風險進行了評估，缺少企業對于這項PPP項目進行投資之后的企業整體風險評估.這樣將會導致整個PPP項目的進行存在一定的隱患，也間接導致了一些PPP模式項目后續產生一些問題.

3.2 項目資金鏈存在斷裂的風險

眾所周知，因為環保產業項目的特點，決定了PPP項目在建設期間需要大量的資金投入，這對于環保企業來說是一個巨大的挑戰，因為環保企業若是沒有強大的財力儲備和較強的融資能力很難更好的應對PPP項目建設的巨大資金需求.

以本文作者調研的某PPP模式，工程建設估算的靜態總投資為49953.74萬元，其中僅工程部分就需要進行投資42834.75萬元，剩下部分則是移民和環境水保部分的投資金額為7118.99萬元.

項目主要融資渠道為資本金以及銀行貸款兩部分組成，且貸款比例占總資金的70%，建設期間利息費用為2110.32萬元.

由此項數據可以看出，PPP模式項目建設時投資巨大，簡單的融資模式將加大其經營成本，且一旦發生非正常經營下的結果，就將會發生企業不可控制的事情.嚴重阻礙PPP項目的順利進行.

3.3 項目執行過程中風險控制尚存在缺陷

在整個PPP模式的應用過程中，環保企業就應當注意整個項目的風險控制，反之如果不注重在PPP模式項目履行時不注意相關的業務流程以及日常經營管理的規范性，就將會影響整個PPP模式項目的實施效率，發生不必要的麻煩，為環保企業增加不必要的成本.

例如，在本文作者進行調研時發現，一些項目公司發生業務時的審批手續不完備，并沒有按照嚴格的審批手續進行，缺乏一定的審批控制.

還有一些環保公司在進行項目工程的時候前期預算做的不足，而且預算追加過程中也沒有執行嚴格的控制程序，沒有進行崗位分離制度，通常是項目流程的發起人可以自行增加預算自己進行審核.

大部分項目公司在進行會計處理的時候所選擇的相關成本計價方法不對，而且公司內部又缺少對會計處理的方式是否合理的評價，導致一些會計處理方法的使用不恰當，間接造成會計信息的不準確，這也是風險控制不夠嚴格所引發的問題之一.

4 內蒙古自治區環保企業PPP模式問題成因分析

4.1 項目風險評估機制缺乏連續性、系統性

從上述對于內蒙古自治區環保企業的現狀分析后可以發現，內蒙古自治區環保企業的PPP模式應用產生的風險了解不足的問題是因為環保企業對于其PPP模式項目通常卻少連續的且具有系統性的風險評估，因為缺少全面的風險評估機制，環保企業通常依靠高層管理者的風險投資偏好來決定是否參與PPP項目.

這樣的決策流程不利于PPP模式正常的進行，也違反了財政部2008年發布的《企業內部控制基本規范》，規范規定企業在進行相關業務的時候應當根據既定的目標，對項目進行全面、系統、且連續的風險評估.

而內蒙古自治區中大多數參與PPP模式項目的環保企業中缺少這樣的緩解，從而導致了一些后續問題的發生.

4.2 環保企業現有的融資能力有限

因為環保產業PPP模式項目自身的特點，就如本文作者調研的結果一樣，參與PPP模式下的環保項目的環保企業需要極大的資金支持和十分漫長的執行周期，這就需要參與項目的環保企業具有十分雄厚的資金實力，以及強大的融資能力.

但是經本文作者調研后發現內蒙古自治區的環保企業大多采用的PPP項目融資工具都是單一的債權融資，這樣的融資方法對市場環境和企業的征信要求比較高，但是相對應的股權資金僅僅是作為補充.

而債務融資中環保企業選擇最多的方式是銀行貸款的方式，這樣的融資方式成本較高.而且近年來由于環保產業中少數的企業違約的影響，導致很多銀行在投放貸款的過程中增加了審批的難度.而且商業銀行對于PPP項目的貸款與其傳統貸款的流程等方面都是相同的，甚至于因為違約的風險較高，審批流程更為嚴格.

但是PPP項目建設時間安排難以適應商業銀行的長時間的審查其，因此存在時間上的錯配，導致企業在需要大量投資資金的項目建設初期卻拿不到相應的項目貸款資金，從而引發后續的資金鏈斷裂的問題.

