政府購買社區(qū)公共服務(wù)存在的問題及對(duì)策研究

李若熙

[摘 要]政府購買社區(qū)公共服務(wù)與社區(qū)居民的生活質(zhì)量密切相關(guān)，有利于資源優(yōu)化配置，使公共服務(wù)更具效率和靈活性，提供更加符合居民需求的服務(wù)。文章對(duì)政府購買社區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行描述，通過分析政府購買社區(qū)公共服務(wù)的過程中出現(xiàn)的問題及原因，提出相應(yīng)的解決措施，以此探索政府購買社區(qū)公共服務(wù)的有效途徑。

[關(guān)鍵詞]政府購買;社區(qū)公共服務(wù);社區(qū)治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.16.093

[中圖分類號(hào)]D630;D669.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）16-0-02

0? ? ?引 言

隨著“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)已經(jīng)成為社會(huì)最基本的單元。居民對(duì)公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，社區(qū)公共服務(wù)的有效供給將成為政府的重要研究方向。“十二五”期間，政府強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的重要性，指出在引入社會(huì)組織時(shí)，社區(qū)在提供專業(yè)服務(wù)方面存在不足的地方，通過政府購買服務(wù)的方式得到改善，政府這個(gè)過程中身份發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即由公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者。

1? ? ?政府購買社區(qū)公共服務(wù)的概述

1.1? ?概念

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)指政府之前需要直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，現(xiàn)通過撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)組織完成，對(duì)擇定者或者中標(biāo)者提供的公共服務(wù)的過程和效果進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)估，以此支付相應(yīng)的費(fèi)用。通過這樣的購買方式，政府可以有效降低其在提供公共服務(wù)上的運(yùn)行時(shí)間和資金，達(dá)到節(jié)約成本的目的。

1.2? ?政府購買社區(qū)公共服務(wù)的委托代理關(guān)系

①社區(qū)公共服務(wù)的消費(fèi)者：社區(qū)居民。他們是社區(qū)公共服務(wù)的直接接受者，是政府購買社區(qū)公共服務(wù)的委托——代理關(guān)系中最初的委托人，政府則成為居民與其所需服務(wù)的“中間代理人”。②社區(qū)公共服務(wù)的提供者：政府部門。在政府購買社區(qū)公共服務(wù)的委托代理鏈中，政府具有雙重身份：既是居民的代理人，又是社區(qū)組織或私人企業(yè)的委托人。③社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)者：社區(qū)組織或私人企業(yè)。政府決定“供給”某一公共物品或服務(wù)時(shí)，需要決定由誰進(jìn)行生產(chǎn)。如果不是政府自己生產(chǎn)，則可以與私人企業(yè)或者公共機(jī)構(gòu)簽訂合同，讓他們承擔(dān)生產(chǎn)公共物品或提供服務(wù)的責(zé)任。

1.3? ?政府購買社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)容

我國政府購買公共服務(wù)的主要內(nèi)容有：一是社區(qū)服務(wù)與管理類，包括養(yǎng)老、助殘、社會(huì)救助、職業(yè)介紹、外來人口管理、技能培訓(xùn)等;二是行業(yè)服務(wù)與管理類，主要包括項(xiàng)目評(píng)估、資質(zhì)認(rèn)定、行業(yè)調(diào)查等;三是行政事務(wù)與管理類。總的來說，我國政府購買社區(qū)公共服務(wù)尚處于發(fā)展階段，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)是最早開展政府購買社區(qū)公共服務(wù)實(shí)踐活動(dòng)的，大多集中在社區(qū)的居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和社區(qū)矯正等方面，其中，社區(qū)居家養(yǎng)老和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)實(shí)踐成果最顯著。

