論數字領導力：數字科技時代的國家治理

彭波

【摘要】以“A、B、C、D、E+5G”為代表的數字技術浪潮不僅引領了新一輪的經濟產業變革，更將重塑社會，從根本上促成國家治理轉型。新冠肺炎疫情讓國家一度“停擺”，也給了數字科技在抗疫中大放異彩的機會，更助推數字科技時代的全面到來。在后新冠肺炎疫情時代，應建立與數字科技兼容匹配的治理模式，讓具備數字領導力的數字政府成為數字社會的標配。數字領導力與國家能力具備相同理論淵源，由“思維+四力”構成：在數字思維的支撐下，數字洞察力、數字決策力、數字執行力、數字引導力有機統一、協同作用，貫穿國家治理的全過程，幫助實現國家治理現代化的目標。提高數字領導力應重點關注數字素質提升、數據平臺建設、政府數字化轉型、數字領導力人才培養等四個方面。數字領導力已經成為當今國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

【關鍵詞】數字科技時代? 國家治理? 數字領導力

【中圖分類號】C0? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.15.002

當今，伴隨數字技術革新與數據爆發式增長，人類社會正迅速從信息科技時代（IT）向數字科技時代（DT）邁進。中國互聯網社會的“下半場”已經開始，其特征可以概括為“A、B、C、D、E+5G”的技術深度融合：A即人工智能（AI），B為區塊鏈（Blockchain），C乃云計算（Cloud），D是大數據（Big data），E則是邊緣計算（Edge computing），5G（第五代移動通信技術）則發揮“催化”作用，加速、加深以上技術與社會的相互建構。而數據的資產屬性在“下半場”將真正得以凸顯，場景交換、萬物互聯、沉浸式傳播指日可待，這不僅會引領新一輪的經濟產業變革，更將重塑社會，從根本上促成國家治理現代化轉型。在這一時代背景下，數字領導力已經成為推進國家治理體系和治理能力現代化的構成要件和值得深入探討的學術議題。

數字科技時代的治理變革與挑戰

在過去的數十年中，以“連接”為核心功能的互聯網已經成為中國社會最大的“賦能”主體。“互聯網”作為以信息技術為中心的新傳播科技，不僅改變了信息的傳播、網民之間的溝通，也重塑了現代社會的結構和社會關系。[1]截至2020年3月，我國網民規模達9.04億（1997年首次統計時僅為62萬），互聯網普及率為64.5%（1997年僅為0.05%）。其中，手機網民規模達8.97億，較2018年底新增手機網民7992萬，手機上網已成為網民最常用的上網渠道。農村網民規模達2.55億，占整體網民的28.2%，較2018年底增加3308萬人。[2]這樣的增長規模無疑是驚人的，也可以反映出互聯網對中國社會全方位的建構。從1G、2G和3G技術驅動的弱聯結時代誕生的網絡大眾傳播，到4G時代的強聯結造就的大眾自傳播浪潮，再到未來5G技術引領的超聯結模式，媒體傳播也將因此迎來大眾智傳播時代，從根本上改變中國社會結構、運行方式和動力機制。[3]

然而，在某些領域尚停留于信息時代初期的中國，對互聯網“上半場”出現的種種問題還未能完全消化，又將面臨在“下半場”努力實現對發達國家的信息化趕超的新任務。[4]歷史機遇雖然充滿誘惑力，面臨的挑戰也依然嚴峻。2020年伊始，一場突如其來的新冠肺炎疫情襲擊全球，它不僅是一次重大全球公共安全危機事件，更是一次對人類社會的綜合考驗。中國率先進入抗疫戰場。伴隨疫情的蔓延，中國各地相繼采取封閉隔離、停工停產等措施，經濟發展受到了前所未有的沖擊。同時，社會輿論的不穩定性愈加凸顯，對國家治理提出了新的要求。

在這種情況下，要實現習近平總書記所說的“于變局中開新局”[5]，格外需要人類充分利用最新科學技術，賦能抗擊疫情的各項行動，增強抗疫的有效性，而數字科技的能量在抗疫中得以極大釋放。在人與人、人與物的物理距離“被動”擴大的狀態下，數字科技又重新拉近彼此之間的距離。不僅如此，數字科技也有效助力診斷治療和疫情防控，支撐疫情期間民眾的生活，支撐復工復產、在線教育和數字轉型，令新冠肺炎疫情在中國經歷了從大范圍傳播到逐漸有效控制的過程，令全社會生產和生活逐漸恢復正軌。反之，數字科技賦能抗擊新冠肺炎疫情同時，自身也成為最大“受益者”。馬克思認為，社會需求與技術手段之間的矛盾是技術發展的直接動力;恩格斯認為，沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償的。抗擊疫情的努力為正在快速興起的數字科技在后新冠肺炎疫情時代發揮重要作用提供了廣闊前景，標志著中國互聯網正式進入數字科技時代。正如橋水投資公司創始人雷·達里奧所言：“這次新型冠狀病毒疫情的爆發是人類歷史上一個‘令人興奮的轉折點，它可能為更大的社會進步鋪平道路，帶來數字化、數據和人類思維方面的飛躍。我們正處于技術革命之中，我認為我們應該對新的未來感到非常興奮。”在這個技術革命的新時代，提升數字領導力成為中國面臨的一個十分重要和緊迫的全新課題。

