解決政府部門及國有企業拖欠民企賬款的對策研究

摘? 要：隨著改革開放不斷深化，我國民營經濟也隨之發展壯大，在轉入高質量發展的關鍵階段，民營經濟更成為了推進供給側結構性改革、實現高品質生活、建設現代化經濟體系的重要主體。但由于國際形勢的錯綜復雜和新冠疫情的持續沖擊，全球經濟形勢愈發嚴峻，民營企業融資困難、發展受阻、資金緊張等困境不斷加劇，而地方政府部門及國有企業拖欠民營企業賬款的突出問題更讓民營經濟雪上加霜，嚴重影響了民營企業的健康持續發展，故此，解決政府部門和國企對民營企業的拖欠款問題是促進我國民營經濟發展的關鍵。筆者從政府部門和國有企業拖欠民企賬款這一現象出發，立足重慶實際，通過梳理拖欠賬款的幾種情形，分析拖欠賬款對民營企業發展產生的影響，從而找到解決問題的有效路徑，為民營經濟營造更好的發展環境。

關鍵詞：民營企業;政府部門;國有企業;拖欠賬款

一、研究背景及意義

公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，而公有制經濟和非公有制經濟都是我國經濟社會發展的重要基礎，所以黨中央歷來高度重視和支持民營經濟發展，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央進一步完善社會主義市場經濟體制，重視培育和發展非公有制經濟，我國民營經濟也因此不斷發展了起來，實現了稅收貢獻超50%、發明專利占比超75%、就業存量占比近80%、企業數量占比超95%的成績，據國家市場監管總局數據顯示，截至2019年底，全國實有市場主體為1.23億戶，其中企業是3838.3萬戶，個體工商戶8261萬戶，農民專業合作社220.1萬戶，全年新增市場主體2377.4萬戶，民營經濟已經成為是我國經濟活動的主要參與者、國家稅收的重要來源、就業機會的主要提供者和技術進步的主要推動者，在國家經濟社會發展中發揮著十分重要的作用。然而，民營企業如何在疫情沖擊和經濟下行的雙重壓力下持續健康的發展，不斷發揮其在國民經濟中的生機和活力，既能找到其自身生產發展的“生路”，又能為國民經濟“引路”，就成為我國經濟高質量發展階段的重要課題。

為紓解民營企業發展困難，2018年至2020年7月間，李克強總理三次在國務院常務會議上對清理政府部門和國有大企業拖欠民營企業賬款工作進行安排部署，決定開展專項清欠行動，出臺了《國務院辦公廳關于轉發國務院減輕企業負擔部際聯席會議清理拖欠民營企業中小企業賬款工作方案的通知》等政策文件，要求堅決有力一抓到底，一系列政策舉措都傳遞了中央對清欠行動的決心和堅定不移支持民營經濟發展的強烈信號。

在此背景下，立足重慶實際，深入分析欠款原因接類型，探索解決問題的方法，不僅是堅持黨的基本經濟制度、支持民營經濟發展的重要體現，也是構建親清政商關系、幫助民營企業紓解困難的重要舉措，更是持續助推重慶高質量發展、推動完善社會誠信體系的重要保障。

二、重慶市政府部門和國有企業拖欠民營企業賬款的現狀及原因分析

對于重慶來說，經濟壓力增大，民營企業應收賬款致使的資金鏈困難等問題逐步加劇，其中政府部門及國有企業拖欠的賬款金額較大，回款天數較長，清償任務重。

（一）總體情況

自2018年11月以來，重慶認真落實黨中央、國務院的決策部署，迅速行動，召開了相關會議，全面開展清欠工作，出臺了《關于加快清理拖欠民營企業中小企業賬款有關工作的督辦通知》《關于印發重慶市清理拖欠民營企業中小企業賬款掛牌督辦工作實施方案的通知》等文件，對各區縣拖欠情況進行摸底，部署安排相關工作。筆者全面搜集資料，對涪陵、沙坪壩、城口、云陽等7個區縣進行了深入調研，從重慶市經信委、國資委統計數據和調研情況來看：

重慶清償行動有序進行，總體進度較好，重要目標已完成。僅2019年上半年全市已償還欠款32.10億元，償還比例57.99%;納入清欠范圍的拖欠農民工工資、涉及民生安全工程款等四項優先清償項目，累計欠款0.35億元，已按期償清;加快無分歧欠款清償進度，截至2020年6月11日，4戶企業500萬元以下無分歧欠款已全部清零;依法加快有分歧欠款協商解決進度投訴案件及第三方平臺回訪事項處理好較，高質量完成清欠目標任務。

