美國“印太戰略”最新進展與前景評估

劉 鳴

（1.上海社會科學院，上海 200020）

一、問題導出：“印太戰略”概念歧義與研究重點

從2017年11月始，特朗普政府先后發布了《印太戰略報告》《國家安全戰略》《國防戰略報告》和《美國對華戰略報告》。按照《印太戰略報告》的框架導引，“印太戰略”正在漸進有序地推進。作為該戰略的代表性對話機制，美日印澳“四邊安全對話”（QUAD）在2019年9月正式升級為部長級機制。2020年10月，四國第二次外長會議在東京舉行，會議沒有就建立“印太版北約”達成協議，但同意繼續每年進行部長級會議、工作層會議與專家會議。全球新冠肺炎疫情（COVID-19）爆發以來，四國在2020年3月以合作抗疫的名義舉行了“四邊安全對話＋”視頻會議，邀請了新西蘭、韓國與越南參加，到2020年9月共舉行了12次類似會議。

目前對“印太戰略”研究文獻眾多，但由于該戰略出臺不久，所以這些研究中存在引用官方材料較多、前瞻性內容占多、視角雷同化等問題。二戰后，美國出臺了不少戰略，都有其特定的歷史背景與戰略辯論后的結晶，既反映了美國學界長期戰略研究的底蘊，也必然結合了美國官方對中長期的安全格局與戰略競爭的現實主義思考，留下了一系列經典的戰略范式。但“印太戰略”無論是研究還是實踐，目前均沒有達到這個階段。“印太戰略”存在著決心、規劃、愿景、伙伴等諸多問題，其出臺的手段、外交行動與資源調配顯示出即興性與過激反應性的內容遠多于精細的謀劃。美方的研究往往政治正確性、必要性的論證與前瞻性的構想要遠多于對戰略構思的內涵、框架、路徑與資源調控等基本元素的分析，更缺乏在復雜的經濟全球化時代如何應對與統籌的指向。

澳大利亞印太問題研究學者麥德卡夫認為“印太”是一個地區概念，它僅僅是對太平洋與印度洋之間加速經濟與安全聯系后形成的單一戰略體系的承認和提煉，更多反映的是一種戰略思維和設想。①引自張鋒：“‘印太’的想象：從哪里來，到哪里去？”FT中文 網， 2018 年 6 月 21 日， https：／／www.ftchinese.com／story／001078107？ archive。對本地區中等國家、東盟而言，“印太概念不是服務于排斥或遏制中國目的……它主要框定一種戰略來協調預防中國稱霸或中美競爭失控”。②Rory Medcalf， “ Indo-Pacific Visions： Giving Solidarity a Chance”， Asia Policy， Vol.14， No.3， 2019， pp.83， 87.美國智庫近期的一份報告則質疑有一個令人信服的“印太戰略”，因為它“缺失一個可以對多方面努力進行詳解的統括性戰略（overarching strategy）”。③Roger Cliff， “NBR Special Report No.86： A New U.S.Strat?egy for the Indo-Pacific”， The National Bureau of Asian Research，June 16， 2020， https：／／www.nbr.org／wp-content／uploads／pdfs／pub?lications／sr86_cliff_June2020.pdf， p.6.中國學者有兩種代表性觀點：一者認為“印太”是一種地理的想象，也是一種地緣的戰略及一種秩序的愿景，目前還處于“想象”和“戰略”之間；④同①。二者認為“印太戰略”主要是應對中國軍隊海上崛起及“走出去”布局，力圖遏制中國“外線”能力的發展，并對“內線”實施全面緊逼，確保美國在所有“印太”海域的戰略優勢，該戰略以軍事安全為主、經濟社會為輔。⑤胡波：“美國‘印太戰略’趨勢與前景”，《太平洋學報》，2019年第 10期，第 25、26、27頁。

從“印太戰略”的實踐來看，它已經從“四邊安全對話”機制建設的重點，擴展到美軍重新整合大戰區指揮系統，發展新的聯合作戰概念與理念，升級與印度的全面戰略合作，擴大與盟友之間的軍事協同演練與協調，強化在南海島礁及其周邊海域的挑釁性“自由航行”，構建基礎設施建設秩序。從未來的發展方向看，不排除該戰略將向經營“印太地區民主國家聯盟”方向發展，打造“去中國與朝鮮”的經濟—技術—防務—民主治理的合作共同體。⑥同③， pp.114-118.