新冠肺炎疫情堅定了我國社會各界對數字技術應用的信心和大力發展數字技術的決心，為加速數字科技的發展奠定了合法性基礎。然而，對于中國社會來說，數字技術必須與合適的治理模式與思維方式相適應。現階段數字技術尚未系統地改變行政體制的運行邏輯，數字技術在社會治理中的運用還不夠深入，尚未形成整體協同。種種問題的解決，亟需各級政府在后新冠肺炎疫情時代具備數字思維，升級數字能力，以適應新階段、新要求，建立與數字科技相匹配的治理模式，讓具備數字領導力的數字政府成為數字社會的標配。

數字領導力理論溯源

國家治理：權力、能力、領導力。改革開放以來，中國進入了現代化建設長時間高速推進的黃金時期，也經歷了經濟社會的劇烈轉型。在轉型期不可避免地出現了各個層面的社會問題，例如：城鄉和區域經濟水平的發展不平衡，在互聯網時代造成數字鴻溝;社會不同階層的貧富差距擴大，同時社會保障制度和再分配政策滯后;生態、資源和環境問題不同程度的惡化……總的來說，在中國整體和諧、不斷向前發展的同時，社會矛盾和沖突也日益突出;在中國達到現代化更高層次的同時，也邁進了改革的“深水區”——這將會直接影響經濟、社會乃至政治的安全和穩定，對國家治理能力提出重大挑戰。故而黨的十九屆四中全會提出要：“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。”[6]這反映出新形勢之下國家鞏固和提升領導力的重要方向。

國家治理首要的和最基本的目的是維護政治秩序，這與戴維·伊斯頓強調“公共政策的實質是對全社會的價值作權威性分配”[7]的主張一致。而對于社會價值的分配必須是持續的，這意味著政治系統有必要保持穩定，故而國家治理與國家和政府的合法性、組織性、有效性和穩定性等要素是密切相關的。黨的十八屆三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”黨的十九屆四中全會對此予以再度確認。這反映出我國在治理體制的自我調適方面一以貫之的方向，而這種調整和適應能力體現在持續推動的政治經濟體制改革和漸進穩妥的改革策略，[8]其目標指向了黨執政能力和執政水平的不斷提高，即黨領導力的不斷增強。

亨廷頓認為，有效的國家治理需要“具備強大的、能適應的、有內聚力的政治體制”。[9]他將對政治穩定的追求作為理論的出發點，并指出政治的首要問題是建立一個合法的公共秩序。亨廷頓強調：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。有的國家政通人和，具有合法性、組織性、有效性和穩定性，另一些國家在政治上則缺乏這些素質;這兩類國家之間的差異比‘民主國家和‘獨裁國家之間的差異更大。”[10]邁克爾·曼吸收了亨廷頓的思想，他在討論社會權力的來源時，區分了國家的兩種基本權力：一種是國家的專制性權力（Despotic power），一種是國家的基礎性權力（Infrastructural power）。前者指的是國家精英可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討論的前提下自行行動的范圍，即強加于社會的權力，這與國家的自主性問題相關。后者是指國家事實上滲透市民社會，在其領土范圍內有效貫徹其政治決策的能力，即通過社會獲得的權力。邁克爾·曼對兩種含義的國家權力所作的區別，特別是對基礎性權力的分析，可以幫助我們進入國家權力具體運作的層面來實證地觀察和理解國家執政的能力和所憑借的手段，而不僅僅停留在對國家政體類型和權力性質的規范的爭論上。[11]

基礎性權力的概念也包括國家權力的基礎性設施。事實上，在一個社會中，不僅需要有道路、橋梁這樣的物質性基礎設施，更需要有關于權力的制度性基礎設施，國家的治理能力主要體現為它提供制度性基礎設施的能力。在邁克爾的理論中，基礎性權力是一種集體權力，是貫穿社會的權力，它通過國家基礎來協調社會生活，正是這種基礎權力將國家確定為一系列中心的、放射的制度，并以此貫穿其廣闊的轄域。國家基礎性權力之大小反映的是國家權力抵達、實施控制和規制社會關系的程度，絕不能簡單地將其等同于權力向中央集中的程度。它一方面強調中央集權國家的控制能力;另一方面更重視依靠制度性基礎設施協調社會生活的能力。[12]很顯然，邁克爾·曼非常注重有效的國家能力，這里面貫穿著政府領導力的作用。

