中國鄉村治理制度變遷及“三治結合”機制構建

張傳洲 張秀娟

[摘 要] 鄉村治理作為國家治理的重要組成部分，直接關乎國家治理現代化建設。黨的十九大報告提出要建立健全“自治、法治、德治”相結合的鄉村治理體系，如何構建和完善“三治結合”的鄉村治理機制成為現實而又迫切的任務。全面梳理七十年來我國鄉村治理制度變遷歷程表明，“三治結合”是政府主導的鄉村治理制度變遷的邏輯必然和社會經濟發展的客觀要求。但是，構建“三治結合”鄉村治理機制面臨著自治、法治和德治等方面的諸多問題和制約因素。因此，要進一步提高思想認識，夯實黨建工作的政治基礎，全面推進自治的主導地位、法治的保障地位和德治的基礎地位建設，形成自治、法治和德治相得益彰、相互補充的治理機制。

[關鍵詞] 鄉村治理;自治;法治;德治;“三治結合”

[中圖分類號] D035? ?[文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1673-8616（2020）05-0106-011

一、問題的提出及文獻綜述

鄉村治理作為國家治理的重要組成部分，其治理能力、治理水平和治理效果直接關乎國家治理現代化建設。黨的十九大報告明確提出鄉村振興戰略，指出要建立健全“自治、法治、德治”相結合的鄉村治理體系，其后在2018年中央一號文《關于實施鄉村振興戰略的意見》中，進一步強調要構建“三治結合”的鄉村治理機制;在2019年中央一號文《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中，再次明確把鄉村治理能力提升作為年度重點工作。因此，全面理解和審視鄉村治理的內涵，梳理國內外鄉村治理研究的相關文獻，從政府主導的鄉村治理制度變遷視角分析入手，研究探討“三治結合”鄉村治理機制存在的制約瓶頸，為構建和完善“三治結合”鄉村治理機制及其實踐提供建議具有現實而又重大的意義。

（一）鄉村治理的概念

20世紀90年代以來，源于企業的公司治理理論在政治領域、社會領域中被廣泛運用。所謂治理，其實就是不同利益相關者通過一定的方式或機制進行協調合作的過程，它體現的不僅是某種制度的具體形式，還是一種持續的正式或者非正式的互動過程。因此，鄉村治理是涉及農村社會生活、政治參與和秩序維護等多維度的一項系統工程。鄉村治理是基層政府、社會組織、民間機構或民間力量等多主體通過有效的機制運行促進良性互動和共同作用，從而影響和調控鄉村社會公共事務，實現鄉村社會有序發展的過程，也就是對村域范圍進行有效組織管理和調控的過程。

鄉村治理涉及幾個核心范疇。第一，鄉村治理目標。不同于公司治理把利潤作為單一的目標設定，鄉村治理具有多維度目標。一般而言，鄉村治理目標指向是治理的效率、公平與社會穩定，從某種角度而言，多重目標和目標之間的協調注定了鄉村治理的難度。第二，鄉村治理主體。依據相關利益者理論，鄉村治理主體也應該是多元的，應該包括作為社會管理者的政府、作為利益主體的基層村民及其代表機構以及其他涉及鄉村利益的行為主體。第三，鄉村治理機制。鄉村治理機制是治理主體之間相互聯系、相互作用的關系以及它們之間的協調運行規范，具體表現為正式的和非正式的規則和制度。第四，鄉村治理模式。不同的鄉村治理目標指向、不同的鄉村治理主體以及相對應的鄉村治理機制有機結合為不同的鄉村治理模式。顯然，治理機制和治理模式是鄉村治理中最核心的概念。

（二）文獻綜述

隨著學界和政界對于鄉村治理的重視和關注，鄉村治理的相關研究成為熱門領域。以“鄉村治理”為主題的核心期刊（南大核心和中文核心期刊目錄為限）論文自2008年進入每年100篇以上，及至2018年上升至500余篇，2019年達到733篇，其研究熱度可見一斑。梳理相關文獻，國內學者的研究主要聚焦于以下幾個方面。

