價格認定中的“自由裁量權”

陳龍珠

價格認定的自由裁量權有助于提高價格認定工作的效率，但濫用自由裁量權，則會影響到紀檢監察、司法和行政執法的公平、公正，對公共利益造成損害。從工作實踐來看，如何對價格認定機構和人員的自由裁量權進行有效約束，是當前價格認定體制機制改革和法制化建設面臨的一項重要課題。

溫州是中國民營經濟的發源地，市場化改革走在全國前列，有相對成熟的市場和價格體系，使得價格認定工作的一些問題在溫州先行出現，對溫州市價格認定機構與人員的自由裁量行為提出各種考驗，亟待建立一套行之有效的約束機制。

一、價格認定中的“自由裁量權”

價格認定的自由裁量不同于行政自由裁量，雖然是行政性的公共服務，但價格認定又不同于真正意義上的行政行為。價格認定結論雖然對于最終的判決或裁定結果提供重要的證據信息，但最終是否采納的權力并不在價格認定機構，而是法庭。如此說來，價格認定的“自由裁量”不同于行政法所界定的“自由裁量”。這種“自由裁量權”可能對認定結果產生重大影響，但并不是案件最終結果的直接導致因素，只是向法院提供了必要的價格信息，法院擁有最終判定的權力。

二、自由裁量權的存在環節與制度約束

（一）自由裁量權的存在環節

1.受理環節。價格認定程序因提出機關的請求而啟動，但是否存在價格不明或者有爭議的情形，需要價格認定機構予以判定。根據是否受理的條件判斷，價格認定受理環節確實存在一定的“自由裁量”空間。

2.實物查驗或勘驗環節。一是價格認定標的的損害程度判斷，由于物品類型和復雜程度不同，其判斷可能存在自由裁量空間；二是對屬性特殊、專業性強的價格認定標的，需要聘請相關專家參加，由于專家人選、知識背景等不同，專家判斷也帶有一定的主觀性因素。三是如果價格認定標的數量較大，需要抽樣查驗或勘驗，其抽樣方式選擇，抽樣隨機性帶來的樣本代表性問題等，都可能存在一定的自由裁量空間。

3.市場調查環節。該環節是價格認定的重要環節，也是自由裁量空間最大的環節。首先，價格認定人員可以采取市場法、成本法、收益法、專家咨詢法等多種方式進行市場調查。如果價格認定人員帶有一定的主觀目的性，基本清楚哪種方法可能會出現較高（或較低）的價格認定結果，也可能存在方法選擇上的自由裁量行為。其次，如果價格認定人員以消費者身份開展市場調查，被調查單位對價格認定人員的消費能力判斷（議價的價位段）、價格認定人員能夠獲取的折扣力度等是有浮動空間的。再次，調查的市場價格為當前的市場價格，測算中需要對市場調查價格進行日期修正，修正值的確定主觀因素較強。最后，調查單位的選擇存在一定的自由裁量空間，可能會出現價格認定人員按照主觀需要去收集，收集資料的全面性、時效性等都有一定的選擇空間。

4.測算環節。例如使用市場法測算時，一些指標和技術參數的選擇；成本法測算時，各種損耗的量化；收益法測算時，預期獲利年限、折現率的選擇等。以上方面在測算過程中，對于價格認定人員來說都或多或少存在一些自由裁量空間。

5.內部審核、集體審議環節?！兑幎ā返谑鶙l明確：價格認定機構應當對價格認定結論進行內部審核，對重大、疑難的價格認定事項應當進行集體審議。雖然明確了價格認定的內部審核、集體審議環節，但對于哪些屬于“重大、疑難事項”并未明確，具體實施中由價格認定機構酌情把握。

（二）國家及各地的現有約束制度

針對價格認定工作中的自由裁量權問題，國家及各地都在進行各種約束機制的探索?？傮w上可歸類為三個層面：一是法律法規、部門規章約束；二是國家價格認定相關規定和規范性文件約束；國家發改委價格認證中心自2002年以來先后下發了40多份文件，國家發改委近期下發了《價格認定規定》《價格認定行為規范》《價格認定文書格式規范》等一系列規范性文件，是對價格認定機構及人員自由裁量行為的進一步約束性文件。三是各條線上、各地的制度性探索。

（三）溫州的相關探索——以鹿城區為例

溫州市價格認定工作走在全國前列，特別是鹿城區在價格認定體制機制探索方面積極創新，通過價格認定協助員制度、價格認定聽證會制度、市場調查規范化制度、內部管理制度等制度建設，在自由裁量權的約束機制方面積累了豐富經驗。特別是價格認定專家庫、價格認定協助員、價格認定聽證會等一系列舉措，讓鹿城區能在年受理涉案物品認定1070件的情況下，做到所出具的價格認定結論均“零復核”，被國家發改委價格認證中心評為“全國先進價格認證機構”。