與之對照，亨廷頓的學生弗朗西斯·福山在具體的表述上雖然與邁克爾·曼不同，但是核心的觀念卻頗有相通之處。在福山看來，真正的政治發展是國家建構、法治與民主三個維度之間的平衡。他認為，自冷戰結束以來，太多的注意力聚集在“民主”和“法治”上，反而忽略了“國家建構”的關鍵作用。而國家建構主要包含兩個方面：一是官僚機構的中立性與自主性;二是國家能力。[13]國家建構如此之重要，以至于它可以用來解釋當今世界各國的主要政治問題：正是國家建構的不足，導致非洲許多國家的“國家失敗”，導致希臘、意大利等歐洲發達國家的債務危機，導致美國近幾年來產生各種政治僵局……此次新冠肺炎疫情的爆發，更是暴露了各國國家建構存在的欠缺以及由此導致的種種困境。福山最新的觀點是：“大流行消退后，也許我們將不得不放棄簡單的二分法。判斷國家是否有效應對危機的分割線，不應簡單地將‘集權政體置于一邊，而將‘民主政體置于另一邊……政府績效的關鍵決定因素將不是政體的類型，而是國家的能力，尤其是對政府的信任。”他的態度很明確：“歸根結底，重要的不是政體類型，而是公民是否信任他們的領導人，以及這些領導人是否領導著一個稱職而有效的國家。”[14]這對于破除“唯體制論”有著相當的啟發性，面對這次突發的疫情及其帶來的社會危機，不同國家的表現再次證明了國家能力之于社會穩定和發展的基礎性支撐，這在根本上也意味著政府的領導力。

互聯網治理與數字領導力。數字科技時代的治理轉型以互聯網為基礎平臺。這里有必要先厘清互聯網治理的概念及其發展過程。1998年，美國明尼阿波利斯國際電信聯盟（ITU）第19屆全權代表大會正式提出“互聯網治理（Internetgovernance）”這一概念。[15]就一般意義而言，互聯網治理是指如何協調、管理并應對與互聯網相關的內容和行為進程的總稱，不過它的定義已經隨著時間的發展逐漸擴大。如果將互聯網治理根據不同的層次進行劃分，那么其至少包括了基礎設施層面、技術標準層面、內容應用層面和社會議題層面。[16]由于議題層次的互聯網治理高度復雜，其治理主體也必然是多元化的，但是近年來，在諸治理主體中，國家行為體在全球網絡治理中扮演愈加重要的角色，國家主權的理念與實踐開始重新主導互聯網政治話語體系，這一點在各網絡大國中皆是如此。國家，或曰政府占據互聯網治理的核心地位，可以追溯到2003年日內瓦召開的聯合國信息社會世界峰會，會議通過的《日內瓦原則宣言》把互聯網治理劃分為技術和公共政策議題兩個方面，其中，公共政策議題體現了國家的主權范圍。總體而言，峰會事實上確認了主權國家居于互聯網治理的金字塔頂端，擁有議程設置、政策制定與機構改革的權威。[17]為了應對網絡信息安全問題，更好地保護公民權利，加強互聯網法制建設，推動社會治理，突出國家和政府的領導地位實為勢所必然。

在數字時代的后新冠肺炎疫情時期，面對國家治理體系的重大改革和國家公共權力可能的重構，有必要提出數字領導力（Digital leadership）的概念，確立國家和政府在多元治理體系中的核心地位。領導力（Leadership）是個人或組織帶領他人、團隊或是整個組織確保其目標得以實現而應該具備的一種能力。領導力內涵與主體期望實現的目標緊密相連。領導力研究是從領導（Lead）研究開始，從19世紀末20世紀初的領導特質理論，到20世紀40年代領導行為理論，20世紀60年代的領導權變理論（情境理論），以及之后的領導歸因理論等，逐漸從領導者的人格特質和行為等個體研究擴展到整個組織情境交互作用的影響。面對數字時代新變革和全球“抗疫”新情景，數字領導力是領導力概念的豐富與完善。領導力內涵與主體期望實現的目標緊密相連。從治理理論的產生淵源看，治理的目的恰恰是解決問題、實現穩定。[18]所以國家治理現代化指的就是國家治理主體對于在現代化進程中產生的一系列問題的適應與駕馭。[19]進而，如果以實現國家治理現代化作為目標，就可以將領導力定義為治理主體為確保自身能夠適應和駕馭現代化過程中產生的一系列問題而應該具備的一種能力。在數字技術全面滲透經濟社會各個領域的時代背景下，這種能力應建立在數字技術賦能的基礎上，覆蓋發現問題、提出解決方案、解決問題、避免次生問題發生等各個環節，這是確保在新形勢下實現國家治理現代化這一目標的基本前提。