本文認為，當前的“印太戰略”就是美國實施對華戰略競爭與發起“2.0版冷戰”的一個濃縮版，是美國在全域性進攻性現實主義范式驅動下，以印太區域為空間的權力擴展與構建基礎設施“新秩序”的一個實驗性的混合戰略。鑒于美國是一個經過二戰、冷戰、后冷戰拼斗的超級大國，其推進的任何戰略我們都不能低估與小覷。從長時段的視角觀察，在印太地區結盟組陣制衡中國將是美國的一種戰略常態。所以，將這個戰略置于國際大變局、中美戰略競爭長期化、復雜化的大背景進行持續比較研究，在學術上與國家安全戰略上是有意義的。

鑒于“印太戰略”尚未達到系統設計性與全局整合性的水平，所以，本文研究主要以爬梳美國一系列對華戰略研究報告、官方文獻，近三年以來執行的基本進程為主線，重點考察該戰略中“軍備整新、基礎設施建設新機制與核心伙伴關系”三大支柱發展情況，尤其關注國內研究文獻比較忽視的點與面的情況。通過梳理性提煉與論證來更準確探尋這個戰略的模式、動力、特點與基本軌跡。

二、美國在“印太戰略”軍事領域的推進及其重點

根據“印太戰略”的規劃，美國于2018年5月30日在原太平洋司令部基礎上將其更名為“印太司令部”，該司令部是美國規模最大、覆蓋區域最廣的聯合作戰司令部。這種戰區的擴大，反映了美國把中國作為主要競爭對手，準備在更廣闊的地緣空間進行博弈的設想。目前，美軍方對華軍事戰略有三種辯論中的選項：大陸打擊（Mainland Strikes）、遠程封鎖（Distant Blockade）和海上拒止（Maritime Denial）。 這三種戰略各有優劣，未定次序，但作為戰略的預防性目標，美軍強調將重點加強對印度洋—太平洋海域、航道、要地的控制，維持絕對優勢，力爭把中國的力量抑制在所謂“第一島鏈”內。①丁奎松：“印太戰略：地緣戰略內涵、邏輯與思考”，《國際研究參考》，2019年第5期。從戰術上考慮，美軍認為與中國的沖突更多會發生在非直接觸發沖突的“灰色地帶”，包括遭遇脅迫性的挑戰，因此，要突出發展適應新挑戰、非對稱作戰的戰略概念、應對技術，特別是阻絕性威懾能力（deterrence by denial）。

2.1 美軍力圖通過鞏固與拓展在印度洋的戰略空間，確保其太平洋—印度洋地緣平衡

隨著“21世紀海上絲綢之路”倡議的推進和中國在吉布提建設軍隊保障基地，美印認為印度洋的力量格局正在發生重要變化。其中，美戰略界有研究提出了所謂的“五島鏈構想”。第四島鏈始自瓜達爾港，沿印度和斯里蘭卡的西海岸南下，經漢班托塔港向南延伸至迪戈加西亞基地，從北向南將印度洋一分為二。第五島鏈從吉布提的塔朱拉灣開始，穿過亞丁灣，沿著非洲之角向東轉折，然后從非洲東海岸一路向南穿越莫桑比克海峽。這種所謂“五島鏈構想”以中國海軍投送力增長的軌跡為防范假想，力圖確保美國在太平洋、印度洋擁有的制海權及現存的戰略格局。②Wilson Vorndick， “China’s Reach Has Grown； So Should the Island Chains”， CSIS， October 22， 2018， https：／／amti.csis.org／chinas-reach-grown-island-chains／.

由于中國軍隊在印度洋區域除了用于亞丁灣反海盜的吉布提保障基地外，沒有任何軍事基地與駐防，中國海軍艦船的航行、演練與港口訪問也沒有上升到獲取印度洋制海權的高度，所以美國這種所謂“五島鏈構想”僅僅是一個假想，但同時也暗示了一種戰略預警。印度洋是連通亞洲、非洲、歐洲和大洋洲的交通要道，全球每年約有66%的石油貿易和50%的集裝箱通過印度洋霍爾木茲海峽和馬六甲海峽油輪運送。雖然印度是印度洋最大沿岸國家，擁有先天優勢，但其海軍實力有限。所以，美國在“印太戰略”中，仍然以其自身的海軍力量部署為主軸，確保在未來沖突時能夠對海上貿易交通線實行遠距離封鎖和控制。③Derek Grossman， John Speed Meyers， “Minding the Gaps：US Military Strategy toward China”， Strategic Studies Quarterly， Vol.13， Issue 4， 2019， p.107.

