鐵路工程第三方質量安全監督模式的研究

韓 侃，王秉勇，蔣育華，王 瑜，王偉星

（中鐵西北科學研究院有限公司，甘肅 蘭州 730000）

0 引言

我國鐵路政企分開以來，對鐵路建設工程質量監督管理工作由國家鐵路局和地區鐵路監督管理局具體負責。由于鐵路建設工期長，專業多，政府不可能都親自進行監督檢查，依據《建設工程質量管理條例》（國務院令第 279 號）第四十六條、《鐵路建設工程質量監督管理規定》（交通運輸部令〔2015〕2 號）第五條和《建設工程安全管理條例》（國務院令第 393 號）第四十四條，鐵路監督管理部門可以委托符合條件的第三方監督機構實施質量安全監督管理工作，委托的監督機構是由鐵路工程監管部門認可的第三方，即具有獨立法人資格的單位來代行國家鐵路局的工程質量監督職能［1］，因此，針對鐵路工程第三方監督模式的研究意義重大。

通過查閱近幾年國內文獻資料，對鐵路工程第三方監督模式的研究文獻比較少。目前，鐵路工程質量安全監督工作主要由國家鐵路局、地方鐵路監督管理局和委托的監督機構三個層面組成，具體工作由地方鐵路監督管理局委托的監督機構實施，如圖 1 所示。監督機構按照《國家鐵路局關于做好鐵路工程項目質量行政監督工作的指導意見》（國鐵工程監〔2014〕61 號）和《鐵路建設工程質量監督管理規定》（交通運輸部令〔2015〕2 號）的具體要求開展質量監督工作，本文擬從委托的第三方質量安全監督角度，探討目前鐵路工程監督模式存在的問題，并對存在的問題進行權重的計算分析，為將來鐵路行業監管部門提供對策服務。

圖1 鐵路工程質量安全監督模式

1 第三方質量安全監督模式存在的問題

1.1 法律及法規方面

1）第三方監督機構不具備執法主體資格?！吨腥A人民共和國建筑法》和《建設工程質量管理條例》（國務院令第 279 號）均未明確質量監督機構的主體性質，部門規章上《鐵路建設工程質量監督管理規定》（交通運輸部令〔2015〕2 號）明確了行業主管部門可以委托監督機構代行政府監督職能［2］。

2）部分法律、行政法規缺少監督方面的內容。我國的《中華人民共和國建筑法》雖然經過了幾次修訂，但在內容上涉及房屋建筑工程的較多，規范公路、鐵路等交通工程的內容較少。在質量管理章節中，只明確了其他參建單位的質量責任，但沒有明確監督部門的責任、監督內容和范圍等，致使工程質量監督缺少依據。在法律責任章節中，對罰款的具體范圍沒有明確。

3）部分法律條文針對性不強。部分內容表述不夠具體，使得在具體實施行政處罰時，對有些違法違規行為不好界定和確認，造成現場取證較難。

4）行政處罰程序多，時效長，降低了行政執法和監督的效率。按照鐵路工程質量安全監督行政處罰的程序，一個案子從立案到下發處罰決定書至少需要兩個月的時間。

1.2 監督措施及監督手段方面

1）監督措施單一。目前鐵路行業第三方工程監督機構的措施有三種：下發鐵路建設工程質量問題通知書、鐵路建設工程質量安全整改通知單和報告地區鐵路監督管理局實施行政處罰。

2）監督檢查手段需要創新。目前質量監督的模式和手段主要是眼看、尺量、手模、耳聽等手段進行檢查，沒有把監督檢測充分結合。

3）監督行為不能規范和統一。目前鐵路工程質量監督的相關文件沒有明確界定監督檢查的內容、監督抽查的頻次、監督工作程序等。因為鐵路工程建設周期長，質量安全監督最常用的方式為隨機抽査。對于抽查的頻次和抽查哪些內容，不同的監督機構和監督人員都存在一定的差異性。

4）增強工程質量擔保和保險意識。借鑒國外發達國家的經驗，加強社會咨詢服務公司在我國鐵路建設工程質量的體系建設，厘清建設單位和監理單位的主體責任，充分發揮工程保險與工程擔保在工程質量保證體系中的社會保障作用［3-5］。

5）信息化手段運用不足。目前，各省住建廳、交通廳都有自己建設信息管理系統，但鐵路監管部門沒有建立，增加了工程質量監管的工作量。

1.3 監督機構組織體系方面

1）質量監督涉及的內容多，監督人員責任大。近年來，隨著國家、政府對建設工程質量的高度重視，工程方面的投訴舉報也越來越多，按照《建設工程質量管理條例》（國務院令第 279 號）第七十六條的相關規定，質量安全監督人員的監督責任和被追責的壓力較大。雖然監督機構不作為參建方負責工程質量的主體責任，但在鐵路建設過程中履行了對工程質量的監督職責，評價監督機構監督工作的標準有哪些，監督人員如何做才算履職盡責，這些都是要在以后的監督中亟待明確的問題。