數字領導力理論建構

數字領導力的思維基礎。1.從互聯網思維到數字思維。思維是大腦的機能，是客觀世界的主觀反映，它產生于社會實踐，根源于時代精神。互聯網思維和數字思維是當前信息社會主要的思維方式。

互聯網思維是當互聯網進入移動互聯網、消費互聯網階段之后，一些互聯網企業家根據自身實踐，總結出與工業思維不同的新的思維方式。工業思維具有中心化的、專業化、金字塔式的封閉結構，而互聯網思維則具有去中心化、扁平化、跨界式的開放結構。相對于互聯網思維，數字思維依舊具有去中心化、扁平化、跨界開放等特點，同時還具有高效、精準、智慧的特點。比如，滴滴公司基于人工智能算法推出的“虛擬車站”“小綠點”就是數字思維的典型產物：它不需要建設實體車站，節省了司乘溝通成本，解決了司乘在確認上車地點時的溝通困境。數字思維的形成與進化可以從兩個層面來考量，一是得益于數字技術的支撐;二是得益于數字技術的滋養。所謂“支撐”，即物質層面對于精神層面的支撐;而說到“滋養”，意在表達人類開發數字技術而受到的“反作用”。舉例而言，眾所周知，人類通過人工智能、深度學習技術來訓練機器，令其具有類似人類的思維能力——在這一進程中，機器實際上也在“訓練”人類，在數字技術的“訓練”下，人類的思維方式和思維能力也在發生深刻的變化。從這個意義上講，如果認為工業革命最大限度地提升了人類的體力，那么信息革命則最大限度地提升了人類的腦力。

2.數字思維的內涵、特點與維度。數字思維，即數字化時代的思維方式，具有以下三個主要特點、維度：第一，融通互聯、智慧共享（宏觀生態）。從信息科技到數字科技，現實環境在網絡空間將以數字化方式全息重建，融通互聯、智慧共享。數字化為我們營造了一個全新的社會政治、經濟、軍事、文化、教育和生活環境，正如尼葛洛龐蒂所言的“數字化時代”。“這個時代是互聯網、云計算、大數據、物聯網、感知技術、觸摸技術和人工智能等數字技術綜合應用創新的一個時代，是人與技術共同進化的一個時代。” 人類的思維共同融入數字化的虛擬時空之中，在虛擬與現實中對立統一，實現智慧共享。

第二，平等開放、進化創新（中觀平臺）。哈貝馬斯認為，交往行為是以象征（符號）為媒介的相互作用。數字化時代人類交往方式將更加平等、開放，通過數字化的基礎設施，形成了無限拓展的交往空間。5G技術的出現，令當今數字化世界即將邁入“萬物互聯”的超越性世界，突破了時間與空間的二重維度，面向歷史及未來，融通虛擬與現實，數字思維助力社會創新發展、不斷進化。

第三，回歸人本、個體自由（微觀個體）。馬克思認為，全面發展的個人不是自然的產物，而是歷史的產物。正是在歷史進程中，人的自由個性才得以不斷展現并逐漸復歸。數字化社會不同于傳統社會，伴隨平等開放的發展為個人在思維上的自由與本位回歸提供了前提，控制、干預主體活動的力量在虛擬現實空間之中大幅消減，完成了“自由意識的自我進展”，思維的個性化在這個數字化時代得到了最充分的展示。

上述三個特點是構成數字思維的核心要素，分別從宏觀生態、中觀平臺和微觀個體三個維度構成有機整體。

3.數字思維是數字科技時代的認識論和方法論。數字科技時代為人類建構了一個精彩的生存世界，基于“場景、關系、算法”[20]的內在生成邏輯和路徑昭示了以數字思維為標志的人類思維方式的深度革命。這場思維領域的革命不僅擴展了人類思維的發展空間，更深化了數字個體思維的“在場性”，數字化時代所促成的，仿佛如海德格爾所指的，“從非本真的存在走向本真的存在”。

實際上，數字思維目前已成為人類認識世界和改造世界的最為重要的方式。并且，我們不能將數字化時代得以生成的深切原因歸結為技術決定論，這并不僅僅是技術的突破性進展所致，其更深層次的原因來自人類思維所具有的超越性的內在動力。自我實現、自我完善、自我超越是人類追求的永恒指向，因而在歷史的發展過程中，人們不斷地嘗試認識世界、獲取真理（客觀規律），運用規律改造世界，實現認識論和方法論的統一。相應的，人的思維活動總是在不斷尋求超越外部世界對自己的限制中進化和發展的。現階段數字思維作為人類的全新認識與實踐工具，是人類實現自由之路上的重要工具，它不再單純指向對自然的認識與改造，而是基于對人自身的思維空間與存在空間的內在突破，這是由人類追求自我超越、徹底解放及全面發展的本性所決定的。

