主動融入“雙循環”：中菲職業教育合作探析

王晗

[摘 要] 加快形成以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是我國經濟發展的重大戰略部署。職業教育是“一帶一路”倡議下教育合作交流的重要內容之一，菲律賓作為“一帶一路”的沿線國家，中國與菲律賓之間的職業教育合作符合兩國的共同利益。在新形勢下，中國和菲律賓的職業教育合作主要有三個層面：官方交流、校際合作辦學、技能人員和師資的互訪交流。值得注意的是，中國與菲律賓的職業教育合作面臨著一些不利因素的制約，同時也擁有著廣闊的前景，兩國應該在頂層設計、實施國際化辦學、增強校際合作與師生交流等領域進一步深化合作。同時，中國和菲律賓的職業教育合作可以帶動雙邊的人文交流，做到相互有益促進，進而加強中國與菲律賓的全面戰略合作關系。

[關鍵詞] 國內國際雙循環;中國;菲律賓;職業教育合作

[中圖分類號] G710? ?[文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1673-8616（2020）05-0078-009

一、問題的提出

為應對復雜的國內外形勢，黨中央審時度勢，在2020年5月14日召開的中央政治局常務委員會上首次提出構建“國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。隨后，習近平總書記在多次會議上均強調了“雙循環”的重要性。2020年7月30日，中央政治局召開會議，提出加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的戰略部署。以國內大循環為主，就是要充分地發揮我國超大規模市場優勢，著力打通國內生產、分配、流通、消費各個環節，把滿足國內需求作為經濟發展的出發點和落腳點。

需要指出的是，新發展格局不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環。要形成雙循環的良性互動，需要進一步擴大開放力度，建立多元、平衡、安全、高效的開放體系，并發揮好“一帶一路”這一重要戰略平臺的作用。總體來看，“一帶一路”應與“雙循環”相輔相成，互為補充，并為“雙循環”提供共同發展的國際大平臺。職業教育在“一帶一路”建設中肩負著特殊使命。加強與沿線國家的職業教育合作更是“一帶一路”和“雙循環”的內容之一。需要指出的是，習近平總書記于2018年11月14日主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議，會議審議通過了《國家職業教育改革實施方案》，會議強調我國要把職業教育擺在更加突出的位置。由此可見，發展職業教育，提升國際間職業教育合作已經成為中國內政與外交的共識。

菲律賓作為“一帶一路”沿線主要國家之一，“一帶一路”倡議和“雙循環”為中菲經貿合作、人文交流提供了新的契機。此外，菲律賓的職業教育具有悠久的歷史，在東盟國家中具有特殊地位，這都為中菲兩國的職業教育合作提供了可能。早在20世紀初期，美國就在菲律賓興辦職業教育，培養殖民地所需的技能型人才。1928年，菲律賓立法機關通過了第1377號法案，即《職業教育法》（Vocational Education Act），撥款50萬比索建立職業學校，開展職業師資培訓，并且設置了專門負責職業教育的行政部門，為菲律賓職業教育的發展奠定了初步的制度基礎[1]11-12。菲律賓的教育系統由基礎教育、職業教育、高等教育組成，獨立建國后，職業教育更是快速發展，成為菲律賓教育的三個組成部分之一[2]。時至今日，菲律賓的職業教育已然取得了卓越成效，為其經濟社會發展培養了大量的專業技術人才。一些技能型勞工，如菲傭和英語教師甚至出國就業，成為菲律賓重要的外匯收入來源。

近年來，中菲關系的全面轉圜和穩健發展，為兩國職業教育合作奠定了重要基礎。2018年11月20日—21日，國家主席習近平訪問菲律賓，與菲律賓總統杜特爾特簽訂了《中華人民共和國與菲律賓共和國聯合聲明》（以下簡稱《中菲聯合聲明》），宣布兩國建立全面戰略合作關系，中菲關系由此進入了新時代1。習近平主席強調，雙方要把安全、發展、人文三大支柱領域合作扎扎實實推向深入。該聯合聲明第二十一條明確指出：“雙方充分肯定包括職業技術教育與培訓在內的教育交流對增進兩國了解與友誼的重要作用，鼓勵雙方教育行政部門及各級各類教育機構積極開展務實合作。”[3]