美國中短期對印度洋的最大關注點就是繼續控制查戈斯群島及其核心島嶼迪戈加西亞島，這里是美海軍艦隊重要中繼補給站，也是伊拉克與阿富汗戰爭期間，美國戰略轟炸機的前線基地。由于斯里蘭卡與查戈斯群島遙遙相對，扼中印度洋通道的東西兩側，因此，美軍方對斯里蘭卡的三大港口（科倫坡、漢班托塔和亭可馬里）戰略意義也非常關注，爭取使亭可馬里成為美海軍的后勤補給基地，以與美屬迪戈加西亞基地、新加坡樟宜軍港構成一個相互支撐的戰術三角，全面控制從馬六甲海峽到孟加拉灣海域。④李益波：“美國提升與斯里蘭卡關系：動因與制約”，《國際問題研究》，2019年第3期。

查戈斯群島是英屬印度洋領地，原屬毛里求斯，1965年在毛里求斯獨立時被英國強行購買。國際法院、聯合國大會、英國高等法院均要求英國將查戈斯群島歸還給毛里求斯。考慮到英國面臨的非殖民化的壓力與2036年租期到期的不確定性，美國可能會要求英國放棄其控制權，由美國與毛里求斯尋求繼續租借迪戈加西亞島的解決方案，毛方也樂意與美簽訂99年的新租約來換取主權、經濟收益與安全保障。⑤Peter Harris， “ The British Indian Ocean Territory： Clouds on the Horizon for Diego Garcia？” Future Directions， August 18，2020， https：／／www.futuredirections.org.au／publication／the-britishindian-ocean-territory-clouds-on-the-horizon-for-diego-garcia-drpeter-harris／.但從菲律賓、日本沖繩的經驗看，也不排除今后毛里求斯會突然宣布收回迪戈加西亞島或以新的法律來限制美國的軍事活動。因此，美仍然希望在馬爾代夫、塞舌爾或斯里蘭卡之間找一個后備軍事基地。①Lindsay Hughes， “The United States， Sri Lanka and the So?FA： A Matter of Balancing China？”Future Directions， July 17， 2019，http：／／www.futuredirections.org.au／publication／the-united-states-sri-lanka-and-the-sofa-a-matter-of-balancing-china／。 在2019年5月22日的聯合國大會上，116個成員國同意，英國、美國、澳大利亞和匈牙利等6國反對，56國棄權，要求英國在6個月內將查戈斯群島歸還給毛里求斯，但這一決議不具有強制性。參見：“聯合國要求英國歸還查戈斯群島 法媒：紛爭已延續50年”，新華網，2019 年 5 月24 日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2019-05／24／c_1210142365.htm。從2016年3月至今，約有14批次美艦對斯里蘭卡進行港口訪問，包括“斯坦尼斯”號航母停靠亭可馬里外海，利用艦載運輸機進行補給，并利用科倫坡班達拉奈克國際機場進行空中補給。②李益波：“美國提升與斯里蘭卡關系：動因與制約”，《國際問題研究》，2019年第3期。

2.2 美軍不斷在印太地區發展和強化新型武器的戰略威懾

美軍在印太地區有2000架戰機、200多艘艦船和潛艇、37萬士兵與水手。③US Department of Defense， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”，June 1， 2019， https：／／media.defense.gov／2019／Jul／01／2002152311／-1／-1／1／DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRAT?EGY-REPORT-2019.PDF， p.19.但美軍認為，目前單靠數量已很難勝出中國，需要提升新型領域作戰能力。為此，美軍計劃重點部署與發展兼具遠程、高速、致命性精確打擊武器，包括400枚中程空對空高超音速導彈、增程聯合空對地導彈、海上打擊戰術戰斧導彈、遠程空射巡航導彈和高能固體激光武器系統（LWSD）等。④李巖：“美國正加速新一輪軍事轉型 擴軍備戰同時瞄準中俄”， 環球網，2019 年 9 月 19 日，https：／／mil.huanqiu.com／article／9CaKrnKmUpm。

