PPP視角下高速公路投融資模式研究

徐揚

摘 要：本文在梳理高速公路建設、PPP融資模式相關理論和總結高速公路PPP融資模式的運營機制基礎上，以杭紹臺高速公路臺州段PPP項目為案例，探討PPP融資模式在高速公路建設中的應用。

關鍵詞：融資模式;高速公路

引言：

杭紹臺高速公路臺州段PPP項目自投入建設以來運營良好，并于17年被納入“財政部政府與社會資本合作中心項目管理庫”，被評為“第三批次國家示范項目”，具有較強借鑒意義。

一、杭紹臺高速公路臺州段PPP項目運營情況

（一）項目概況

杭紹臺高速公路的臺州段長45公里，其中天臺段27公里，臨海段18公里。杭紹臺高速公路的臺州段經天臺縣平橋、街頭、雷峰，臨海市白水洋、括蒼等鄉鎮，設互通4處，服務區1處，建成后將使沿線地區日益增長的交通運輸需求得到滿足。

考慮負債支出、運營投入等要素，項目投資收益約為7.3%，盈利能力為一般。

（二）項目付費機制

杭紹臺高速公路PPP項目的收費標準由政府制定，SPV公司按全省現行相關高速公路收費標準收費，小客車0.40元/車*公里，起步費5.0元/車*次。對較多的長隧道、特長隧道，按照《浙江省高速公路特長隧道疊加車輛通行得收費標準》（浙交[2010]193號文）執行隧道疊加收費。同時，采用了浮動客流量制度，在特許經營期間，SPV公司如發現實際的客流量小于預期，可以依據要求政府進行補貼，屆時政府以減免稅收和政府補貼的方式對企業進行補貼，若實際平均過路費高于測算過路費，則超額利潤稅費不予減免，以此調整利潤空間。浮動客流量制度基于協商擬定兩個托底條例實施，避免了客流風險。

（三）項目結構

根據國家發改委發布的“發改投資[2015]445號文件”規定，國家對PPP項目貸款期限可達30年;根據財政部發布的“財金[2015]57號文”規定，PPP期限原則上不低于10年。杭紹臺高速公路臺州段預計總投資86.3億元（包含建設期利息7.01億元），其中天臺段49.82億元（建安費33.71億元），臨海段36.45億元（建安費22.57億元）。PPP項目資本金占比為35%（約30.2億元），臺州市交通運輸局投資9億元，其余資金由中標社會資本提供。杭紹臺高速公路臺州段預計總投資剩余部分通過SPV公司“特許經營權”的質押和中標企業本身融資獲得，預期以低息貸款的方式融資56.1億債權資本。

（四）項目相關合同訂立

合同核心內容規定，隧道股份聯合體應在臺州當地設立PPP項目公司（以下簡稱“SPV公司”），在特許經營期內負責項目的投資、建設、運營。在規定的時間內，可以依據政策，向該公路區間通行的車輛收取一定的通行費用，期滿后依據協議高速公路歸于臺州市杭紹臺高速公路有限公司所有。《杭紹臺高速公路臺州段PPP項目政府與社會資本合作合同》于2016年12月4日獲批。

（五）建立特許經營公司

2016年7月28日，臺州元和建設發展有限公司正式成立，注冊資本30.2億元，臺州市政府占股30%，民營資本占股70%。在工程如期完工后，公司具有該段高速公路為期30年的特許經營權，在合約特許期間可通過收取車輛通行費、服務站運營管理費等獲取利潤報酬。