在中菲全面戰略合作關系及構建國內國際雙循環新發展格局的背景下，兩國的職業教育合作顯得尤為重要，更為兩國間的職業教育合作與交流提供了廣闊空間。有鑒于此，本文在參考及借鑒相關文獻的基礎上，就中菲職業教育合作的形式和內容、局限與前景進行初步的探討。

二、菲律賓職業教育發展概述

職業教育在菲律賓具有重要地位。1946年，菲律賓宣告獨立并成立菲律賓共和國，此后的歷屆政府都十分重視職業教育，以此培養現代化建設所需的技能人才，并增加就業機會，促進國民經濟發展。菲律賓政府還設置了專門的部門管理職業教育事宜，增加職業學校比例，擴大職業技術教師的數量等。通常而言，菲律賓職業教育被劃歸在高等教育范疇中，普通高等教育和中學后職業教育的區別是普通高等教育學生畢業后會授予學位，而職業技術教育只獲得相應的資格證書[4]。

（一）管理制度和法律的保證

1954年，菲律賓設置國家教育委員會，職業教育局為教育部下屬的三個職能部門之一，管理全國職業教育的發展。此后，菲律賓相繼出臺了多項職業教育法令。直到1994年8月25日，菲德爾·拉莫斯總統簽署了《技術教育與技能發展法案》，授權成立技術教育與技能發展局（Technical Education and Skills Development Authority，TESDA），其職責主要是制定全國性的人力資源規定，設置職業標準，并且組織職業測試等。在此之前，職業教育一直由教育部門管理，TESDA的成立將其轉隸由勞動與就業部領導，這樣就避免了職業教育與勞工就業的相對脫離，從而使職業教育進一步的規范化[5]。2014年，政府又頒布了《階梯化教育法案》（Ladderized Education Act），它規定了職業教育的資格制度、專業課程設置、體系構建等內容。近年來，菲律賓政府采取措施鼓勵一些學生進入職業技術學校學習，來獲得專業的職業技術訓練，通過培養各個領域的專業人才，豐富菲律賓的人力資源，發展職業教育成為當下菲律賓教育改革的重要內容[6]。

（二）職業教育機構的多元化

一般而言，菲律賓的職業教育可以分為正規職業教育和非正規職業教育兩部分。正規職業教育的實施主要是由專門的職業院校來完成，既有公立性質的職業學校，也有私立職業學校。同時，培訓中心、社區、企業也是職業教育的實施者，這三種模式則屬于非正規職業教育[7]。2017年，菲律賓有超過100萬名的學生在培訓中心接受正規職業教育，其中私立機構約3600家，而公立中心只有341家，基于私立培訓中心的職業教育逐漸成為菲律賓實施職業教育的重要形式之一[8]。社區的職業培訓主要面向的是貧困和邊緣群體，他們限于自身能力和經濟實力，往往傾向于接受社區的職業教育。當前，學校的正規職業教育和社區的非正規職業教育是菲律賓職業教育的兩種主要形式。

（三）教學評估體系的逐步完善

2012年10月，菲律賓建立職業技術教育資格框架（Philippines TVET Qualifications Framework），以指導相關職業資格的認定標準，明確職業教育的資格水平。此外，接受系統職業教育訓練的學生會得到國家認定的職業資格證書，證書層級由低到高分為國家證書Ⅰ、國家證書Ⅱ、國家證書Ш、國家證書Ⅳ四個等級。職業教育的重要一環就是評估和認定學員的職業技能，TESDA會對學生的技能進行強制性考核，以證明其符合社會行業標準，學員的素質也不斷地提高。接受技術和職業技能課程的畢業生，尤其是被授予職業資格證書的學員擁有良好的就業前景。此外，菲律賓還借鑒德國的經驗，政府和企業合作開發制定“培訓條例”（國家職業標準），依據國家標準，企業和職業院校合作培養技能人才[9]。