一是鄉村治理歷史演進。吳業苗梳理了從中國傳統社會鄉村治理到改革開放后鄉村治理，從權力邏輯視角分析了鄉村治理的演變[1]。李達、王俊程以中國鄉村治理變遷與改革開放之間的契合關系為邏輯起點，考察了中國鄉村治理變遷的路徑選擇[2]。曲延春、王成利則從政策層面，以中央一號文件為線索，分析了改革開放四十年間鄉村治理的演變[3]。

二是村民自治。代瑾從歷史視角分析了傳統鄉村治理制度變遷，認為現代鄉村治理中應著力推動基層民主自治以調動群眾的積極性、主動性和創造性[4]。劉金海就村民自治過程中諸如選舉程序、投票方法、權力制衡方式與監督方法、信息公開方法等問題進行了廣泛的討論[5]。湯玉權等在對村民自治過程中面臨的問題進行了深入分析后發現，村民自治或者面臨著上級政府過度干預，或者面臨著宗族、家族、派系甚至黑惡勢力的操縱，以及內部權力沖突和村民素質較低等一系列問題[6]。而任中平則從社會和諧、經濟發展、公共服務三個角度對村民自治效果進行了評估，得出了效果欠佳、亟待提高的結論[7]。

三是鄉村治理模式。賀雪峰通過區域視角研究，把中國鄉村劃分為華南宗族型、華北小親族型、華中原子型和沿海工業化等四種主要類型，并據此提出了依據鄉村類型選擇不同的有效鄉村治理模式的思路[8]。而仇葉在對浙粵兩地鄉村治理模式差異進行了對比研究，從習俗習慣、宗教、地域文化等視角提出了優化鄉村治理模式的有益建議[9]。侶傳振則基于互聯網時代，指出農村協同治理存在的“公開—監督”“互動—協商”“開放—共治”三種模式，提出了應相機選擇鄉村治理模式[10]。

四是新鄉賢治理。高福順重新挖掘了傳統鄉紳治理，就鄉村治理現狀下的現代意義進行了新的闡釋[11]。胡鵬輝、高繼波在對部分地區鄉村治理實踐進行總結的基礎上，提出了新時代背景下的新鄉賢治理理論[12]。于語和、白婧在充分認識了鄉賢對鄉村治理的特殊價值，提出了鄉賢引領鄉村振興的實現路徑[13]。俞秀玲則從文化視角進行研究，認為新鄉賢文化的重塑對鄉村治理實踐具有重要的現實意義和價值[14]。

另外，有學者通過典型案例研究總結了鄉村治理的實踐經驗，比如，王曉莉基于20個首批鄉村治理典型案例進行的比較分析[15]，切排、趙志浩對于華北平原某村治理模式選擇過程的經典剖析[16]，梅繼霞等采用多案例的分析揭示了經濟精英參與影響鄉村治理績效的作用機制及條件[17]。也有學者從借鑒發達國家鄉村治理的成功經驗視角進行了研究，比如，劉洪濤、肖功為對于國外鄉村治理主流模式及隱性機制的研究[18]，張翠基于世界發達國家在城鄉一體化進程中的舉措對于中國鄉村治理的借鑒[19]。相關研究為中國鄉村治理理論和治理實踐提供了多維度的建議和意見，但是現有研究也存在著視角相對凌亂和體系不夠系統的問題。因此，基于制度變遷理論視角對政府主導的中國鄉村治理歷程重新審視和進一步梳理，對于探索構建“三治結合”機制具有一定的現實意義。

二、政府主導的鄉村治理制度變遷

回顧中華人民共和國成立以來的70多年，不難發現，鄉村治理具有典型的政府主導的制度變遷特征。以鄉村治理機制和模式為依據，國內學者的基本觀點是可以分為四個階段，即“村社合一”階段、“政社合一”階段、“鄉政村治”階段以及“三治結合”階段。我們借鑒這種階段劃分方法，全面審視和考察鄉村治理制度變遷的歷程，尋求鄉村治理機制和治理模式選擇的內在邏輯，為鄉村治理的理論優化和實踐發展提供借鑒。