數字思維作為一種全新的思維文化，使人類思維方式產生革命性劇變，是新時代認識論和方法論的統一。數字思維適應了人類社會進入一個網絡空間主導現實空間的新時代的需求，是作為全球開放系統的網絡空間影響和主導人類社會發展、重構社會秩序和國家治理能力的新的思維方式。

數字領導力的能力內涵。數字領導力（Digital leadership，簡寫D-Leadership）的概念是在以數字技術為中心的技術革命加速重塑社會和世界格局的背景下，對領導力概念的反思、重構和創新。數字領導力，是在數字科技時代，個人或組織帶領他人、團隊或整個組織充分發揮數字思維，運用數字洞察力、數字決策力、數字執行力、數字引導力確保其目標得以實現而應該具備的一種能力，是在數字科技支撐下有效實施國際治理、國家治理、社會治理和公司治理的一種能力。本文重點討論國家治理層面的問題。在國家治理層面，治理主體具備數字思維+“四力”是確保實現國家治理現代化這一目標的基本前提。其中，數字思維是對數字科技特點和規律的基本認知以及充分利用數字科技主動開展工作的意識，也是前提和基礎。面對數字科技時代沒有數字思維如同進入工業化時代沒有機械和電力意識，數字領導力無從談起。而“四力”，即數字洞察力、數字決策力、數字執行力、數字引導力是面對數字科技發揮領導作用的體現，是提升領導水平和工作質量的抓手。“四力”環環相扣，貫穿領導過程始終。

1.“四力”之一：數字洞察力。發現問題是解決問題的前提，正確發現問題是解決問題的必要條件。如Ackoff提出：我們經歷失敗常常更多的是因為解決了錯誤的問題，而不是因為我們為正確的問題找到了錯誤的答案。[21]這個失敗不僅指的是真正的問題沒有得到解決，還指由于自認為解決了問題而導致與問題的癥結漸行漸遠。因此，所謂洞察力（Insight），就可以理解為正確發現問題的能力，亦可以通俗理解為“千里眼”和“順風耳”，即一雙數字“千里眼”知風起青萍之末，一副數字“順風耳”于無聲處聽驚雷，似一部超精雷達發現變量之間相關性，一臺超強電腦預測事態發展軌跡與可能的后果。發現問題包括問題感知、問題界定、問題轉化三個環節。

問題感知：即對客觀存在問題的感知。由于問題一般具有主觀性，所以感知問題要求行動者進入主觀問題的情境之中。而如果問題客觀存在卻未被及時感知，小問題可能發展成為大問題。因此，基于數字技術支撐，我們可以見人所未見、察人所未察、知人所未知，掌握先機、料事如神。

問題界定：并非所有問題都是需要政府解決的。有的問題僅涉及個人獨享性的私人利益，有的問題僅涉及組織共享性的團體利益，均不需要政府進行干預。況且，如果超越職責權限、大包大攬進行干預，不僅推高行政成本，還有可能適得其反。惟有涉及公共利益的問題，才應該由政府出面解決。此外，政府并非萬能，有的問題雖然涉及公共利益，但是過于復雜，政府無力解決，需要多元主體協同配合。因此，在問題感知的基礎上需要對問題進行區分和界定。

問題轉化：將涉及公共利益的社會問題轉化為公共政策問題，由基于現實與理想之差距的情境化問題，轉化為可供專業論證并尋求解決方案的政策問題。問題轉化包括按政策領域對情境化問題進行分類、從復雜且相互關聯的情境化問題中提煉問題實質、對實質問題進行模型化處理等。

為了提升洞察力，應充分利用數字技術的輔助，例如，應用大數據技術進行實時社會監測;利用互聯網社交網絡上一些專業人士的預警信息;利用大數據技術對重要變量之間相關性的揭示，發現問題癥結、提煉問題實質。例如，在社會日常活動產生的大數據中，互聯網搜索引擎、電商平臺搜索及交易產生的數據可謂兩大宗，對重大公共安全事件有很高的預警價值。在此次新冠肺炎疫情發展的前期，據百度大數據顯示，自疫情爆發以來，網民主動獲取信息意愿愈發強烈，通過百度搜索、瀏覽新型冠狀病毒肺炎的相關信息日均超10億人次。其中，疫情進展和防疫知識最受關注：疫情地圖、武漢肺炎最新消息、疫苗研發進展、口罩更換、區分流感和肺炎等話題熱度均保持在高位水平。在“疫情”的搜索熱度上，武漢民眾關注度的峰值往往比其他地區出現得“快一拍”——他們對疫情相關進展、信息表現出更強的渴求。由于疫情中心區域的搜索趨勢要明顯快于其他地區，這個時差可以被用于更好地進行資源調配和輿情引導，應該成為預警系統重要的信息參考。由于網購和物流的發達，此次新冠肺炎疫情中電商平臺搜索也非常重要。據京東大數據平臺顯示，與主要社交媒體平臺的搜索數據、輿情數據進行比對，京東平臺從訂單消費到搜索關注的典型數據變化早于社交媒體平臺48小時左右，可作為疫情重要的輔助監測預警數據。