（四）師資隊伍和學生數量的擴大

菲律賓從事職業教育的教師（培訓師）必須符合技術教育和技能發展局的規定，且需要在該機構注冊。教師需擁有國家職業資格證書才能上崗，證書有效期為5年，5年后應重新通過由能力評估和認證辦公室的評估，獲得新證書后方可繼續任教。隨著社會對技能型人才需求的增加，很多學生愿意接受職業教育，教師隊伍也不斷擴大。據統計，1985—1991年，菲律賓高等職業學校學生數量從30211名增至50644名，增長了近七成，而同時期的大學生數量則增長了六成[1]22。

三、中菲職業教育合作的現狀

早在1917年，我國著名教育家黃炎培先生就曾專門赴日本、菲律賓考察當地的教育情況。在菲律賓，黃炎培一行尤為重視職業教育，他們參觀了菲律賓商業學校、菲律賓工藝學校等職業學校[10]。回國后，黃炎培等人便積極宣傳日本及菲律賓的職業教育發展情況，并強調職業教育對于工業發展、民族振興的重要性。此舉可謂是中菲在職業教育領域合作的濫觴。

進入21世紀，特別是“一帶一路”倡議實施以來，中國與東盟國家之間的人文交流不斷深入拓展，培養經濟發展急需的專業人才日益重要，中國與東盟國家職業教育合作成為中國職業教育國際化的重要戰略發展方向。職業教育合作，不僅為東盟各國培養了高水平的技術人才，也拓寬了中國職業院校的國際合作辦學渠道，提高其國際化辦學水平[11]。此外，菲律賓作為東南亞職業教育發展的“模范”之一，加強與菲律賓的職業教育合作與交流，則是國內國際雙循環相互促進的題中應有之意。

自“一帶一路”倡議實施以來，中菲兩國的職業教育合作取得了可喜的成績。中菲合作類型大致可分為官方間交流機制、校際交流、職業技能人員交流三種類型，而合作形式和內容就更為地廣泛（見表1）。

表1? 中菲職業教育合作的相關情況

[合作類型 雙邊合作的形式和內容 官方間交流機制 1.教育部及一些省市政府成立“一帶一路”職業教育的指導文件和綱領;

2.中國—東盟職業教育論壇等多種形式的教育論壇，中菲職業教育合作洽談會。 校際交流

形式 1.中菲兩國職業院校在師資培訓、交換生、學生實習、專業交流、合作辦學等方面開展合作;

2.中國職業院校積極“走出去”在菲律賓辦學;

3.兩國職業院校彼此接收留學生。 職業技能人員的交流 受過職業培訓的中國勞工在菲律賓尋求就業機會，而菲律賓勞工也不斷涌入中國的勞工市場。 ]

資料來源：筆者根據中國與菲律賓相關職業院校的官網及網站搜索的資料匯總所得。

（一）官方合作機制的拓展

2016年，中國教育部發布的《推進共建“一帶一路”教育行動》中明確指出，鼓勵中國優質職業院校在產教融合、合作辦學、開展多層次職業教育等方面加強與“一帶一路”沿線國家的交流，積極探索職教合作新模式。與此同時，中國的職業院校也積極推動地方政府參與到“一帶一路”職業教育合作中來，如廣東輕工職業技術學院牽頭成立了廣東省“一帶一路”職業教育聯盟并出臺了聯盟章程，旨在加深廣東省與“一帶一路”沿線國家的職業教育合作。更重要的是，“一帶一路”倡議實施以來，中國與菲律賓及東盟其他各國之間的職業教育論壇相繼召開，如中國—東盟職業教育高峰論壇、中國—東盟教育交流周等合作已形成慣例機制。

（二）校際交流的增多

近年來，中菲兩國職業學校的交流日益增多，校際交流也更為地頻繁。2018年10月29日，菲律賓恩德倫學院院長弗洛喬（Loida Claro Flojo）女士訪問了浙江東方職業技術學院，決定在“一帶一路”背景下開展專升本、交換生、學生實習、師資培訓等方面的職業教育合作[12]。江蘇是我國職業教育強省，曾創造了職業教育領域的多個全國第一。目前，江蘇省有十余所職業院校與東盟有關國家簽署協議達37份，38所高職院校招收“一帶一路”沿線國家、東盟國家留學生達2600余人[13]。閩籍華人是菲律賓華人族群中十分重要的群體，加之福建和菲律賓地理距離較近，許多福建高職院校如福建衛生職業技術學院、福建華南女子職業學院、廈門城市職業學院等都與菲律賓方面有職業教育合作項目。