（一）“村社合一”階段（1949—1957年）

中華人民共和國成立之初，土地制度作為傳統農業社會的根本制度，以地主階級封建剝削的土地私有制嚴重束縛了農村社會生產力的發展。中國共產黨在充分借鑒老解放區開展土地改革的成功實踐和經驗基礎上，迅速在全國范圍內開展了土地改革運動，并于1950年6月中央政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，進一步規范并促進了全國范圍內的土地改革的全面展開。截至1952年，利用三年的時間基本完成了全國范圍內的土地改革，實現了“耕者有其田”的土地農民個體私有制。土地改革的全面完成，消滅了地主封建階級的土地私有制，消除了以土地實現剝削的基礎，實現了平等的土地私有制制度，極大地提高了農村生產積極性，釋放了農村生產力。但是，以土地私有制為基礎的小農戶經營制度為基礎，在廢除了鄉紳治理模式后形成的松散鄉村組織，卻難以承擔規模經濟的效益發揮，雖然實現了某種意義上的公平，但是生產組織效率低下的矛盾沒有得以解決，農村社會穩定的目標也很難持久實現。

農業合作化從1953年的“互助組”開始得到政府層面的倡導和支持，其后以更大規模的“高級社”得以全面推廣。及至1957年，農業合作化運動促進了土地改革形成的土地私有制全面轉向集體所有制。新型的土地所有制形式，不僅實現了農村的社會主義改造，還優化整合了農村農業的資源，凝聚了群體行動的力量，再次釋放了農村生產力。鄉村治理從機制上表現為“村社合一”的特征，農村高級合作社成為鄉村治理的主體，以集體所有為基礎、以互助互利為原則的鄉村治理模式初步形成，在促進公平基礎上提升了生產效率。同時，為構建社會主義工業體系，國家全面開啟了“以農補工”的基本戰略，“村社合一”的鄉村治理機制和治理模式也在一定程度上為實現社會穩定提供了制度基礎。

（二）“政社合一”階段（1958—1982年）

“村社合一”的鄉村治理為工業化體系的構建提供了制度支持，在這一國家政策指向和利益導向下，行政主導優勢得到一定程度的發揮。至1958年，國家頒布了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》，提出了人民公社的制度創新和機制構想，從某種意義而言，人民公社的出現，首先是社會主義理論關于公有制認識的產物，其次是為了更大范圍地實現規模經濟，最后也是為了整合資源快速構建社會主義計劃經濟體系特別是工業化體系。從人民公社建立之初來考察，權力的高度集中更為便捷、更為廣泛地整合了農村資源，改善了農村生產條件，提高了農業生產力，具有一定的積極意義。

這一階段即依靠各級政府主導、借助強大意識形態形成的“政社合一”階段。從某種意義而言，人民公社的實質是國家基層政權與鄉村社會經濟組織的重合，公社既是國家政權機構，又是鄉村社會組織生產和生活的機構[20]，這一階段的鄉村治理機制和治理模式體現了濃重的行政色彩。雖然我們不能抹殺人民公社在新中國農村歷史發展進程中的作用，但是隨著農業經濟的發展，全能的、行政主導的鄉村治理機制和治理模式與傳統農業生產之間的矛盾開始凸顯，集體享有、主體缺位的特征與平均主義的分配方式之間的矛盾開始激化，作為生產主體的農民的積極性受到挫敗，農村社會發展出現僵化趨勢，農村人口依舊沒有擺脫貧困陷阱。“政社合一”階段的鄉村治理機制和治理模式，出現了公平目標受到人們的質疑，效率目標難以提升，社會穩定目標受到一定的沖擊的現象。

因此，源于農民自發的“包產到戶”開始在一些地區采取不同形式地出現，以突破“政社合一”鄉村治理機制和治理模式的農村經濟機制和模式創新也開始得到高層的關注，及至1978年，黨的十一屆三中全會從政策層面啟動了以家庭聯產承包責任制為標志的農村經濟體制改革，并據此動搖了“政社合一”的鄉村治理機制和治理模式的基礎。

（三）“鄉政村治”階段（1983—2016年）

隨著農村經濟體制改革的深入，全能的、行政主導的鄉村治理機制和治理模式明顯已經不能適應農業經濟和農村社會的發展。1983年10月，中共中央、國務院下發了《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，提出要改變農村“政社合一”體制，成立鄉鎮政府，實行政社分開，并依據生產需要和農民意愿逐步建立經濟組織。這個文件的出臺標志著“政社合一”鄉村治理機制和治理模式的結束，開啟了的新型鄉村治理機制和治理模式。