2? ? ?我國政府購買社區(qū)公共服務(wù)的現(xiàn)狀

近年來，政府向企業(yè)或者社會(huì)組織購買公共服務(wù)已成為一種國家行為，為了完成國家“十三五”規(guī)劃中有效供給公共服務(wù)的目標(biāo)任務(wù)，國家從政策上支持這項(xiàng)工作。社區(qū)公共服務(wù)購買已經(jīng)成為當(dāng)前政府購買中的重要項(xiàng)目。寧波海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)采取合作管理模式，即“政府扶持、非營利組織運(yùn)作、社會(huì)參與”，通過這樣的方式，為社區(qū)老人提供服務(wù)。政府扶持指政府統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，出臺(tái)相關(guān)政策。非營利組織指成立“星光敬老協(xié)會(huì)”，將居家養(yǎng)老公益項(xiàng)目委托給此協(xié)會(huì)，使政府可以從非營利組織購買服務(wù)。社會(huì)參與指圍繞居家養(yǎng)老，充分發(fā)掘和利用社區(qū)現(xiàn)有的資源，節(jié)省政府開支，提高資源利用率。招寶山街道社區(qū)采取項(xiàng)目管理方式，政府、社區(qū)二者采用“自下而上、由內(nèi)向外”的互動(dòng)形式。一是堅(jiān)持以人為本，以居民需求為導(dǎo)向，以提高居民滿意度為目的，向居民提供社會(huì)救助、福利和便民利民的服務(wù)。二是堅(jiān)持資源整合，通過社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目?jī)?yōu)化配置相關(guān)資源，政府做好購買公共服務(wù)工作的同時(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和社區(qū)居民的積極性，參與服務(wù)項(xiàng)目。三是堅(jiān)持科學(xué)實(shí)效的原則，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目必須有科學(xué)的決策程序、合理的監(jiān)督機(jī)制以及公開的評(píng)估項(xiàng)目，把提高居民滿意度放在第一位，立足于社區(qū)居民的具體需求，提高項(xiàng)目管理效率。

3? ? ?政府購買社區(qū)公共服務(wù)存在的問題

3.1? ?決策機(jī)制不合理，居民參與度不高

政府購買社區(qū)公共服務(wù)最重要的流程就是決策，如果決策出現(xiàn)失誤，那么購買也就失去了意義。社區(qū)組織不具備獨(dú)立的決策權(quán)，仍然需要聽從政府的派遣。這種決策方式是不合理的，將導(dǎo)致政府職權(quán)被無限放大，影響社區(qū)組織的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。社區(qū)組織在政府購買公共服務(wù)的過程中很少介入，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，不能提供針對(duì)性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)的服務(wù)，導(dǎo)致服務(wù)不精準(zhǔn)、效率低下，無法滿足社區(qū)居民的需求。

3.2? ?監(jiān)督機(jī)制不健全，評(píng)估機(jī)制不完善

政府在購買過程中對(duì)“如何監(jiān)管，為什么要監(jiān)管”等關(guān)鍵問題認(rèn)識(shí)得不夠深刻，也沒有建立一個(gè)完善的監(jiān)督管理機(jī)制。其一，政府往往要對(duì)購買服務(wù)的整個(gè)流程進(jìn)行監(jiān)督，且多個(gè)主體一起監(jiān)督，但是第三方在具體工作中缺乏監(jiān)督;其二，在監(jiān)督過程中，政府往往是“重內(nèi)部，輕外部”，很容易產(chǎn)生尋租問題;其三，社區(qū)服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，居民所需的服務(wù)內(nèi)容不斷增加，再加上公共服務(wù)難以量化，且工作人員都身兼數(shù)職，很難實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督。公共產(chǎn)品及服務(wù)因其非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，決定了政府的評(píng)估工作很難在短期內(nèi)出現(xiàn)效果，很難精準(zhǔn)評(píng)估經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。大多數(shù)的評(píng)估方式都是主觀的，比如，聽取報(bào)告和檢查工作等。政府沒有對(duì)社區(qū)組織提供的相關(guān)服務(wù)和產(chǎn)品進(jìn)行追蹤調(diào)查，缺少專業(yè)的評(píng)估人員和相應(yīng)的評(píng)估知識(shí)，評(píng)估工作流程化，使評(píng)估結(jié)果不準(zhǔn)確。