不僅是沿海省份，一些內陸省份也紛紛拓展與菲律賓的職業教育合作。2018年6月30日，河南護理職業技術學院同菲律賓萊西姆大學簽訂校級合作框架協議，雙方商定合作共建國際護理學院，開展護理和口腔專業合作辦學、聯合組織教育研究活動和項目交流、信息和文化共享、師生培訓交流與交換等的合作交流。同年11月6日，西安航空職業技術學院考察隊訪問菲律賓八達雁省（Batangas），并就職業教育合作與菲律賓職教局局長展開會談，雙方決定在航空職業培訓、職業資格互相認證、學生跨國就業方面展開積極合作[14]。同時，中菲兩國留學生也不斷地擴大互訪與交流，廣西壯族自治區、福建省等地都設立了東盟國家留學生獎學金，福建省還專門設置了省政府國別專項獎學金，這些地方的高職院校也因此成為菲律賓留學生的主要目標院校。

除了雙向的合作辦學，中國的職業學校也積極地嘗試“走出去”辦學，在海外建立學校。海外辦學、增強國際競爭力是“雙循環”新發展格局的重要教育舉措，從中央政府到地方政府對職業學校走出去都給予了一定支持。廣東、江蘇、福建等沿海省份的職業學校走在了我國海外辦學的前列。廣東輕工職業技術學院曾于2017年在菲律賓創辦分校，這是職業學校海外辦學的有益嘗試，對提升國際化辦學實力、開展國際職業教育合作意義重大。同時，此舉可以進一步地拓展中菲職業教育合作的現有領域，為我國職業教育的國際化開辟了新的道路[15]。

（三）雙邊職業技能人員的交往增多

2016年8月，廣東省下轄的21個地級市開始引入外傭，為菲傭合法化做準備。此外，我國政府擬開放北京、上海、廈門等5個城市的菲傭市場。據報道，在中國的菲傭人數約20萬人，并形成了一條較為完善的產業鏈[16]。2018年4月，中國同菲律賓勞工部簽訂協議，中國擬引進30萬名菲律賓勞工，包括廚師、護工、家政等技能人員，此外，由于菲律賓人具有良好的英文基礎，因而還包括了近三成的英語教師[17]。與此同時，越來越多的中國技能人才赴菲律賓尋求就業機會。杜特爾特政府簽署開發26項重大基礎設施工程，但菲律賓職業教育缺乏建筑人才的培訓，焊工、木工、砌石工需求量巨大，菲律賓將從中國引進熟練的建筑工人。2016年以來，菲律賓外國人就業許可證（AEP）總共發放了4萬份，其中2.5萬份是發放給中國籍職業工人的[18]。

“一帶一路”倡議實施以來，中國與菲律賓的關系得到了極大的改善，特別是中菲全面戰略合作協定的簽署，兩國關系展開了新的一頁，兩國職業教育合作與交流也取得了長足進展。但同時，兩國職業教育合作仍存在著一系列不利因素的制約。其中，兩國的國內因素（包括民間的排斥情緒、社會輿論的影響等），是影響雙邊職業教育合作的關鍵。以菲律賓國內為例，雙邊人員往來和跨國就業的增多，導致國內民眾對外來職業人員的不滿和排斥。菲律賓反對派參議員德莉瑪（Leila De Lima）就曾公開指責中國勞工的涌入搶奪了當地人的就業機會，對菲律賓的經濟社會發展產生極大的威脅，并呼吁就中國公民涌入菲律賓進行調查[19]。同樣，中國即將引入30萬名菲律賓勞工一事，部分中國網友認為此舉在一定程度上剝奪了國人平等就業的機會，遭到了部分中國網友的不滿和質疑。