“鄉政村治”就是“鄉鎮政權的國家權力運作與鄉村基層組織的自治活動”[21]，也就是“國家的基層政權建立在鄉鎮一級，鄉鎮以下實行村民自治”[22]。“鄉政村治”模式確立了村民委員會的治理主體地位，明確了村民委員會的自治權，同時也明確了作為基層政權的鄉政府行使國家行政管理的職能，厘清了各方職責與權限。“鄉政村治”治理機制和治理模式，作為行政主導的制度變遷，是農村社會經濟發展的必然要求，也是國家治理民主化、法治化的必然要求。在發展過程中，從1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布到2010年進行修訂，鄉村治理機制和治理模式經歷了鄉村分治、黨政分工、政企分開、撤并鄉村、鄉鎮機構改革、農村稅費改革等等一系列制度變遷和完善的過程，因此可以說“鄉政村治”治理機制和治理模式也是漸進式改革進程中不斷優化的結果。特別是黨的十八大以來，社會經濟各項事業進入到高質量發展的新時代，“以工補農”政策全面實施，脫貧攻堅取得突破性進展，鄉村治理更高層次實現了公平、效率和社會穩定的目標。

（四）“三治結合”階段（2017年至今）

“鄉政村治”治理機制和治理模式在實踐過程中，促進了農業經濟發展，推進了農村社會進步。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，明確指出在進一步完善村民自治基礎上，構建“自治、法治、德治”相結合的治理機制，其后在2018年中央一號文《關于實施鄉村振興戰略的意見》中再次強調要構建“三治結合”的治理機制。政府主導的鄉村治理進入“三治結合”階段。

“三治”指的是自治、法治、德治。所謂自治，即基層群眾性自治組織、社會組織、公民個人等進行自我管理、自我服務、自我教育，有序參與社會事務的一種治理方式;所謂法治，即依據法律治理國家的原則，實現政府依法行政、公民依法行事、社會依法運行的一種治理方式;所謂德治，即以社會主義核心價值觀為根本，通過榜樣示范、禮儀教化、道德評議等，在全社會形成普遍認同的道德標準和價值尺度，營造崇德向善、誠信友愛的良好社會風尚的一種治理方式。構建“三治結合”治理機制，即在堅持黨建引領的基礎上，將鄉村自治嵌入法治和德治的治理框架，以實現鄉村治理的民主化、法治化、規范化，從而保障鄉村治理公平、效率和社會穩定的目標實現。

由于社會變革的諸多因素影響，政府長時期處于鄉村治理的核心區域，而農民及其組織則參與不足，鄉村治理歷經“村社合一”階段、“政社合一”階段、“鄉政村治”階段，這是鄉村治理實踐的持續推進、鄉村治理理論的不斷發展和完善的現實演變歷程。隨著社會經濟的發展，改進以政府為主體或主導的鄉村治理成為現實選擇，“三治結合”鄉村治理機制的構建和政策的轉向是新時代國家以人民為中心的治理理念和實現國家治理現代化的客觀要求，也是政府主導的鄉村治理制度變遷的邏輯必然，更是迎合了鄉村振興戰略的重要制度設計。

三、構建“三治結合”鄉村治理機制面臨的制約因素

“三治結合”鄉村治理，作為實施鄉村振興戰略、滿足農民日益增長的民主法治需要、提升農業經濟高質量發展的重要制度安排，是實現鄉村治理從民主管理向有效治理的機制創新和實踐創新，對于全面推進農村社會進步、農業經濟發展具有重要的現實意義。但是，“三治結合”鄉村治理機制建設不可能一蹴而就，構建“三治結合”鄉村治理機制還面臨著諸多制約因素，需要全面考察和重新審視。

