創新生態系統視角下湖北省科技體制改革探析

馮星星

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

0 引言

科技是第一生產力，創新是引領發展的第一動力。習近平總書記在2018年兩院院士大會上的講話中指出，“全面深化科技體制改革，提升創新體系效能”。1978年，全國科學大會的召開帶來了科學發展的春天,也拉開了我國科技體制改革的序幕。40多年來，隨著國家科技體制改革的深入推進，湖北省圍繞科技政策完善、省屬科研院所改革、科技成果轉化、企業主體發展、產學研合作、科技評價制度等方面采取了一系列改革措施，探索出了一條具有湖北特色的科技體制改革道路。

1 創新生態系統和科技體制改革內涵

1.1 創新生態系統

“創新生態系統”的表述早在1994年克林頓政府發布的第一份有關科學政策的正式總統報告《科學與國家利益》中就已出現，指出“今天的科學和技術事業更像一個生態系統，而不是一條生產線。”創新生態系統的概念是在2004年美國競爭力委員會發布的《維護國家的創新生態系統：信息技術制造和競爭力》報告中正式提出來的，該報告認為，國家的技術和創新領導地位取決于有活力的、動態的“創新生態系統”，而非機械的終端對終端的過程。此后，創新生態系統范式廣泛興起，比較具有代表性的是美國硅谷、印度班加羅爾、中國中關村創新生態系統等。研究學者將“創新生態系統”定義為由政府、企業、高校、科研機構、中介機構等多元主體組成的，一個互相支持、互為依賴、共生演進的復雜網絡系統。

1.2 科技體制改革

科技體制廣義上可以被理解為一段時期內科技活動的組織體系、管理制度和運行機制的總稱。科技體制改革是指根據形勢發展和實際需要，對科技活動的組織體系、管理制度和運行機制進行調整、優化乃至重構的過程。科技體制改革的主要目的是破除思想觀念和體制機制障礙，解決科技與經濟脫節的問題，營造有利于創新主體之間實現良性互動的創新生態，最大限度地激發創新活力、釋放創新潛能，推動科技與經濟結合更加緊密，更好發揮科技對經濟社會發展的支撐引領作用。由于科技創新活動具有復雜性、綜合性、變化性等特點，其遵從的組織體系、管理制度和運行機制需要不斷調整和優化，因此科技體制改革也需要持續深化。

1.3 創新生態系統視角下科技體制運行機理

在創新生態系統視角下，政府、企業、高校、科研機構、中介機構要分工協作、密切配合，形成協同創新、高效運作的統一整體。為了提升整體創新效能，促進各類創新主體良性互動，政府需要構建完善的科技體制來引導和調動各方的積極性。企業要發揮創新主體作用，強化創新意識，主動以開放的理念融入創新、加快創新。高校、科研機構要發揮科研優勢，圍繞經濟社會發展需求，強化與企業的有效對接，為企業創新發展提供高質量科技供給。中介機構要為企業、高校、科研機構之間的產學研合作搭建橋梁和紐帶，促進人才、資本、信息、技術等創新要素的流動，推動科技創新成果轉化為現實生產力。

2 科技體制改革政策梳理

2.1 國家層面

推進和深化科技體制改革作為科技管理工作的重要內容，既是實施創新驅動發展戰略的根本要求，也是建設創新型國家的重要保障。自1978年以來，國家層面圍繞科技體制改革工作，先后出臺了一系列文件，作出相關重要部署。

表1 國家有關科技體制改革重要政策

2.2 省級層面

湖北省科技體制改革歷程，大致可以分為5個階段：第一階段是1978—1985年，為探索階段，重點采取推進科研生產結合、擴大科研院所自主權、試行所長負責制、技術有償合同制和課題承包制等舉措進行試點探索；第二階段是1985-1992年，為起步階段，出臺《關于貫徹中央科學技術體制改革決定的若干意見》，對全省科技體制改革進行全面部署，重點采取改革科技經費撥款制度、大力開拓技術市場、改革科研院所體制和科技人員管理制度等舉措進行改革；第三階段是1992-2006年，為發展階段，實施科教興鄂戰略，提出加速建立有利于科技與經濟結合的新體制，出臺《湖北省深化科研機構體制改革的實施意見》，持續推進科研機構改革；第四階段是2006-2012年，為深化階段，出臺《關于增強自主創新能力，建設創新型湖北的決定》，提出建設自主創新體系，開始重視高新技術產業發展；第五階段是2012年以來，為全面深化階段，從強化企業創新主體地位、促進科技成果轉化、完善科技創新治理機制、創新財政科技資金投入管理等多方面，深入系統推進科技體制改革。