四、中菲職業教育合作的前景分析

構建“雙循環”的新發展格局為中國職業教育對外合作尤其是與“一帶一路”沿線國家的合作提供了重要機遇。《中菲聯合聲明》肯定了職業技術教育與培訓對促進兩國友誼的重要作用，并且鼓勵各級各類教育機構積極開展務實合作。因此在新的形勢下，中國“一帶一路”倡議的實施和中菲全面戰略合作關系的確立，確保了雙邊職業教育合作的穩步推進。中菲兩國的職業教育合作迎來了新的重要契機，并且擁有廣闊的前景和合作空間。

“雙循環”背景下中國企業缺乏既懂外語又熟知當地文化與法律的專門人才，而在生產一線的職業技術人員則更為短缺。因此，中國同國外的職業教育合作勢在必行。菲律賓與我國隔海相望，有著重要的地緣優勢，是新發展格局下職業教育合作的重點方向之一。中菲職教合作在合作辦學、人員交流等方面取得了顯著進展，但是也存在諸多亟待解決的問題。其主要表現在以下幾個方面：

第一，深受兩國關系走向及國際局勢的影響。杜特爾特時期，南海島嶼爭端引起的緊張局勢稍微緩和，但尚未重啟針對南海問題的對話談判機制，對問題的解決更是任重道遠，可能會對長期發展有潛在的影響。此外，盡管特朗普執政后，美菲關系緊密程度有所下降，但美國仍舊是菲律賓的重要盟國[20]。而中美關系持續走低，倘若中菲關系穩定良好地發展，美國有可能“從中作梗”，限制中菲過度的接觸。總之，中國、美國、菲律賓的三國關系的走向，對中菲職教領域的合作乃至兩國全面戰略合作關系的構建起著關鍵性作用。

第二，事實上，“一帶一路”倡議面臨一定的風險和挑戰。在菲律賓，“一帶一路”倡議與“大建特建”計劃銜接度較高，符合兩國共同利益。然而，菲律賓民眾對于“一帶一路”倡議的關注較少，且存在負面評價。更重要的是，菲律賓在響應“一帶一路”倡議的過程中，面臨著語言、文化認知的差異，如征地問題、勞工問題、法律問題等，稍有差池便影響甚至會終止兩國的職教合作。

第三，中菲兩國職業教育的管理模式、運行機制（包括專業標準和課程設置）及發展水平存在著差異，客觀上限制了雙方的進一步合作。例如，菲律賓的海員和家政服務人員一直在國際市場上具有極強競爭力，這主要得益于他們在菲律賓接受了系統的職業培訓和語言訓練。英語是菲律賓職業教育的最重要課程之一，而中國對英語培訓的需求巨大。

綜上所述，中菲兩國理應擱置爭議、求同存異，借著中菲建立全面戰略合作關系之際，從以下四個方面進一步深化職業教育交流與合作，為“一帶一路”建設和中菲戰略合作關系助力。

首先，加強頂層設計，加強兩國政府間的溝通與交流，擴大雙邊合作。職業教育合作是“雙循環”背景下中菲人文交流的重要內容之一，也是中菲全面戰略合作關系的重要舉措，因而兩國政府層面應該關注職業教育在雙邊關系中的作用，為職教合作提供指導和政策保障。2017年，中國—東盟職業教育聯展暨論壇教育官員對話召開，包括菲律賓教育部大區主任阿倫·法那佐（Allan G. Franazo）在內的雙邊教育官員共同簽署了旨在加強職業教育合作的《南寧宣言》，這有利于進一步提升職教合作的廣度和深度，積極構建職業教育共同體[21]。菲律賓駐華大使何塞·羅馬納（Jose Santiago L. Sta.Romana）曾提出要加強中菲兩國的人文交流，包括職業教育領域的合作交流。目前，中菲兩國的職業教育合作多是多邊合作，如中國與東盟的合作及在APEC框架下的合作。在今后的中菲合作方面，兩國政府可以將職教合作置于更突出的位置，增強雙邊職業教育論壇的舉辦力度，以職教合作帶動兩國更廣層次的人文交流，從而更好地服務于“一帶一路”建設和“雙循環”的發展格局。