2）充實監管力量，加強對專業技術人員的配備?！秶诣F路局關于做好鐵路工程項目質量行政監督工作的指導意見》（國鐵工程監〔2014〕61 號）規定監督人員基本條件［6］：具有 5 年以上鐵路建設工作經驗，經國家鐵路局組織的培訓考試合格，不受學歷、專業和職稱限制。鐵路建設工程監督涉及的專業較多，在監督過程中要做好人員儲備和培訓工作，調動專業人員從事監督工作的積極性和主動性，才能確保監督機構監督工作的持續發展。

3）監督人員不足、監督業務量大。鐵路工程質量安全監督任務量大，第三方監督人員數量不足。

4）監督檢查經費不足。《國家鐵路局關于做好鐵路工程項目質量行政監督工作的指導意見》（國鐵工程監〔2014〕61 號）規定監督人員要專職從事監管工作，但由于監督專項經費不足，監督機構的專業人員和現場監督頻次不能保證，嚴重影響了監督工作的正常開展。

2 問題分析

結合對轄區內 18 條鐵路的質量安全監督工作，對鐵路工程第三方質量安全監督模式存在的問題進行了梳理，匯總了 3 大類 13 項問題，用層次分析法對各個問題的權重進行計算分析，確定影響問題的主次順序［7］。

2.1 構建評價指標體系

通過査閱相關文獻，制作調查表，對鐵路建設監督檢查部門、科研單位、學校教授和現場施工管理單位的有工程質量監督經驗的專家進行了意見征詢。主要采用德爾菲法通過發放設計調査表，對專家意見進行數據統計分析和處理，最終形成評價指標體系（見表 1）。

表1 評價指標體系

2.2 建立層次分析模型

根據專家評分結果如表 2 所示。構造準則層和方案層的判斷矩陣并對一致性進行檢驗，過程如下。

1）準則層判斷矩陣 A 和權重計算。

①求判斷矩陣 A 最大特征值和權重向量。

表2 準則層判斷矩陣

計算特征值：

因為n=3，查表得RI=0.58，一致性比例 CR=CI/RI=0.026 8/0.58=0.046 2＜0.1，準則層判斷矩陣的一致性可以接受。

2）方案層判斷矩陣和權重計算。方案層對準則層的判斷矩陣共有三個，分別為 B1、B2和 B3，按權重計算“和法”的步驟求出最大特征值和權重向量，即可得到相應的一致性指標 CI 和一致性比例 CR，計算結果如表 3 所示。

表3 方案層判斷矩陣的計算結果

從一致性比例 CR 值可以看出，法律法規、監督機構組織體系、監督措施和監督手段三個判斷矩陣的一致性可以接受。

3）層次總排序及一致性檢驗。通過計算得到了第三方質量安全監督模式方案層對其準則層的權重向量，從而進行方案選擇（見表 4）。

表4 方案層對準則層的權重向量

層次總排序檢驗一致性檢驗如下：

CI＝w0×Ci＝0.261 1×0.026 7＋0.327 8×0.045 3＋0.411 1×0.015 1=0.028

RI＝w0×Ri＝0.261 1×0.94＋0.3278×1.12＋0.4111×0.94＝1.00

CR＝CI/RI＝0.028/1.000＝0.028＜0.1，由此看出，總排序一致性通過檢驗。

2.3 小結

從監督機構做好質量安全監督工作這一總目標，所考慮的三種方案排序的相對優先順序為：監督機構組織體系，權重為0.411 1；監督措施、監督手段，權重為0.327 8；法律、法規，權重為0.261 1。即監督機構組織體系最重要，其次是監督措施、監督手段。指標層中，法律法規指標中“不具備執法主體”的權重為0.433，說明“不具備執法主體”對“法律法規”的影響最大；在“監督機構組織體系”指標中“監督人員素質參差不齊，專業人員配備不全”和“監督人員不足、監督業務量大”的權重分別為0.371 5和0.283 5，即它們對監督機構組織體系的影響較大；在“監督措施、監督手段”中“監督措施單一”和“監督手段落后”的權重分別為 0.408 6 和0.339 9，影響相對較大。

從方案層總權重可以看出，“監督人員素質參差不齊，專業人員配備不全”“監督措施單一”“監督人員不足、監督業務量大”和“不具備執法主體”的權重最大，即他們影響最大，而“信息化手段運用不足”和“部分法律條文操作性不強”權重最小，即這兩個指標影響最小。

3 結論

結合上述分析，鐵路工程第三方質量安全監督模式存在的主要問題有以下四個方面：1）缺乏政策支持。在第三方監督管理運營過程中不能及時得到社會認同，機制的不健全使得監督管理的發展缺乏保障和動力。2）相關第三方監督機構的法律法規、考核機制和追責制度等不完善，政府干預管理較多，監督機構缺乏獨立性。3）用層次分析法對影響第三方質量安全監督的因素進行權重分析。得出監督人員素質參差不齊，專業人員配備不全，監督措施單一，監督人員不足、監督業務量大和不具備執法主體是影響政府監督問題的關鍵因素。4）鐵路第三方質量安全監督模式的出現與發展缺乏足夠的醞釀過渡，目前第三方監督機構的專業性和權威性都難以保持。

通過對問題進行科學計算分析，不斷總結經驗，為日后的質量安全監管模式的發展提供理論支撐。