二、杭紹臺高速公路臺州段政府和社會資本合作項目問題

（一）市場層面的問題所在

1.參與主體不合理

PPP本義是鼓勵民營資本進入基礎設施和社會公共事業領域。但本案例中，通過PPP項目預審的六位公司聯合體都存在國有成分，而地方政府在選擇社會資本時也對國企、央企青睞有加。2016年6月，財政部條法司副司長賴永添在“PPP立法：地方政府視角”專題研討會上也表示，目前PPP項目中已出現了國有企業對民民營資本的“擠出效應”。一是在各類資源（人、財、物）的取得方面，國有企業由更多的優勢，且成本（如融資成本）更低，在同等條件下相對于民營企業就增厚了利潤空間，提升了抗風險能力;二是在直接應對風險方面，政府通常會或多或少地為國有企業注入潛在信用，國企抗風險能力更強（如地方政府幫助國有企業召集銀行商討債務重整、停息免息，以應對債務危機）。

2.民營資本融資渠道單一

本案例中，隧道股份聯合體舉債基本依靠由政府背書的“特許經營權”質押給銀行和國有企業本身的融資優勢，所提供低息貸款，融資結構較為單一。

并且從我國目前的狀況來看，之所以社會資本參與度不佳，與我國融資條件有很大關系。社會資本不同于政府，不具有公信力，一些小的企業本身由于經營規模有限、經營水平低下而面臨著倒閉的風險，國有銀行一般不會輕易貸款給民間資本，擔保公司也大多不為涉足高速公路建設的民間資本提供擔保。因而社會資本在融資上表現出融資渠道窄、融資成本高以及融資規模小的缺陷。世界上很多國家之所以能夠成功運作PPP項目，與社會提供給企業的融資條件是分不開的。

（二）項目層面的問題所在

1.項目收益確定性不高

在杭紹臺高速公路（臺州段）PPP項目中，民營企業由于融資成本高，所以更加看重投資回報率。因此，要想充分發揮PPP模式的優勢，廣泛的吸引社會資本的加入，需要積極探索高速公路項目的收益來源，努力提高項目本身的收益水平，在節約政府支出的同時吸引社會資本進入，充分激發市場活力，在項目公司可持續經營前提下，設計出能滿足投資各方收益目標的投融資方案。

2.項目風險分擔機制不成熟

高速公路PPP項目參與方眾多，涉及的風險也較其他項目大。項目風險主要包括：政策風險，比如外企企業出口退稅政策、“營改增”政策等;成本控制風險，比如價格、原材料、人力成本變化、匯率變化等;運營風險，如客流風險等。PPP模式的好處就在于可以將風險進行分散，通過引入資金實力和項目管理經驗豐富的企業，將項目風險分散給政府、各個不同企業中，從而將風險分散在不同的“籃子”中。風險分擔機制是合理規避風險，確保項目可持續運營的必要條件，但是我國目前的項目風險分擔機制還不成熟，對于項目設計規劃、建設、運營、移交過程中涉及的風險，并沒有一個明確的風險框架體系，因而可能導致存在由政府“兜底”的現象，從而增加了項目失敗的可能性。

三、結論與展望

PPP模式在中國所獲成績斐然，但發展道路并非坦途。目前，已入庫項目8000有余，計劃投資額已超13萬億元，但該模式的部分缺陷也導致大量相關項目最終流產。謹希望以自身拙見，為未來高速公路政府與社會資本合作項目優化提供一些思路。

本次調研論文基于調研分析共提出以下六項建議：

1.規范政府角色定位;2.增加項目融資渠道;3.發掘更多盈利渠道;4.做好風險把控工作;5.增加民企參與熱情;降低資本金比例要求。

參考文獻

[1] 唐興霖，周軍.公私合作制（PPP）可行性：以城市軌道交通為例的分析[J].學術研究，2009（2）：60.

[2] 武樹禮.城市軌道交通建設引入PPP模式研究——以W市地鐵四號線為例[J].新視野，2011（6）：47.

[3] 臺州市交通運輸局. 杭紹臺高速公路臺州段PPP項目合作合同[公報]. 2016.

[4] 李永奎.重大工程PPP模式適應性提升路徑：基于制度理論和復雜性視角[J].南京社會科學，2017（11）：68.

[5] 臺州市交通運輸局. 杭紹臺高速公路臺州段PPP模式項目實施方案[公報]. 2016.