以黨建引領“飛地”基層社會治理屬地化

杜敏　李理

基層社會治理是城市治理的重心和基礎。習近平總書記指出，基層是黨的工作最堅實的力量支撐，也是經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題所在。要“把黨的領導落實到基層社會治理當中，努力構建基層社會治理新格局”，這為我們加強和創新基層社會治理提供了科學指引。“飛地”問題是城市化進程中普遍存在的歷史遺留問題，由于行政區劃和管轄權不統一、職責不明、責任不清而存在基層治理和服務的真空區域。如何解決好“飛地”基層社會治理屬地化問題不僅事關人民群眾的切身利益，也關系黨的領導基礎和城市社會治理現代化水平。天津市委、市政府高度重視，將“飛地”基層社會治理屬地化工作列為2020年天津市重要民生工程和全市重點推動任務，明確提出要緊緊圍繞以人民為中心，堅持以黨建引領基層社會治理創新，堅決破除思想障礙和體制機制弊端，下大力氣消滅“飛地”問題，切實補齊基層社會治理短板。

一、堅持黨的全面領導，統籌謀劃，大力推動“飛地”基層社會治理屬地化實施

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大的制度優勢。加強黨的全面領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，是加強和創新基層社會治理，大力推進“飛地”基層社會治理屬地化實施的根本保證。市委書記李鴻忠同志親自實地調研了解情況，連續五次作出批示。市委精心部署，按照“飛地”治理排查摸底、分析研判、制定方案、組織覆蓋、壓實責任、清理整治、轉入常態七個步驟進行頂層設計和全程謀劃，大力推動“飛地”基層社會治理屬地化的落地實施。

一是迅速組建“飛地”基層社會治理屬地化領導機構，分別成立由市、區兩級黨政主要負責同志組成的黨建引領基層治理體制機制創新的工作領導小組和解決“飛地”基層社會治理屬地化問題的市專項工作組、工作專班、工作督查組，牢牢把握黨對“飛地”基層社會治理屬地化的領導權。二是迅速組織開展“雙摸排、雙到位”工作，在深入梳理分析全市“飛地”點位底數和實際情況后出臺《“飛地”基層社會治理屬地化工作標準》和《關于解決我市“飛地”基層社會治理屬地化有關問題的督辦方案》，為全市大力推動“飛地”基層社會治理屬地化實施指明了方向、要求，提出了實施步驟、措施，凸顯了黨對基層社會治理的頂層設計和全局掌控。三是根據城中村、接壤“插花地”、不接壤“插花地”和責任不清地帶四類“飛地”情況構建市、區兩級“飛地”工作臺賬和點位分布圖，狠抓重點難點突破，倒排工期、掛圖作戰、逐案銷號，牢牢把握黨領導“飛地”基層社會治理屬地化的主動權，緊緊抓住黨領導“飛地”基層社會治理屬地化的關鍵環節。黨對“飛地”基層社會治理屬地化的全面領導、頂層設計和全局掌控，有力有序推進了“飛地”基層社會治理屬地化工作的實施。

二、提高政治站位，強化責任擔當，確保“飛地”基層社會治理屬地化全面鋪開、穩步推進

基層社會治理是城市治理的薄弱環節，是黨必須擔當的執政責任，也是擴大社會影響、強化黨執政根基的重要支撐。習近平總書記指出，領導干部就要有擔當，這是黨的干部必須具備的基本素質，有多大擔當、盡多大責任才能干多大事業、有多大成就。勇于擔當不僅是人民群眾的期望，也是創新基層社會治理的必然需求，只要看準了的事情，就要拿出擔當的勇氣來，堅定不移地干下去。為此，全市上下統一思想，深刻認識“飛地”問題的復雜性、多樣性和嚴峻性，牢固樹立以人民為中心的治理理念，站在講政治、顧大局的高度，主動加強責任擔當，主動融入全市“一盤棋”的治理布局，不閃、不躲、不推，直面痛點、難點、堵點，堅決貫徹落實市委、市政府的相關決策部署，切實堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，確保“飛地”基層社會治理屬地化工作全面鋪開、有序推進。

在職責上，由市委、市政府負首責和總責，相關區委、區政府負主體責任，市有關部門協同配合，形成了“區里主辦，市里督辦”、市區整體聯動的強大工作合力。在分工上，市專項工作組既要督也要辦，以主要負責同志一線暗訪調研、“一對一”聽取匯報和召開每月例會、專題會議等形式了解工作進展、研究重點難點、做好下一步工作部署和審定、指導督辦組工作;市工作專班召開周例會、研判會和通報會，溝通研究、精準督導督辦，狠抓重點難點突破，建立完成治理的“飛地”點位，印發《工作動態》，通報工作進展;相關區對照“六清楚六到位”標準，做到“一地一策”治理方案和“一地一冊”治理清單，及時匯報治理完成情況;市工作督辦組，每兩個月輪換一次聯系區，對照“六清楚六到位”標準，采用“紅”“藍”對抗方式進行實地復驗復核，并按照部門職責研究和解決難點問題，督辦本領域工作。在實操上，區黨政主要負責同志親自掛帥，帶隊深入一線反復摸查梳理、加強區區對接和屬事屬地的協調配合，嚴格遵循“快融合、零過渡、保穩定”的工作原則，通過理清管理邊界，明確責任分工，切實解決兩地“飛地”基層社會治理區劃調整和交接事宜等問題。