（二）存在問題

一是部分領域、部分區縣清償率低，清償壓力大。部分區縣和部門清欠臺賬數據不準確、多報與漏報問題并存，部分工程款清償難度較大，部分欠款主體籌措清償資金存在困難、清償路徑不清晰，17個區縣清償比例在50%以下、兩個區縣“零償還”等。從調研的7個區縣來看，據不完全統計，共計欠款約為42801萬元，截至19年11月，已還清約為7499萬元，清償比例僅為17.52%左右，清償率低;調研發現，90%以上區縣清償欠款來源為區（鄉）級安排資金、鄉鎮街道預算等，實際來看，因疫情影響各區縣財政資金緊張，預算收緊，清償壓力增大。二是存在摸底不全、隱瞞不報的情況。部分區縣為了能完成任務，對于本區縣政府部門及國有企業拖欠民企賬款情況摸底不全，存在不主動摸底和告知的現象，例如某區縣報送的欠款僅為300多萬元，但根據被欠企業反映被拖欠情況看，實際被欠款項是報送欠款涉及欠款款項的3倍及以上;同時部分企業因諸多因素，在調研時呈現不愿透露和隱瞞被欠金額等現象，使得清欠行動無法全面落實。三是存在欠款糾紛和邊清邊欠情況。從2018年11月30日建立清欠臺賬起，經國家發改委組織各省（市、區）人民政府確認后，根據全國信用信息共享平臺首批公布的部分政府部門和國有企業拖欠民營企業中小企業賬款典型失信案例來看，共246條，包括政府部門拖欠案例2條，國有企業去拖欠賬款案例244條，其中重慶國有企業拖欠賬款案件16例，涉及國有（控股）企業10家，最高欠款金額高達9600萬元;其中被執行人邊清邊欠及有能力履行而拒不履行生效法律文書確定義務類型的情況屢見不鮮，由此看重慶整體清欠任務仍重，壓力仍大。四是拖欠時間久。從重慶政府部門及國有企業拖欠民企賬款的失信糾紛案件數據看，最久的拖欠9年;從調研看，平均拖欠時間均在2年左右，少部分企業被欠5年以上。例如涪陵區某建筑公司被貴州某區縣政府拖欠7000萬賬款長達5年，多次異地審判久不執行;如石柱縣某中心工程，因工程用地指標問題，無法結算工程款，拖欠民企1500萬余元，拖欠時間長達9年，此類情況在各區縣均存在，嚴重影響到民營企業的健康發展。

（三）主要類型

根據調研統計，政府部門和國有企業拖欠民企賬款主要在民營企業為政府部門或國有企業建設項目或提供服務等合作中產生，主要是招商引資、工程建設、材料、產業發展和改革發展五類項目或服務所產生的欠款，經過問卷統計和臺賬搜集，發現重慶市呈現出本地區縣政府欠外地民營企業較多，本地民營企業被外省市區縣政府及國企拖欠較多的現象，大多聚焦在貴州、云南和寧夏，其中貴州占比超過60%，如涪陵、石柱、銅梁均有多家民營企業被貴州地方政府部門及國企拖欠賬款的企業，且拖欠時間較長;從被欠民企類型看，要集中在建筑領域，而所欠款項幾乎都體現為“兩款一金”（工程款、物資采購看和保證金）。

（四）原因分析

1.因政策調整變化產生欠款。適度從緊的金融政策，導致與一些政策性銀行簽訂了融資協議無法放貸，導致項目實施后無資金來源。如2017年銀行主管部門文件調整，導致石柱縣交通建設項目拖欠民營企業債務較大等;同時隨著生態建設不斷推進，生態標準、口徑不斷規范和統一，各地嚴控生態紅線，這就使得部分項目及建設受影響從而引起債務，導致與政府部門及國有企業合同協議書無法兌現，拖欠民營企業賬款。

2.因驗收、審計等口徑不統一拖延結項時間。大部分項目實踐中，審批、經費和驗收等環節分屬不同部門，部門之間聯動不夠、標準不同，特別是在結算審計方面，由于土地指標、建設許可、工程概算調整等問題，導致項目無法驗收、審計和結算，長期拖延支付工程款或拖延退還質保金，這普遍存在與政府類基建項目，僅以重慶建筑裝飾業協會數據來看，6家副會長單位就有3億多拖欠款，例如重慶某路橋工程公司承接的政府高速公路項目竣工近4年，因審計流程未走完，被拖欠企業工程款和履約保證金1221萬元。