（一）鄉村自治主體認知模糊與自治機制不完善并存

經過幾十年的鄉村自治實踐，基層民主治理取得了一定成效，但是不可否認鄉村自治方面還存在諸多問題。首先，村民主體認知模糊和權利虛化。雖然國家為了保障農民合法權益，以法律形式在《中華人民共和國村民委員會組織法》規定了農民在鄉村自治中的主體地位，但是鑒于受教育程度等諸多因素影響，相當一部分村民漠視個人在村級公共事務中的主體地位，忽視了依法行使權利的使命感和責任感，事實上為鄉村自治的效率和效果低下埋下了伏筆。其次，村民社會參與動力不足。由于長期的小農經濟思維的影響，加之農村剩余勞動力的轉移，留守農村群體對政治參與度熱情不高，特別是隨著國家政策透明度的提高，村級干部的行政自由裁量權的影響度下降，進一步降低了村民對村級事務和村級干部的關注度，因此也造成了在選舉過程中“被代表”以及在村級事務中“被集體”的情形。再次，鄉村自治機制設計以及制衡不充分。鄉村自治雖然走過了相當長一段歷程，但是鄉村自治機制性消解和內卷化現象嚴重，已有的具體的程序化的規則逐漸失去了規范的客體或者必要性，而一些新的需要規范的客體又存在制度空白，制度權威性和機制規制能力受到限制，因而損害了機制設計的本應形成的凝聚力。同時，自治不僅是農民依法進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的過程，也是農民實現自我管理、自我決策、自我監督的民主權利的實踐過程，但是由于鄉村領導機構設計存在權力交叉和利益混搭的現象，權力制衡機制不健全，嚴重影響了鄉村自治組織的效率甚至合法性。最后，基層政府存在越權越軌現象。出于行政制度慣性，加之鄉村自治組織的不規范、不完備，部分基層政府越俎代庖，以各種理由和各種形式插手村級事務，雖然在一定程度有利于鄉村自治組織的規范運行，但在一定程度上損害了鄉村自治組織工作的積極性和治理效率。

（二）鄉村法治公權力“失范”行使和農民“失序”維權并存

改革開放以來，國家法治化進程逐步加快，法治環境逐步優化。但是在鄉村治理過程中，突出的問題是部分地區公權力行使過程中的“失范”和農民維權過程中的“失序”并存，嚴重影響了鄉村法治的治理水平和治理效果[23]。一方面，鄉村治理過程中公共權力運行存在一些問題，主要表現在選舉過程中，部分地區出現通過賄選或者恐嚇等非法手段操縱民主選舉，指定或者安插“內部人”進入基層崗位，形成鄉村公共權利的家族化、圈子化，甚至在極少數鄉村出現黑社會化;在公權力行使過程中，以家族勢力為依托，以權力和金錢為媒介，甚至采用暴力手段，鑄就利益圈子和聯盟，在諸如宅基地批復、村級資源使用等領域謀取家族利益、圈子利益和非法利益，形成了公權力運行的“失范”。另一方面，鄉村治理過程中農民維權也存在一些問題，主要表現在村民法律意識淡薄，誠信意識和程序意識缺失，一旦出現問題和矛盾，往往訴諸非正常手段解決問題和矛盾;同時，由于利益訴求渠道存在障礙或者不暢通，加之農民維權意識和維權能力的制約，受損群體和弱勢群體也往往采取諸如上訪等非制度化方式表達不滿和訴求，在部分地區甚至導致社會矛盾的激化，嚴重地影響了鄉村社會的穩定，形成了農民維權過程中的“失序”。鄉村治理存在的“失范”和“失序”現象，不僅僅影響到鄉村治理的效率和公平，也影響到鄉村社會穩定，在一定程度上影響了鄉村治理中法治的權力制約和行為規范功能，影響了鄉村治理的運行機制和運行環境。

（三）鄉村傳統文化約束式微與精英鄉賢人才退出并存

在中國傳統經濟社會發展過程中，以德治為特征的鄉村治理具有廣泛的文化基礎和社會基礎，對于農村社會的穩定和發展具有非常重要的意義。但是隨著現代化進程的推進，社會流動加快，傳統農業社會快速轉型，傳統道德受到極大沖擊。一方面，傳統“熟人社會”向“生人社會”轉變，人際距離拉大，傳統倫理受到多元化文化的沖擊，主要表現在道德倫理約束式微、公共輿論約束弱化、公共精神約束缺失，人們價值理念和精神信仰面臨挑戰[18]，作為傳統鄉村治理的核心機制——信任機制出現危機，在一定程度上動搖了鄉村德治的社會基礎。另一方面，隨著市場化的推進，農業作為弱勢產業，優秀人才“擠出”效應凸顯，鄉村精英和鄉賢等權威人才逐步退出鄉村和鄉村治理，不僅降低了鄉村社會的心理認同，也弱化了鄉村社會德治主體的權威地位的信任。社會的變革和人才的缺失，進一步加劇了德治作為重要治理方式在鄉村治理的弱勢地位，鄉村德治的社會基礎被動搖。尤其在關鍵的“特殊主義”信任機制上出現了轉變，而基于“普遍主義”制度信任機制沒有得到及時的補位構建，一定程度上嚴重影響了鄉村德治的社會凝聚力和社會向心力。總之，在現代化推進和社會轉型的當代農村，鄉村德治出現的系列問題導致了德治在鄉村治理中的地位進一步弱化，鄉村德治機制的重構還需要進一步強化和優化。