2.“四力”之二：數字決策力。政策問題一旦列入決策議程，接下來就需要回答如何解決這個問題。決策就是對如何解決問題的回應，同時也是指導問題解決的行動指南，決策既是一種政治性活動，也是一項“技術活”，需要遵循一定的程序，采用科學的方法。因此，所謂決策力，就是做出正確決策的能力。作出決策包括確定目標、設計方案、選擇方案三個環節。

確定決策目標：目標的確立是為了說明將政策問題解決到什么程度，是備選方案設計和優選的基礎依據，是方案執行的指導方針，還是效果評估的參照標準。決策目標應具有明確性、前瞻性、可行性、協調性。一般認為，政策目標確立所面臨的主要困難包括兩點：其一，決策者價值偏差，可能會與公共利益相悖;其二，面臨多目標沖突，難以取舍。

設計備選方案：備選方案應具備豐富性、多元性（避免只有一個備選方案的“霍布森選擇”）、互斥性、創新性（問題之所以出現，很大程度上是因為舊方案失靈，所以為解決既有方案解決不了的問題，應該有所創新）。

抉擇優選方案：面對多項備選方案，應從效果、風險、可行性（包括技術可行性、經濟可行性、政治可行性）三個方面進行評估，從中選擇最優方案。需要說明的是，這里的最優是指有限理性約束下的最優，不是完全理性約束下的最優。[22]在對方案的選擇中應盡力避免的是，因為決策者個人偏好超越公共價值而導致決策廉價化（選擇最容易實現、成本最小的方案）、決策尋租等導致的利益性偏差;也要避免因決策者短視、懶政、“先入為主”等導致的技術性偏差。

為了提升決策力，應充分利用數字技術的輔助，例如，利用計算機仿真技術模擬不同方案的政策效果，幫助進行比較和方案選擇;利用人工智能、云計算技術輔助決策等……例如，本次新冠肺炎疫情期間，工信部組織相關單位開展電信大數據分析，統計全國特別是某些重點地區的人員流動情況，分析預測確診、疑似患者及密切接觸人員等重點人群的動態流動情況，支撐疫情防控部署;疫情防控部門把大數據分析與新冠肺炎相關的傳染病模型理論相擬合，探究疫情發展規律，掌握疫情分布和發展趨勢，為地方政府確定防疫工作重點區域、重點人群和重點場景，為主管部門科學化決策物資投放和管控手段提供了決策支撐。

3.“四力”之三：數字執行力。執行是政策理想轉化為政策現實、政策目標轉化為政策效益的唯一途徑。決策作出后絕不意味著其會被自動執行，兩者之間存在鴻溝。要想使政策科學成為行動的科學而不僅是理論科學，必須重視政策執行問題，不僅要重視執行本身，而且應當在執行與決策之間建立密切聯系。[23]因此，所謂執行力，就是落實決策方案，完成預定目標的能力。執行包括執行準備、執行實施、執行總結三個階段。

執行準備階段：包括第一，思想準備，即加強對政策認知，確保采取的具體做法和最初確立的決策目標和最終選擇的解決方案是對應而非沖突的;領會決策的精神實質、內在規定和外部環境——這是執行過程中行使自由裁量權的前提。第二，組織準備，包括組織、協調、指揮機制的建立，以及人員配備與人力投入。第三，物質準備，包括經費、設備、技術等。第四，制定計劃，計劃需要客觀、有彈性（確保有因時制宜、因事制宜的空間）、統籌協調（不能顧此失彼）。

執行實施階段：首先，可進行政策實驗（即試點），以減少風險、降低成本、探索經驗。但前提是要科學選擇有代表性的試點單位，才能夠實現“以點帶面”。[24]其次，要對政策實驗結果進行科學客觀的總結和分析，從中產生的反饋意見可以幫助修正決策之不足。再次，要進行推廣擴散——這需要兼顧靈活性與原則性，其中原則性是指要發揮政策實驗的作用，有益的經驗要采納，教訓則要吸取，避免重蹈覆轍;靈活性是指因地制宜、因時制宜、因事制宜，強調學習領會精神而切忌盲目照搬形式。最后，還需要監督控制，即對于執行過程中出現的問題要及時發現及時糾偏，令其遵循已經制定的解決方案，防止因為利益影響或執行者能力不足而導致執行走樣，耽誤決策目標的實現。

執行總結階段：即對執行的績效進行評估，包括效率、效果、合法性等因素。績效評估需要遵循科學的程序進行客觀評估。評估結果是決定政策繼續、修正，還是終止的重要依據。如有必要還要進行追加決策，即通過二次決策及時作出調整，避免因為堅持決策失誤而造成更大損失。