表2 湖北省有關科技體制改革重要政策

3 湖北省推進科技體制改革舉措

3.1 持續優化改革政策環境

針對重點領域和關鍵環節體制改革和機制創新，先后推出系列改革舉措和法規政策。湖北省先后頒布《東湖國家自主創新示范區促進條例》《湖北省自主創新促進條例》《湖北省專利條例》等地方性法規，將全省近年來科技體制改革的一系列成熟做法，以地方立法形式予以確立和保障。省委、省政府先后出臺“科技成果轉化十條”“高校院所科技人員服務企業新九條”“激勵企業開展研發活動十一條”“科技創新二十條”等政策文件，營造了良好的政策環境。

3.2 大力推進省屬科研院所改革

先后出臺《關于進一步放活科研機構的通知》《深化科研機構體制改革實施意見》《關于進一步深化省屬開發類科研院所改革的通知》等文件，逐步完成科研院所轉制改制任務。各級各類政府部門所屬科研機構建立了以股份制為核心的現代企業制度，向科技企業型、科技服務型、產學研結合型或“一所兩制”“一所多制”方向轉變。

3.3 不斷深化科技成果轉化改革

2013年底，湖北率先在全國推出“科技成果轉化十條”，對科技成果類無形資產處置方式和成果轉化收益分配機制進行重大改革，賦予科研團隊研發成果的使用權、經營權、處置權和收益權，并將研發團隊收益所得由原來的“不高于70%”提升到“不得低于70%，最高可達99%”。近兩年，修訂并正式施行《湖北省實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉辦法》，制定印發《關于在中國(湖北)自由貿易試驗區試行進一步激發人才創新創業活力措施的意見》，在賦予科研人員成果所有權或長期使用權等方面實現政策突破，進一步完善了科技成果轉化激勵政策。

3.4 強化企業創新主體地位

根據“激勵企業開展研發活動十一條”，大力支持企業開展研究開發活動，采取財政資金獎補方式，對符合條件的省內企業研究開發活動給予支持。積極支持企業建設各類科技創新平臺，基本形成了覆蓋基礎研究、應用研究、成果轉化、創業培育的科技創新平臺體系。深入實施“湖北省科技企業創業與培育工程”，支持龍頭企業建設專業化孵化器、設立創業種子基金，以更大力度支持科技型企業加快成長壯大。

3.5 持續加強科技服務平臺建設

大力推動眾創空間建設，強化低成本、便利化、全要素、開放式的功能，重點推進早期創新創業活動。積極支持各級地方政府、高新園區、高校院所、企業等多元化主體利用特色資源建設各類創新創業服務平臺，擴大科技創業承載空間，構建以科技企業孵化器為核心載體的創新創業服務體系，為小微企業創業成長和個人創業提供低成本、便利化、全要素的綜合服務。

3.6 不斷完善科技評價制度

圍繞為科研人員“放權”“松綁”“減負”，先后出臺了《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的實施意見》《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的實施方案》《關于深化人才引進人才評價機制改革推動創新驅動發展的若干意見》，加快構建以創新質量、貢獻和績效為導向的科技評價體系，形成并實施有利于科技人才潛心研究和創新的評價制度，充分激發科研人員創新創業活力。

4 創新生態系統視角下湖北省科技體制改革存在的問題

4.1 改革的系統性有待增強

科技體制改革是一項綜合性、系統性工程，涉及人、財、物等各個方面的管理和改革，需要上下一致、部門協同、基層細化。但是在實際當中由于職能定位不同，部門之間存在彼此割裂的現實問題，導致改革舉措落地落實還存在配套政策不夠完善、不夠明確、不夠一致等問題，政策落實“最后一公里”尚未徹底打通。再加上湖北地處內陸腹地，與北上廣深等發達省市相比，在改革的理念、改革的力度方面有待強化，導致實際改革成效與科技工作的現實需求之間存在一定的差距。

4.2 企業主體地位有待加強

一是企業創新主體不夠多。湖北省高新技術企業數量與先進省份差距較大，僅為廣東的1/5、北京的1/4、江蘇的1/3、深圳的1/2。規上工業企業中僅有20%左右是高新技術企業，缺乏像華為、中興、阿里、騰訊、小米這樣的“巨人”企業。二是企業創新活力不夠強。2018年，湖北省規上工業企業中有科研與試驗發展活動的企業占比為24.98%，低于全國平均水平，居中部第3位；規上工業企業中有研發機構的企業占比為8.66%，在全國排名中位次較低。

4.3 高校科技成果省內轉化效率有待提高

湖北是科教資源大省，在科技人才和科技成果方面產出豐碩。近年來，外省特別是先進發達省份紛紛加強科技創新布局，通過環境和政策吸引科技人才和科技成果。以2018年技術合同成交額為例，湖北高校輸出技術成交額居全國高校前列，但高校輸出省外技術合同遠大于輸出省內。

4.4 科研機構體制機制有待完善

科研院所改革一直是科技體制改革的重點，隨著系列改革部署的推進，湖北省科研院所的結構性調整任務已基本完成。但是在實際運行中也仍然存在一些問題，比如：科研事業單位在編制使用、薪酬管理、資助機制、職稱評審、科研立項、成果轉化、創新創業、分配激勵等方面的改革思路和改革力度還有待增強，部分公益類科研事業單位存在定位不清、缺乏自主創新的內生動力等。