其次，實施“引進來”和“走出去”，提升職業教育國際化辦學水平。“一帶一路”倡議的提出，賦予了中國職業教育發展新的使命。為“雙循環”助力，中國的職業教育實施國際化辦學勢在必行。菲律賓職業教育經過近百年的發展，在一些領域積累了較為豐富的經驗。而我國職業教育存在的問題，如職業能力與行業需求脫節、職業技術教育中學科教學的方式仍占較大比重等，這些都亟須改善和解決[7]。菲律賓職業教育注重職業能力的培養，并以此設置課程和進行資格認證，從而保證了學員將知識與技能有效銜接。此外，菲律賓職業教育在制度體系上也值得借鑒。2016年，我國設立的首個“魯班工坊”1在泰國成立，探索職業教育“走出去”模式，其后“魯班工坊”相繼在印度尼西亞、柬埔寨等國成立，這種模式可以進一步擴展到菲律賓。同時，越來越多的中國企業在菲律賓進行投資設廠，中國職業院校也應該在當地開辦職業教育或開設培訓機構，為“走出去”企業提供人才支撐。總而言之，中菲兩國的職業教育合作可以優勢互補，加強交流，相互借鑒彼此辦學的有益經驗，做到“引進來”和“走出去”并舉，提升國際化水平。

再次，強化校際交流合作的形式和規模。共建雙邊特色專業，圍繞菲律賓“一帶一路”建設的項目工程和關聯度較大的專業，發揮各自的優勢，優勢互補，強強聯合。菲律賓職業教育主要有五個領域：貿易、農業、漁業、家庭手工業與非傳統領域[1]1。隨著經濟社會的發展，職業教育逐步擴展到計算機培訓、家政、護理等領域。兩國在密切校際合作的同時，要加強優勢專業的建設。例如，中國目前在菲律賓的鋼鐵、水利設施等建設項目需要大量的建筑工和電工，我國在這些領域具有傳統優勢，而菲律賓在醫療、護理等專業的職業教育方面具有悠久歷史，兩國可以進一步挖掘優勢專業，強化合作。更重要的是，中國與菲律賓的職教合作還不夠深入，校際合作項目的規模也小很多。兩國政府和職業院校應該在中菲建立全面戰略合作關系之際，積極探索兩國互相承認的職業資格框架，擴大院校合作，加強人員的往來交流。

最后，加強職業院校師生的互訪交流。菲律賓教師擁有語言優勢，鼓勵菲律賓教師在中國院校交流及任教。加大師資和管理干部培訓力度，選派青年教師和教學骨干進行交流，相互學習兩國職業教育在辦學理念、人才培養模式、專業設置等方面的經驗。此外，鼓勵我國職業院校學生在菲律賓留學、就業，在“一帶一路”獎學金的基礎上，適當地向菲律賓學生傾斜。增加兩國學生海外實習或交流的機會，開拓其國際視野。

五、結 語

職業教育在中菲兩國皆為國民教育體系的重要組成部分。2017年，菲律賓政府發布了《國家技能教育與技術發展五年規劃2017-2022》，明確了其職業教育發展的總體方向和總目標[8]。2019年2月13日，中國國務院印發了《國家職業教育改革實施方案》，指出職業教育的重要地位。由此可見，職業教育在兩國的重要性日益凸顯。推動國內國際雙循環相互促進，我國要在加強職業教育、提升自身實力的同時，也應強化與菲律賓等沿線國家的職業教育合作，參與國際合作與競爭。

職業教育合作是教育交流乃至人文交流的重要領域之一，對促進中菲民間交往和中菲關系具有重要意義，也是助力國內國際雙循環相互促進的必然要求。“一帶一路”倡議實施以來，中菲兩國在職業院校的校際合作、技能人員交流等方面取得了較大進展，但是也存在著頂層設計不足、雙邊校際合作項目偏少等問題。綜上所述，新形勢下，兩國應該全方位、多領域地加強職教合作交流，以中菲全面戰略合作關系和構建國內國際雙循環為契機，探索雙邊職教合作的新模式、新機制，共同構建中菲職業教育共同體。同時，應該進一步深化職業教育在內的各領域合作，實現兩國關系更大的發展，切實造福于兩國人民。

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[責任編輯：楊? 彧]