3.因思想觀念陳舊固化而拖欠款項。少數地方政府和國有企業沒有真正理解親清政商關系的內涵，占據強勢地位，積壓民營企業預繳款，用銀承、商承方式，長期拖欠中小民營企業款項，延長賬期，例如重慶某線纜公司承建政府項目的工程款從2016年拖欠至今，2018年底經反復述求后，歸還了小部分，仍有4600多萬欠款尚未歸還。而在清償行動進行中，仍有少數地方政府不愿面對賬款，不全面排查、不主動告知，還存在能拖就拖的思想。

4.因歷史遺留問題或協議存在爭議難以履行而造成的欠款。“新官不理舊賬”是大部分區縣拖欠賬款的主要原因之一，例如政府性“三邊工程”（邊設計、邊施工、邊爭取用地指標），或者前任政府承諾“先上車后補票”，導致企業立項和程序不合規、手續不完備產生的拖欠，被后任政府以協議有效性爭議為由拒絕履行等現象在調研中頻繁出現，如重慶市某縣因招商協議中“兌現誠信押金、土地出讓金以及產業發展部署”等內容爭議，不僅項目無法開展，企業連保證金也無法退回。

5.財政壓力增大致使賬款拖欠。受經濟下行和疫情影響，縣級財政收入下滑，而民生等剛性支出越來越大，導致產業發展類項目補助難，招商引資項目政策兌現難。調研中還發現在上級補助性項目中，因下級財政配套不足、上級政策調整、實施質量不達標等因素，也導致拖欠民營企業的項目款，而大部分清償資金來源于鄉鎮街道或企業自籌資金，資金有限。

6.民營企業因自身原因導致應收賬款被拖欠。民營企業的三個不規范和兩個不強使得自身賬款拖欠。一是設計變更不規范。部分民營企業因前期工作不細致，部門銜接不充分而導致重大設計變更責任及事后變更行為，以增加工程造價為目的和因項目投標不平衡報價而引發的重大設計變更，項目多次變更和事后變更行為造成項目進程受阻，按進度撥款等拖延致使出現欠款;二是概算管理不規范。民營企業不按規定程序及時履行概算調整，造成事后變更調整、項目標底造價超工程造價等行為，使得項目概算錯漏項，導致項目概算隨意突破和多次調整等突出問題;三是招投標不規范。參加非法進行的邀請招標、約定招標、議標，或以集體討論等形式肢解工程規避招標;以簽訂陰陽合同或口頭承諾等方式，低價中標、高價結算或無正當理由增加預算等突出問題，投標人之間相互串通參與投標，轉包、違法分包工程建設項目使得項目前期終端或后期驗收、結算出問題，使得賬款拖欠。四是履約監管意識不強。部分民營企業標后，缺乏合同履約管理意識，未按設計圖紙施工，竣工圖審核、項目變更把關不嚴等多種問題;五是部分民營企業法律風險管控意識不強。有的企業缺乏法律意識。比如，住建部已經明確規定，除雙方另行約定外，不得以未完成財政評審和審計作為辦理工程結算的前置條件，但是多數民營企業對此政策并不知情，面對政府或國企提供的工程合同樣本時，默認了約定接受審計;還有部門企業風險意識不高，僅靠一張政府會議紀要或領導的一句口頭承諾，手續不齊就開始，這些民營企業內部因素使得賬款被拖欠而毫無應對之策。

通過分析，可以看到這些問題不僅影響政府誠信建設、地方債務的消化和國有企業的發展，更直接影響民營企業的健康發展和小微民營企業的存續，所以為減緩影響亟待解決政府部門及國有企業拖欠民企賬款問題。

三、關于解決政府部門及國有企業拖欠民企賬款的對策建議

針對存在的問題和原因，從拖欠主體和被欠對象及其他相關機構兩部分，探索解決路徑。

（一）對拖欠主體政府部門及國有企業的建議

1.轉變角色提高站位，增強服務意識。各級政府及國有企業作為拖欠主體，要從思想上轉變，將習近平總書記關于民營企業相關論述和思想融入實際工作中，要樹立主動清欠、盡量不欠的理念，轉變強勢地位、增強服務意識，高度重視民營企業的發展，充分肯定民營經濟的重要地位和作用，堅持基本經濟制度、堅持“兩個毫不動搖”，將拖欠賬款問題上升到立法層面，例如，出臺相應法規政策，讓民營企業的債權可以向政府的政策性銀行抵押貸款。按照國務院清償行動的要求，按期完成清欠任務，目前，區縣清欠行動主要由經信委牽頭，國資委、財政局協助，但三方之間的任務和權責不夠明確，因此區縣地方政府可以效成立清欠專項小組或機構，明確各部門權責，保持每年定期清理和跟蹤拖欠民企債務問題。