“自治、法治、德治”相結合的鄉村治理機制和治理模式作為政府主導的鄉村治理制度變遷的必然選擇，對于進一步推進國家治理現代化建設和鄉村振興戰略實施，具有現實的必要性和重要意義。但是，作為具有基礎地位的鄉村自治，作為具有保障地位的鄉村法治，作為重要支撐的鄉村德治，都還存在一系列機制性和制度性障礙和問題，需要我們全面認識，采取切實可行的政策和措施，促進自治、法治、德治有機融合，從而實現中國特色鄉村治理機制和治理模式的理論創新和實踐創新。

四、推進“三治結合”鄉村治理機制建設的若干建議

“三治結合”鄉村治理是全面實施鄉村振興戰略的重要制度性安排，是破解“三農”問題的關鍵，也是保障國家長治久安的關鍵。“三治結合”鄉村治理機制建設作為一項系統工程，幾十年的歷史經驗表明：一方面，提升思想認識至關重要，強化作為政治基礎的黨建工作尤為關鍵;另一方面，推進自治的主導地位、法治的保障地位和德治的基礎地位建設，進而形成自治、法治和德治相得益彰、相互補充的治理機制，是這項系統工程建設的核心。

（一）充分認識推進“三治結合”鄉村治理的現實必要性

鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，隨著工業化、城鎮化的快速發展，“三治結合”鄉村治理機制構建是多元化治理主體形成、多元化公共產品供給的過程，是激發基層自治作用、發揮法治規制作用、弘揚道德引領作用的制度變遷過程，是實施鄉村振興、推進國家治理現代化的必然選擇。一方面，在中國農村生產和生活環境發生巨變情形下，傳統鄉村治理理念、思路、模式和方法面臨“治理失靈”“信任式微”“財權弱化”等現實問題下，推進“三治結合”鄉村治理有助于破解鄉村治理面臨的困境。另一方面，中國作為農業大國，“三農”問題一直是關乎中國特色社會主義發展的關鍵問題和瓶頸問題，鄉村振興戰略作為新時代鄉村發展的新思路、新戰略和新布局，是全面推進社會主義現代化建設的重大戰略部署，推進“三治結合”鄉村治理機制建設有助于充分發揮自治主體、法治主體和德治主體的積極性，重塑各利益相關者的關系，為推進鄉村振興戰略提供重要的基礎保障。

（二）確立黨建工作在“三治結合”鄉村治理的政治基礎

在全面推進中國特色社會主義建設和國家治理體系現代化過程中，黨的領導是一切工作取得成效的關鍵和基礎，這是近百年中國革命實踐和建設實踐的經驗總結。但是，現階段農村基層黨組織也存在著諸如“軟弱渙散”等問題，因此，在鄉村治理機制構建過程中進一步強化基層組織黨組織建設是現實而又緊迫的任務。事實上，對于強化鄉村基層黨建工作，黨和政府在法制層面和黨建層面都進行了安排和部署。在法律層面，《中華人民共和國村民委員會組織法》規定了中國共產黨按照憲法和法律保障村民開展自治活動、直接行使民主權利，同時明確了農村基層黨組織在村民自治中的領導核心地位。在黨建層面，黨的十八大提出要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，在2019年頒布的《中國共產黨農村基層組織工作條例》也明確規定了在行政村設立黨的基層組織，行政村黨組織全面領導村的各類組織和各項工作，并且提出推進“三治結合”鄉村治理機制建設要在黨組織的領導之下。因此，無論是從鄉村治理的理論發展，還是從鄉村治理的具體實踐，堅持和完善黨的領導是確保“三治結合”鄉村治理機制建設的路線正確和取得實效的政治基礎和保障。