三、堅持推進“戰區制、主官上、權下放”的黨建工作模式，有效促進“飛地”基層社會治理屬地化落地實施

習近平總書記強調：“加強黨的基層建設、鞏固黨的執政基礎是貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。”為深入學習、貫徹落實習近平總書記關于加強城市基層黨建工作、創新社會治理的重要論述，確保黨的領導能夠“一根鋼釬插到底”，天津積極開展以黨建引領基層社會治理的重要實踐，著力加強基層黨組織建設，強化街道（鄉鎮）和社區（村）作為基層治理的主戰區地位，強調領導干部這個“關鍵少數”的主體責任和“關鍵作用”，堅持向基層賦權，推動社會治理重心下沉，有效推動了黨建引領基層社會治理的體制機制創新，實現了將基層黨建的制度優勢轉化為基層社會治理效能。

為繼續發揮黨建引領基層社會治理的創新作用，不斷提升基層治理現代化水平，全力消除“飛地”存量，杜絕“飛地”增量，破除“飛地”服務管理的空白，天津市在“飛地”基層社會治理屬地化工作中，堅持推進和優化“戰區制、主官上、權下放”的黨建工作模式，靈活掌握屬地“吹哨”權，形成了運用主體責任、整體聯動、屬地發起、吹哨報到四個機制。由屬地牽頭負責行政區劃內的所有“飛地”治理任務，負責與有關區和相關的駐區單位進行對接。區內“飛地”以屬地街道（鄉鎮）為主戰區，充分利用基層黨組織的政治組織優勢和網格化治理體系，起底摸排區域內所有“飛地”點位，并就疑難問題直接進行“吹哨”調度，相關職能部門和執法力量聞哨報到，共同研究解決由原區、原單位負責的歷史遺留問題，必要時由區委、區政府的主要負責同志帶隊報到、研究解決;區間“飛地”和超出職權范圍或確實無力解決的，由屬地區發起“吹哨”調度權，召集市有關部門到區里報到解決，仍未解決的可以發起二次“吹哨”調度權，由市委常委或副市長牽頭研究解決，全力保障“飛地”基層社會治理屬地化的落地實施。

四、強化社區黨組織的軸心力，以民為本、共治共享，全面提升“飛地”基層社會治理屬地化的精準性、持續化

治國安邦重在基層。基層是人民群眾生活休憩的家園，是社會治理的深厚基礎。習近平總書記指出，基層是黨建工作的難點，也是黨建工作的亮點，“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”。服務是基層黨建發揮黨組織軸心作用的基礎，作為黨的路線方針政策在基層社區的執行者，社區黨組織既是社區公共事務和政治生活的主要領導者，也必須是廣大社區群眾根本利益的代表者。“飛地”問題是基層社會治理的痛點和難點，數量多、面積大、成因復雜、情況多樣、解決難度高、群眾反映強烈。在解決“飛地”基層社會治理屬地化工作中，必須充分發揮社區黨組織的軸心作用力和戰斗堡壘作用，始終堅持人民群眾的主體地位，讓人民群眾成為“飛地”基層社會治理屬地化工作的最廣參與者、最大受益者和最終評判者，才能把共治共享的同心圓越畫越大。

在治理框架上，堅持和完善共治共享的社會治理制度，構建以社區黨組織為軸心，居民為主體，居委會、居務監督委員會為基礎，物業公司、業委會、駐區單位、社會組織等共同參與的社會治理框架，努力形成人人有責、人人盡責、人人享有的基層社會治理共同體。在工作機制上，積極推動基層黨組織和網格化服務管理的全覆蓋，積極暢通群眾訴求反映渠道和參與社區治理渠道，對關乎群眾切身利益的實際問題，充分調動各方力量進行溝通和對話協商，群策群力，確保“飛地”治理過程由群眾參與、成效由群眾評判、成果由群眾共享。在工作方法上，建立社區崗位責任制，明確和壓實社區黨委、居委會、網格員和社區民警的責任，確保管理地域和管理事項無空白，努力在具體細致的服務中凝聚人心;依托智慧黨建平臺，以精準化服務為目標，堅持問題導向、分類管理、綜合施策、深入摸排，重點了解群眾的主要訴求和問題癥結，重點關注獨居老人、低保戶等重點人群和特殊群體，努力做到每戶一圖、每戶一冊，形成指導“飛地”治理的社區臺賬，努力實現對“飛地”群眾的全員管理和無縫隙服務;將“飛地”區域全面納入社區基層黨建工作范疇，廣泛調動“飛地”黨員、“飛地”群眾參與治理的積極性，主動邀請黨員、群眾參加社區黨建聯席會議和各項治理活動，將“飛地”住戶發展為維護“飛地”管理的堡壘戶，加強群策群力、聯動協商，促成共治共享的“飛地”動態長效治理格局。

本文系2019年度天津市哲學社會科學規劃項目《天津市應急管理體系建設實踐經驗研究》（TJGL19-035 ）的階段性研究成果

作者杜敏系中共天津市委黨校社會學教研部副研究員;李理系中共天津市委黨校社會學教研部副教授、副主任，天津市中國特色社會主義理論體系研究中心研究員

責任編輯：張 莙