4.5 科技中介服務體系有待健全

隨著經濟的發展，社會對科技中介服務的需求大，現有大多數科技中介機構具有國有資產背景，運行機制不夠靈活、市場理念不夠強，不能較好適應市場經濟條件對科技中介機構的需求。部分科技中介服務機構規模化、專業化、國際化程度不高，缺乏高素質復合型專業從業人員，沒有能力開展科技成果價值評估、企業創新戰略咨詢等高端科技服務，無法滿足高層次科技創新活動的服務需求。

5 創新生態系統視角下湖北省深化科技體制改革對策

5.1 構建全面創新改革的制度體系和生態環境

加強統籌組織和頂層設計，集成各方資源和力量，找準突破口和著力點，以更大力度、更先進理念深入推進湖北科技體制改革，構建更加完善的科技體制，營造更加優良的創新生態。吸收借鑒先進省市的先進經驗做法，加快促進“政產學研介”創新要素有效集聚和優化配置，引導促進企業、高校、科研機構、中介機構協同發展，提升創新體系整體效能。按照全鏈條一體化設計的思路，以科技創新平臺、科技創新項目等為抓手，融通基礎研究、技術創新、成果轉化、環境建設等各個創新環節，有效提升科技供給能力。深化科技領域”放管服”改革,加快完善科研項目管理評價、收益分配等制度，改革完善人才“引用育留”機制，打造開放包容、敢為人先的荊楚創新文化品牌，全面激發科研人員創新創業活力。

5.2 提升企業技術創新能力

建立健全技術創新市場導向機制，充分調動企業的創新積極性，發揮市場對研發方向、技術路線選擇等創新要素配置的決定性作用。聚焦湖北省企業主體不多、活力不夠的短板，立足全省產業發展布局，針對不同企業的創新需求，建立分級分類扶持體系，采取差異化扶持政策，促進各類企業加快成長壯大。積極支持企業建立研發機構，充分發揮政策激勵引導作用，引導企業加大研發投入、提高創新產出。擴大企業創新決策自主權和參與度，在科技規劃編制、科技項目評審等科技重大決策過程中積極征求和吸納企業意見。完善科技金融支持體系，建立科技信貸風險補償機制，為企業創新發展提供資金支持。

5.3 促進高校科技成果屬地轉化

充分利用湖北省科教資源優勢，加快推動一批重大科技成果轉化落地，促進科技成果向現實生產力轉化。從對高校院所的考核激勵、成果所有人的收益激勵、全省企業承接轉化的激勵、金融配套激勵等方面系統完善激勵機制，充分調動在鄂高校院所科技成果本地轉化的積極性。支持高校加強技術轉移體系建設，落實專門機構、隊伍和經費。加強成果供需庫建設，全面收集高校的科技成果，深入挖掘企業的技術需求，組織開展對接活動，促進高校與企業精準有效對接。引導高校加強學科建設和人才培養，積極發揮領軍作用，增強源頭創新能力，努力取得更多高質量科技成果。

5.4 創新科研院所管理模式和運行機制

堅持政府引導與市場化運作相結合的方式，大力推進科研院所分類改革。以建設一流科研院所為目標，加快推進現代科研院所制度建設，推進各類科研機構完善法人治理結構。充分賦予科研機構選人用人、科研立項、成果處置、職稱評審、薪酬分配等方面的自主權，對科研機構建設運行資金使用實行負面清單管理。建立以創新績效為核心的中長期綜合評價與年度抽查相結合的評估機制，對績效評價優秀的科研機構在科研條件、科研項目、績效工資等方面給予優先支持。加大省屬公益類科研院所穩定支持力度，引導應用類、轉制類科研院所向科技集團發展。

5.5 健全完善科技中介服務體系

圍繞科技咨詢、科技培訓、成果轉化、科技金融、企業孵化等業務領域，加快培育和發展一批服務能力強、專業水平高的科技中介服務機構。推進科技中介機構的市場化改革，鼓勵各類社會化、市場化科技中介機構的發展。加快科技中介人才隊伍建設，加強對科技中介從業人員的培訓，提高人員的從業素質和專業水平。運用績效考評后補助的方式，引導和激勵各類科技中介機構改進和提升服務能力，增強核心競爭力。加強對科技中介機構的動態管理和分類指導，營造公平有序的市場競爭環境，促進科技中介機構良性有序發展。

6 結語

推進創新生態系統視角下的湖北科技體制改革，對于促進科技創新和經濟社會高質量發展具有重要意義。改革只有進行時沒有完成時，面對新形勢、新要求，湖北科技體制改革依然任重道遠。要進一步加強改革探索，建立更加科學完善的科技機制，形成各類創新主體協同發展的良好局面，充分釋放科技創新的潛力和活力，加快推進以科技創新引領湖北經濟社會高質量發展。