為了提升執行力，應充分利用數字技術的輔助，例如，利用電子政務實現跨部門協同，利用區塊鏈技術對執行過程進行監督，等等。此次新冠肺炎疫情防治工作前期，長沙市基層單位接收到不同部門、不同渠道、不同形式下發的海量數據，彼此重復交叉，質量參差不齊。基層不僅要重復核實，還要以各種形式匯總填報，這給基層造成了相當大的壓力。長沙市成立了市防控指揮部數據分析組，對多渠道信息進行匯總、加工，用大數據賦能疫情防控，取得良好成效;成立了市防控指揮部數據分析組，緊急開發人員摸排反饋填報系統，建立并完善重點來長人員核查工作流程，通過協同搜集數據，加工分析數據，核查反饋數據等綜合方式，實現對數據的有序分發、核查、跟蹤與匯總。針對基層工作力量無法聯系或不配合防疫工作拒絕提供地址、拒接電話的難點人員，公安機關采取技術手段，對相關人員住址、車輛及其相關社會信息進行精準畫像，對其活動軌跡開展分析研判，配合基層工作人員管理難點人員。針對確診病例的通聯、伴隨人員和同戶親屬關系分析，通過查詢住宿、上網、公共交通、手機位置軌跡信息和天網人像比對等方式，對每日新增確診病例在定為密切接觸人員后的行為軌跡進行判斷分析，一旦發現有確診病例或密切接觸人員在發病前后出現于家或醫院外的可疑軌跡，均第一時間向衛健、疾控部門報送關鍵數據，為其開展流行病調查和密切接觸者管控提供精準數據支撐。

4.“四力”之四：數字引導力。環境制約著行動者的決策和行動，反過來也接受行動者的塑造。[25]其中環境包括政治環境、經濟環境、社會環境、國際環境。來自環境的影響包括物質資源的支持或制約、公眾的民主參與、公共輿論壓力、社會習俗的影響、國際環境的影響等。引導的本質就是對環境的塑造。

引導力，即為塑造環境的能力，通過信息發布、政策解讀、輿情監測、輿論引導等方式，運用戰略目標對內凝聚人心、凝聚力量，對外傳達意愿、塑造形象，主要包括感染力、凝聚力、傳播力、影響力。引導一方面可以避免次生問題的發生;另一方面可以為解決問題提供助益。

首先，由于以解決問題為目標的決策與執行，相當于加諸環境之上的新變量，可能會引發不確定結果，例如，因為決策不當或執行不力而引發激烈反應、衍生次生問題，為盡力避免次生問題的出現，需要在解決問題的同時進行正確引導，通過適當塑造保持外部環境的穩定。

其次，適當引導還可以化解來自于環境的阻力，增強執行活動的效果。引導的對象主要是公眾，引導的形式主要包括政治宣傳、說服、教育等，包括征求意見、舉辦聽證會、公布決策內容、對決策內容進行解釋和說明等。目的是加強目標群體對決策的認知，令其了解為什么、為了誰、期望取得什么效果、可能存在的不確定性、政策的合法性、合理性、必要性等，進而接受和服從。

為了提升引導力，應充分利用數字技術的輔助，例如，利用大數據對引導對象進行肖像描繪，進而精準推送信息;利用可視化技術，幫助公眾更好地理解政策;利用VR/AR技術，增加受眾的在場感，增強引導的效果;等等。在新冠肺炎疫情期間，美國紐約州疫情產生的聚光燈效應，讓紐約州州長科莫成為全球媒體關注的焦點。在紐約州防控措施不力、感染人數瘋狂上升的同時，科莫的支持率反而增加。他值得學習的重要方面在于對數字引導力的運用，包括：坦誠——將危機的危害性充分表述;細節——細致地描述疫情的情況以及政府工作的各項細節，爭取政府可信度;數字——掌握大量詳細的數字，對各方情況了如指掌，令政治家的個人魅力得到大幅提升;現場——官員親自到現場去解決問題，與百姓交流，在倉庫開發布會;議題——懂得設置和引導議題，其結果是設置對政府有利的議題，爭取民眾的支持，規避輿情風險。而在我國此次新冠肺炎疫情期間的輿論演進過程，給我們提供了初期引導不力的教訓和中后期引導有效的經驗。面對新冠肺炎疫情防控工作，正如習近平總書記要求的，“統籌網上網下、國內國際、大事小事，更好強信心、暖人心、聚民心”。[26]充分運用數字引導力是在數字科技時代做好輿論引導工作的基礎。