三、溫州價格認定自由裁量權約束機制

根據價格認定工作流程，重點做好“事前管理”“事中控制”“事后追溯”。具體包括以下幾個方面：

（一）強化“兩個規范”的落實

《價格認定行為規范》和《價格認定文書格式規范》兩個規范是價格認定工作的綱領性和標準性文件，其對價格認定工作的各項流程做出了嚴格細致的要求；對價格認定文書的制作、提高價格認定文書質量等做出了明確規定。兩個規范對于可能出現的“自由裁量”環節進行了較好的規避和約束，對以前模棱兩可的環節進行了明確。

（二）完善受理環節的約束機制

受理環節的自由裁量權主要來自于提出機關與價格認定機構雙方的合作程度。因此，可以采取以下措施或制度約束來規范受理環節的自由裁量權。

強化對提出機關的價格認定法律法規及業務培訓。根據《規定》第三條要求，加強對紀檢監察、司法、行政等價格認定提出單位的相關法律法規和價格認定業務培訓，并重點針對《行為規范》《文書格式規范》開展實務培訓。

推廣完善“價格協助員”制度。溫州市鹿城區創新性地實行了“價格協作員”制度。

（三）完善查驗或勘驗的約束機制

實物查驗或者勘驗是價格認定的一個重要工作環節，最容易出現自由裁量空間的是對標的物損壞程度（成新率）的判斷，以及抽樣方式的選擇等。具體應在以下方面建立約束機制。

嚴格執行現場實物查驗或者勘驗的有關規定規則。除委托方送檢標的和滅失物外，要堅持現場實物查驗制度，親身感受和查看價格鑒定標的的具體狀況，進行拍照或攝像，做好查驗記錄。對技術含量高的物品，聘請相關專家或技術人員參加。

探索編制實物查驗方法手冊（規范）。建議根據實際操作實踐，組織有經驗的價格認定專家編制（或匯編）常用價格認定標的物的查驗工作規范或手冊，盡可能壓縮查驗人員的自由選擇空間。

復雜性、專業性標的物的實物查驗應聘請專家參與。在實施專業性強的查驗業務時，應要求合法專業部門出具技術報告，或聘請相關方面的專家參與查驗，出具專家意見。如房屋的損壞、煙草、金銀珠寶、字畫等的損壞等領域。

（四）完善市場調查的約束機制

通過更為細致的規定和技術規范，通過人員素質水平的提升，強化市場調查的自由裁量權約束。

規范市場調查的基本操作規則。一是要根據委托要求進行市場調查，委托什么環節價格就調查什么環節價格。二是要調查商家或生產廠家最少三家。三是采價工作必須由二人以上共同進行，既能增強工作的透明度，利于監督，也壓縮了個人自由裁量的空間。

建立價格市場調查體系。具體來說，可以對常見的價格認定標的選取誠信度高、價格管理規范的優質商家建立采價體系，并施以適當的經濟鼓勵。對于積極配合價格市場調查工作成績突出的單位（商家），要積極建議本委（局），優先推薦其為“價格誠信示范單位”“明碼標價示范店”等。

完善市場調查方式。一是為了避免問答式詢價的各種主觀因素影響，轉為以調閱查詢原始資料為主、找出基準日實際成交案例的工作方式。二是充分發揮“互聯網+市場調查”理念，三是建議開發市場價格數據庫系統。

完善市場調查法規制度。嚴格落實“價格認定人員向與認定事項有關的單位和個人調查取證，被調查單位和個人應當協助調查，并如實提供有關資料或者說明相關情況”的規定。建議以溫州市地方性法規層面確立細化該規定，同時明確不協助的法律責任，特別要明確提供虛假價格的法律責任。

（五）完善價格認定復核制度

復核制度的建立增強了下級價格認定機構的責任意識，在一些自由裁量權的行使上有所顧忌，起到一定的約束作用。溫州市價格認定的復核率較低，近幾年全市無案件到省中心復核。

（六）建立案卷評查與示范機制

通過建立案卷評查制度，可以強化縣（市、區）價格認定機構間的學習交流和工作成效比較，并通過示范作用推動全市價格認定工作不斷進步；同時加強了市級對縣（市、區）級的工作監督，強化了規范性建設與一些環節的自由裁量約束。

（本文作者簡介：經濟師，大學本科學歷，從事價格認定工作。作者單位：溫州市價格認證中心。）