3.3? ?社會(huì)組織功能發(fā)揮不完全，成員專業(yè)素質(zhì)不高

目前，我國社會(huì)組織的整體規(guī)模小、數(shù)量少。社會(huì)在不斷發(fā)展，社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)提出了更高的要求，且居民之間的矛盾從之前的鄰里糾紛和家庭矛盾等傳統(tǒng)事務(wù)變成現(xiàn)在的醫(yī)療糾紛、輕微傷害等新事務(wù)，面對(duì)這樣的改變，社區(qū)逐漸不能適應(yīng)，且對(duì)提供公共服務(wù)的工作人員來說也是一種挑戰(zhàn)。只有具有更高專業(yè)素養(yǎng)的人員才能適應(yīng)現(xiàn)在這種局面，才能提高社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)性和準(zhǔn)確性。

4? ? ?政府購買社區(qū)公共服務(wù)的對(duì)策

4.1? ?明確政府的角色定位，加強(qiáng)與社區(qū)之間的聯(lián)系

首先，從宏觀上明確政府、社會(huì)組織和居民的權(quán)力與責(zé)任，在政府、社會(huì)組織與居民之間建立合作關(guān)系，并倡導(dǎo)運(yùn)用多主體治理模式。其次，加強(qiáng)公共服務(wù)購買平臺(tái)建設(shè)，政府在平臺(tái)中可以篩選出那些針對(duì)性和專業(yè)性強(qiáng)的服務(wù)，并保證該服務(wù)是居民需要的，然后向社會(huì)組織購買完成。建立公共服務(wù)購買平臺(tái)，能夠讓政府從紛繁復(fù)雜的公共服務(wù)供給中抽身，有更多的精力做其他組織做不到的事情，實(shí)現(xiàn)對(duì)服務(wù)的監(jiān)督管理。最后，通過平臺(tái)，政府可以傾聽社區(qū)居民的心聲，了解廣大居民的需求，聽取他們的意見和建議，提高社區(qū)購買服務(wù)的參與度，加強(qiáng)與社區(qū)之間的聯(lián)系，建立良好的信任關(guān)系。

4.2? ?完善法律制度，確保程序公正公開

首先，完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，以規(guī)范政府的購買服務(wù)行為，建立一致的公共服務(wù)供求市場(chǎng)，同時(shí)建立一支能力強(qiáng)、素質(zhì)高、水準(zhǔn)高的執(zhí)法團(tuán)隊(duì)，營造良好的市場(chǎng)氛圍，規(guī)范政府購買社區(qū)公共服務(wù)的工作，使其常態(tài)化。其次，建立多元化的監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，判斷購買社區(qū)公共服務(wù)是否達(dá)到了預(yù)期效果，購買過程中是否存在尋租行為。強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制，建立獨(dú)立于政府之外的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有效改善自我監(jiān)督存在的問題，形成一種多元參與格局。最后，對(duì)于政府購買社區(qū)公共服務(wù)等一系列民眾關(guān)注的問題都要公開化、透明化。在未來政府購買服務(wù)的工作中，要用“顯規(guī)則”取代暗箱操作，做到公開透明，減少腐敗滋生的土壤。

4.3? ?加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)化人才

國家越來越重視政府購買社區(qū)公共服務(wù)的實(shí)踐管理，社會(huì)組織的作用逐漸顯現(xiàn)，成為承接政府購買社區(qū)服務(wù)的重要載體，承擔(dān)了更多的公共服務(wù)管理職能。因此，政府要建立和完善現(xiàn)代社會(huì)組織體制，支持社會(huì)組織改革。在政府、社會(huì)組織與社區(qū)三者之間合作的過程中，專業(yè)的人才是不可或缺的。首先，加大專業(yè)人員的引進(jìn)和培訓(xùn)力度，在原有的基礎(chǔ)上擴(kuò)大優(yōu)秀人才的隊(duì)伍，對(duì)他們開展專業(yè)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，推動(dòng)他們不斷更新知識(shí)、拓寬視野，更好地為社區(qū)居民提供服務(wù)。其次，建立相應(yīng)的激勵(lì)和保障機(jī)制，鼓勵(lì)更多的畢業(yè)生投身于社區(qū)服務(wù)事業(yè)中，為他們創(chuàng)造良好的條件，進(jìn)而建立一支高素質(zhì)、職業(yè)化的社區(qū)組織人才隊(duì)伍。

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