2.探索誠信扣分制度，建立“國有拖欠黑名單”，打造誠信政府。一是堅持政府、國有企業率先垂范，帶頭履行合同和承諾。要強化誠信建設，對基礎設施建設、民生事業改善、農業產業化發展、招商引資等方面要有發展規劃、實施計劃、財政預算，確保政策的一致性和法定性，確保項目的土地、資金有保障。不要政出多門，朝令夕改，政府投資項目不得由施工單位墊資建設。二是探索誠信扣分制度。與企業誠信評分一樣，對政府部門和國有企業探索建立誠信倒扣分制度，例如以10分為基數，對于長期拖欠民企賬款的政府部門或國有企業根據其拖欠年限、金額給予0.5-1.5分的扣分;對于司法程序完成，拒不履行的或拖欠履行的，根據拖欠年限、金額和履行態度等情況給予1-2分的扣分;對于以各種非正常理由不兌現招商引資承諾而致使拖欠賬款的給予0.5-1.5分的扣分;對于因欠款而導致民企破產且找出重大社會影響的最高可給予3分扣分;對于評分在8.5分以上的政府部門及國有企業或提前清償賬款、主動應對問題的可在其預算、項目審批、上級補助等方面給予優惠和優先權;對于評分在5分以下的可酌情減少其預算、部門目標考核等;評分制度應充分征求各方意見，并規定渠道進行公示公布。三是建立“國有拖欠黑名單”。在保障對現有欠款限時清零基礎上，做到不邊清邊欠，為增強政府誠信，建議探索建立“國有拖欠黑名單”，對于遲遲不履行付款義務的政府機構以及企業，應納入黑名單，并設立公布渠道。通過“賞罰分明”、公開公正的處理方式，恢復社會的信心，推薦誠信政府建設，改善民企的營商環境，促進非公有制經濟健康發展。

3.降低企業成本，全面優化民企發展環境。降低企業成本是從根本上解決民企資金不足的問題，一定程度上緩解民企因拖欠賬款而帶來的資金運轉問題。一是要加大政策宣傳力度。要加大黨中央和國家對清償民企賬款行動及相應政策的宣傳，通過解讀、宣講各項補貼、制度，不斷釋放民企發展的積極信號，讓民企指導中央、重慶市各級政府清理和償還拖欠民企賬款的決心。二要壓縮辦理時限，簡化審批程序。目前工商登記、稅務發票申領、印章等審批辦理時限較長，因提高效率，壓縮時限，對通過劃撥方式取得土地使用權的建設項目，探索實施“以函代證”模式，以規劃自然資源局出具的建設工程規劃許可意見函辦理申領建筑工程施工許可意見函，例如大渡口區某中學改擴建項目作為全區“以函代證”首例，已通過初設審批和施工圖審查，進入招標程序。三是幫助企業紓困解難，維護企業合法權益。相關主管部門要加大調研力度，深入企業走訪，真正了解民企發展的難點，針對問題難點，發揮政府作用，積極協調溝通，幫助民營企業解決困難，主要體現在疫情后的稅費租金、融資貸款利息的持續降減和生產能源消耗成本、用地費用的減少等，切實助力企業減輕生產經營成本，優化企業發展環境。四是運用大數據，推進信用貸款改革試點。以服務民營經濟為抓手，探索數據整合，將發改委、經信委、稅務局、財政局、市場監管局等各個部門的數據加以集中與整合，破除數據相互封閉的現象，利用政府大數據，結合民企需求大數據，引導銀行探索開展企業商業價值信用貸款改革試點，扎實推進試點工作。

4.規范項目建設，加強督促指導，建立健全長效機制。進一步加強和規范政府性工程建設項目建設過程的管理，壓實建設單位首要責任，狠抓建設過程中關鍵節點、關鍵環節的監管，行審批事項告知承諾制，強化項目建設全過程監管。對所有項目規范管理，防止“三邊工程”、減少“PPP”項目、杜絕違法建設項目;加強政府性工程建設項目投資（造價）變更、建設過程中的履約和發包管理等;會同發改、財政等部門，從投資立項、項目審批、預算安排、結算條款、融資措施、債務管控、信用體系等方面著手，強調建設單位首要責任，轉變監管思路，進一步完善工作機制，堵住制度漏洞，加快構建長效機制，從源頭上防止拖欠賬款行為，杜絕發生“邊清邊欠”“清完又欠”等現象。