提升數字領導力的策略和建議

“趕考”，是中國共產黨人面對新的歷史使命需要完成的課題，也是中國共產黨與時俱進、保持戰斗力的秘訣。1949年新中國成立之前，毛澤東同志這樣提醒全黨;上個世紀70年代末中國啟動改革開放之初，鄧小平同志也多次發出這樣的警示。今天，數字科技已推動中國國家治理重大轉型，尤其在新冠肺炎疫情背景下，社會治理體系已經初步呈現數字技術的重構，逐步解決社會治理過程中的信息不對稱、行動反應遲緩、治理效能低下等問題。習近平總書記指出：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。”[27]這次“大考”的重要科目，就是數字領導力，善用大數據進行疫情溯源和精準防控，以大數據和5G、人工智能等為杠桿，進行產業版圖的重構，推動社會治理的精準化，防范應對“疫后綜合征”，已成為實現國家治理現代化目標的題中之意。

數字科技時代“再適應”，啟動一輪“數字素養”大培訓。從1994年算起，我國全功能接入國際互聯網已26年，各級政府經歷了門戶網站時期和社交網絡時期兩次從“不適應”到“適應”的過程。而在今年抗擊新冠肺炎疫情期間，作為新一線城市、科技實力較強的武漢，在信息發布、物資管理分配方面暴露出一些問題。原因并非缺少技術能力，而是數字領導力的落后，導致技術應用不充分、不廣泛。當前，各省市雖然都花巨資建設了硬件平臺，但如何認識、如何挖掘數據價值，才是決策者與執政者理念與能力是否與時俱進的根本體現。種種現象表明，進入數字科技時代，各級政府面臨對互聯網“再適應”的艱巨任務。習近平總書記指出，要運用大數據提升國家治理現代化水平。善于獲取數據、分析數據、運用數據，是領導干部做好工作的基本功。[28]因此，我們非常有必要在全國政府部門啟動一輪“數字素養”大培訓，普及數字科技知識，建立數字化思維，提升數字領導力。

[11]劉昶：《邁克爾·曼論國家自主性權力》，《上海行政學院學報》，2016年第1期。

[12][英]邁克爾·曼：《社會權力的來源》第一卷，上海人民出版社，2007年，第5～42頁。

[13][美]弗朗西斯·福山：《國家建構：21世紀的國家治理與世界秩序》，上海：學林出版社，2017年，第13～50、107～112頁。

[14]Francis Fukuyama， "The Thing That Determines a Country's Resistance to the Coronavirus"， the Atlantic， March 30， 2020. 中文翻譯來源：https：//mp.weixin.qq.com/s/8NmH0uMBpG5ZRYV9UzodIA。

[15]需要注意，此概念與所謂的網絡治理（Network governance）不同，后者是公共行政領域的概念，是指建立在資源相互依賴的基礎上，政府依賴各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡來從事并完成公共事業，代表了第三方政府、協同政府、數字化革命和公民選擇等四種發展趨勢的集合，即網絡化治理模式。參見[美]戈德史密斯、埃格斯：《網絡化治理：公共部門的新形態》，北京大學出版社，2008年，第6～17頁。

[16]章曉英、苗偉山：《互聯網治理：概念、演變及建構》，《新聞與傳播研究》，2015年第9期。

[17]王明國：《全球互聯網治理的模式變遷、制皮邏輯與重構路徑》，《世界經濟與政治》，2015年第3期。

[18]王紹光：《治理研究：正本清源》，《開放時代》，2018年第2期。

[19]張權、李睿深、尹立：《關于信息化助力國家治理現代化的幾點思考》，《中國電子科學研究院學報》，2017年第12期。

[20]劉新傳：《場景、關系與算法：媒體融合創新的三重維度》，《新聞戰線》，2018年第23期。

[21]Russel Ackoff， Redesigning the Future： A System Approach to Social Problem， Willey， 1974.

[22][美]赫伯特·西蒙：《現代決策理論的基石》，北京經濟學院出版社，1989年。

[23]Jeffrey Pressman and Aaron Wildvasky， Implementation， University of California Press， 1973.

[24]Zhang， Q.and Xie， D.， "The Scientific Nature of Experimental Points Selection in China"; Tang， Z.， Zhao， S.（eds.）， Proceedings of 2017 International Conference on Public Administration （12th）， Chengdu： URSTC Press， 2017.

[25][美]詹姆斯·安德森：《公共政策制定》，北京：中國人民大學出版社，2009年。

[26]《〈求是〉雜志發表習近平總書記重要文章 在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話》，《人民日報》，2020年2月16日。

[27]《這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考》，中國新聞網，2020年2月4日，http：//www.chinanews.com/gn/2020/02-04/9078658.shtml。

[28]《習近平主持中共中央政治局第二次集體學習并講話》，中華人民共和國中央人民政府網，2017年12月9日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/09/content_5245520.htm。

[29]《中共中央政治局就實施網絡強國戰略進行第三十六次集體學習》，中華人民共和國中央人民政府網，2016年10月9日，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/09/content_5116444.htm。

責 編/馬冰瑩