（三）全力推進“自治”在鄉村治理機制中的主導地位建設

“三治結合”鄉村治理的核心在于自治。改革開放四十多年的實踐證明，無論是法治還是德治，都要以促進自治為前提，自治是建立健全鄉村治理機制的基石和核心。推進自治在鄉村治理機制中的主導地位，首先，要激發治理主體的自主意識和參與治理的積極性。自治是農民依法參與民主管理與監督的過程，也是實現自我管理與服務的過程，農民的主體意識覺醒和參與意識的提升，將會調動農民參與鄉村治理的主動性，進而促進鄉村治理的社會活力。其次，要促進鄉村治理中自治相關協調機制的構建。一是促進治理主體參與鄉村治理渠道和形式的優化，以保障治理主體充分行使其民主權利;二是促進鄉村治理經濟效益的利益分享機制合理構建，以保障治理主體充分共享參與鄉村治理的經濟成果;三是促進社會公共服務均等化體系建設，以保障治理主體公平地享受社會公共服務。最后，要強化鄉村自治機制建設和完善。鄉村治理機制中的制度體系是鄉村自治主導地位的基礎和重要保障，鄉村自治過程本身是機制完善和優化的過程，也是制度完善和優化的過程，要注重鄉村自治機制和自治制度構建的開放性和適度剛性，以實現自治機制和自治制度的適應性和穩定性，保障鄉村自治的機制活力、制度優勢的實現。

（四）全力推進法治在鄉村治理機制中的保障地位建設

法治是調節社會主體利益關系的基本形式和方式，也是市場經濟國家治理的基本準則和重要手段。同樣，法治在鄉村治理機制中，不僅僅是鄉村自治的保障，更是 “三治結合”鄉村治理的保障。因此，要全力推進法治在鄉村治理機制中的保障地位的建設。一方面，以法治思維來保障公共權利的規范化運行，鄉村治理過程中，權力來源于國家和人民，就應該服務于國家和人民，要把來自國家和人民的公共權利以合法、公平、有效、規范的形式進行運行，提升公共權利的公信力。另一方面，以法治方式促進農民權利的合法維護，要強化農民的法治意識和法治思維，增強農民學法、守法、用法的積極性和行為能力，引導農民依法行使權利、表達訴求，保障農民合法權利的以法治形式得到維護。

（五）全力推進德治在鄉村治理機制中的基礎地位建設

德治是良治和善治的基石，也是鄉村治理機制中自治、法治的基礎。中國傳統社會中，鄉村治理機制中德治具有重要地位，德治充分發揮其道德約束、道德規范和道德引領，是實現鄉村治理的重要手段和方式。因此，全力推進德治在鄉村治理機制中的基礎地位建設具有重要現實意義。一方面，要充分發揮道德規范在凈化農民心靈、規范農民行為的作用，必須讓農民領會傳統道德、認可傳統道德、踐行傳統道德，以道德作為價值判斷依據，這也是實踐德治的基本前提。另一方面，要以社會主義核心價值觀為引領，培育鄉村公共精神和公共理性，把社會主義核心價值觀作為人們思想行動的規范，并逐步內化為農民行為的自覺，以強化德治在鄉村治理機制中的基礎地位。

（六）正確處理自治、法治、德治的關系

“三治結合”核心在于自治，關鍵在于法治，基礎在于德治，因此，推進“三治結合”鄉村治理機制建設要正確處理自治、法治、德治的關系。首先，要堅持自治為本，在尊重和維護廣大農民的民主權利的基礎上，因地制宜尋求村民自治的有效實現形式，把農村基層民主建設與鄉村民主治理落到實處。其次，要厘清自治、法治、德治的有效治理邊界，避免恣意妄為的自治、行政慣性的法治和固守痼疾的德治。最后，進一步構建和完善“三治結合”的系統化、協同化和一體化的機制和載體，從而盡快形成自治、法治和德治相得益彰、相互補充的鄉村治理格局，促進新時代社會主義新農村建設，促進現代農村社會的和諧穩定和農民福祉的持續增進。

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[責任編輯：李? 妍]