（二）對被欠對象民營企業及工商聯、銀行等相關部門機構的建議

1.提升企業自身實力，增強風險防范和法治意識。作為被欠對象，

民營企業不能將推進企業發展和減少資金風險都依靠于別人，而是要不斷提升自身實力，增強抵御風險的能力。民營企業本身應具備較強的適應能力和可持續發展能力，在與政府和國有企業進行合作的時候，既要穩定大項目，也要通過小項目為企業不斷注入活力，不能把企業所有的能力和實力傾注在某一個項目或某一個對象上，避免出現因為一次拖欠影響企業經營的情況;探索企業服務和產品的多功能性、附加值和不可替代性，不斷擴展業務范圍，使企業有不同的業務收入，多元化發展，增加效應。同時，企業管理層要有意識的學習法規政策、風控知識，在面對拖欠賬款時，懂得用法律捍衛自己的權益，懂得將風險分裝于不同籃子。

2.發揮工商聯等協會組織的橋梁作用，做好政府與民企之間的“傳聲筒”。各區縣工商聯要跳出自身不具行政執法職能的固化思維，充分發揮聯動融合作用，聯合商會組織加強對民營企業的調研、走訪，建立定期聯會制度，針對當下政策、經濟熱點、市場變化和民企發展問題難點進行學習、討論，加大民營企業對政策和法律等方面的知識學習，探索建立“送法進企”的長效機制，將民營企業從業人員尤其是高管人員的法治教育列入普法規劃的重點之一;及時了解民企困難，梳理整理后，形成“工商聯會參閱”報送給市級或區級四大班子領導及相關業務單位，便于他們工商聯工作情況和企業動態，建立政企溝通渠道，讓企業述求有正常渠道傳達給措施決策層，當好政企間的“傳聲筒”，幫助民營企業紓解困難。

3.發揮各類金融機構的媒介和導向作用，成為民營企業減緩被欠賬款影響的有力保障。政策性銀行、股份制銀行、擔保公司等都是民營企業被欠賬款后，環節資金運轉問題的關鍵主體，充分發揮其金融媒介和導向作用，化解民企融資困難，避免違法借貸情況出現。一是搭建政銀企交流平臺，發揮導向作用。加強對銀企兩端供需信息的收集梳理，發揮政府的協調作用，搭起銀行與企業合作的橋梁，讓銀行知道民企支持政策，讓民企有融資渠道，主動作為、增進銀企互動、互信。二是充分發揮政府性融資擔保作用。各區縣的政府性融資擔保等機構要重點對區內民營中小企業尤其是小微企業，或是其產品服務市場競爭力較強且存在被政府部門及國有企業拖欠賬款情況的民營企業提供擔保等支持，降低其融資成本;對中小微企業降低擔保費率、擴大融資擔保規模的機構給予一定獎補，釋放積極信號，鼓勵相關機構參與其中。三是探索設立企業過橋貸款基金或轉貸應急周轉資金。民營企業尤其中小企業的資金實力大多不強，一方面需要政府支持，另一方面也面對融資壓力，在發展經營過程中，如果面臨賬款拖欠的情況，一旦缺少流動資金，就容易出現破產、倒閉的情況。建議通過設立企業過橋貸款基金或轉貸應急周轉資金，為暫時處于流動資金困境的優質民營企業提供幫助;同時，對于存在政府型欠款的科技型或創新性企業，提供知識產權信用貸擔保、短期技術基金支持等，強化金融對科技創新的保障和支撐，有效保護有潛力、有技術、有創新的科技民營企業的持續發展。四是實行風險分擔。探索建立以財政、金融機構、風控公司等多方參與的多元化資金補充機制，確保政府性融資擔保可持續經營;各區縣對于區內擔保公司、典當行、小額貸款等金融機構可試行風險補償機制，比如對中小民營企業提供了資金支持或擔保，特別是對被政府部門及國有企業拖欠賬款的民營企業提供擔保等業務的機構給予階梯型風險補償，提供業務占比越高、增長越快的機構風險補償越高;同時有條件的區縣政府可以給所欠賬款且發展前景不錯的、誠信好的民營企業提供信用擔保，民企可將債權到商業銀行抵押貸款，或者出臺地方實施意見，讓民營企業的債權可以向當地政府的政策性銀行抵押貸款等。五是拓寬融資渠道和完善“應急轉貸”雙管齊下。組織市內各區縣中有融資需求的企業參加OTC、新三板掛牌（上市）及相關融資講座，讓企業直接與券商對接，創新企業負責人的融資思路，支持民營企業建立現代企業制度，加快實現上市融資。

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作者簡介：向思潔，（1987——），女，中共重慶市涪陵區委黨校行管教研室主任、講師，研究方向：社會經濟學。

基金項目：重慶市委黨校2019年度校級一般課題：《解決政府部門及國有企業拖欠民企賬款的對策研究——以重慶市為例》（CQDX2019B-012）。