4.3 內部控制體系不健全

一般規模較大的內蒙古自治區環保企業在進行PPP項目的時候都會建設有專門的審計委員會，以及相關的監督管理會.

以保證在PPP模式的應用過程中的所有流程進行監督和控制，具體內容主要包括：PPP項目制定的制度執行，項目的經營情況，整個PPP項目的進度安排，項目施工現場的管理，所雇用人員的素質狀況和受托責任的履行狀況等方面進行內部控制，并且進行評價.并且根據評價結果，提出相應的改進建議，再由審計委員會進行評估并向高層管理者進行匯報.

但是在本文作者調研時同時發現，這樣的監督舉措主要是依賴于企業內部的審計，因為人員大多采用兼職，導致其審計頻率較低，無法做到全項目的覆蓋，對風險防控的力度較為有限.

5 內蒙古自治區環保產業PPP模式應用問題政策性建議

5.1 完善企業內部的風險評估機制

要想改善整個環保產業的PPP模式應用問題，最基本的就是完善風險評估機制，完善企業內部的風險評估機制可以從根本上改善整個PPP模式項目的進行環境.

主要包括制定合理的風險評估方案，進行相關數據的收集整理，再結合整個項目的特點運用科學的風險分析方法對所搜集的數據信息進行風險分析，最后形成整體的成體系的風險評估報告，并對整個風險評估過程進行記錄和歸檔.

并且注意將整個風險評估程序引入到整個的PPP模式項目的投資決策過程當中，做到有理有據的進行投資決策，而不是僅僅依靠高級管理層的投資喜好進行決策.通過動態的風險評估程序對PPP項目進行評估和決策，并進行企業資源的合理配置，結合風險評估的結果將有限的企業資源投入到符合企業自身的戰略的項目中，從而實現企業的利益最大化.

5.2 拓展企業的融資渠道

目前來說面對資金鏈斷的解決辦法最直接且最有效的方式就是拓展環保企業在PPP項目上所應用的融資渠道，本文作者在結合了內蒙古環保企業的融資模式現狀后認為，內蒙古環保企業PPP項目進行的時候選擇融資方式過于單一，而現有的融資方式還有很多，包括：股權融資、債權融資、信用證借款、融資租賃、票據貼現以及流動單款等多種融資方式.

而環保產業在考慮增加這些融資方式的同時，也應當積極創新，增加其他的融資形式.例如引入其他的占率投資者.所謂的戰略投資者在這里指的是具有相應的資金、技術、市場等有方面的大型集團或者企業，可以提高環保企業的競爭能力，同時獲取到長期的投資回報.

環保行業技術復雜程度通常較高，變化也比較快，需要不斷的進行創新以及技術的更新，在這方面每個企業都有不同的優勢，因此這樣的融資方式不但可以拓寬企業的融資渠道解決企業資金鏈的問題，還可以取長補短增加企業的核心競爭力.提高環保企業的融資能力，為后續增加規范化的一個PPP模式項目應用提供基礎.

5.3 加強PPP項目的日常監督和評價體系

因為環保產業PPP模式的投資規模較大，運行周期都比較長，僅僅依靠企業內部原來設置的內部控制難以滿足PPP項目執行過程中所需要的風險防范需求.所以這就需要進行PPP模式項目的環保企業建立健全的日常監督評價體系.并且通過深入分析PPP模式項目應用過程當中的重要風險點，形成系統連續的監督評價體制.

6 結論

環保產業發展PPP模式近年來一直是內蒙古自治區研究和發展的重要方向，但是仍處于初級的發展階段，內蒙古自治區的環保企業在應用PPP模式的過程中都出現了比較多的問題，這些問題與內蒙古自治區的PPP模式項目發展不成熟有關系，同時也與參與PPP項目的企業在該方面的經驗不足也有關系.因此研究內蒙古自治區環保產業PPP模式發展問題可以幫助環保企業改進模式的應用，了解問題構成的原因，并針對性的提出解決問題的對策，解決內蒙古自治區環保企業在進行PPP模式時，解決問題，順利完成所承接PPP模式項目.

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