其中，美軍最重要的武器發展與部署包括：①LRASM-A隱形導彈，攻擊目標是航母、兩棲攻擊艦、大型驅逐艦等大型水面艦體。②可能在“第一島鏈”的石垣島、宮古島，或“第二島鏈”的關島、北馬里亞納群島部署“陸基極音速武器”。③加大第四代和第五代戰機、弗吉尼亞級攻擊型核動力潛艇、伯克級導彈驅逐艦、無人機等部署力度。④研制能夠突破中國空防體系的B-21“奇襲者”（Raider）隱形戰略轟炸機、研制空射型助推滑翔高超聲速打擊武器（ARRW，中近程導彈）與高超聲速助推滑翔導彈（HCSW，中遠程導彈）。⑤十年內建造12艘哥倫比亞級潛艇，2031年開始服役。⑥陸軍將開發射程超過1600公里的“戰略遠程加農炮”（SLRC，Strategic Long Range Cannon），可能把韓國、日本、菲律賓作為備選部署地，一旦在韓國部署，將嚴重威脅我東北部城市安全與戰略力量。⑤David Axe， “In a War With China， Where Should the U.S.Army Put Its Thousand-Mile Cannons？” August 11， 2020， https：／／www.forbes.com／sites／davidaxe／2020／08／11／in-a-war-with-chinawhere-should-the-us-army-put-its-thousand-mile-cannons／.

2.3 升級美國與其盟國間的反導系統與網絡太空協同作戰能力

加強反導系統、網絡空間攻防能力和太空作戰能力是當今美軍應對新技術威脅、創新作戰模式及運用新技術的三大融合作戰領域。

美軍把中國部署的中遠程彈道導彈、反艦彈道導彈、高超音速滑翔彈頭、空射中遠程巡航導彈和反衛星武器視為其在印太力量的主要威脅。為此，美軍計劃增加中途攔截器和更新現有的防御系統，部署干擾性的激光無人機與天基傳感器，開發F-35戰機和“標準-3”防空導彈的反導潛力來提升其自身的反制能力。同時，美軍增強與印太國家的反導合作，將美國中近程反導能力進一步推向“前沿”，延伸覆蓋區域，并提高末端高空區域防空系統能力。美軍在日本、韓國、臺灣地區擴大陸基“宙斯盾”、“薩德”和“愛國者-3”的部署，并試圖實現韓國的“薩德”反導系統與愛國者PAC-3防空導彈武器系統的互操作，不排除最終形成東北亞地區的導彈防御系統。

在網絡與太空作戰能力方面，美軍重點改善其指揮控制系統（C4ISR系統）的結構韌性。其中組建多樣化的網絡戰和電子戰部隊，提升網絡空間、電子戰的攻防能力是其重點，包括：利用反干擾戰術數據的鏈接網絡來傳輸數據，建立無線大網格網絡來支援分散化與多域性的作戰；建立反衛星干擾與機載電子戰平臺等。美國太空作戰的任務是聯合日本擴大對中國與俄羅斯太空軍事活動的監視。通過太空部署多顆小型衛星，美軍將擴大對中國、俄羅斯、朝鮮導彈的探測和追蹤，發展抵御太空的動力性與非動力性的攻擊能力；同時擴大太空在情報、監視和偵察方面的能力。①Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.19.

2.4 加大前置性、預置性的軍事力量部署

在與中國的軍事競爭中，美軍認為其面臨能力、環境、投送力、后勤保障、盟友協同等問題，其中有兩個致命問題需要解決：在大跨度的印太地區進行軍力快速部署與馳援；避免其導彈、戰斗機、軍艦處于中國導彈的攻擊距離內而遭毀滅性打擊，并解決安全空域補給的困境。

對于第一個問題，目前美印太司令部認為其前沿和輪流部署的兵力嚴重不足，僅靠美本土部隊不足以阻止突發事件與對抗地區的威脅。所以，陸軍將主要依靠在“第一島鏈”與“第二島鏈”間的“重空間、輕基地”的散點式布防來解決，依托一個半永久性的存在（“太平洋通道”），以提高快速遠征軍的機動能力。②美國《2019財年國防授權法》第1254章節專門規定國防部應選擇一家機構對印太地區實施《美國國防戰略報告》所必需的地緣政治條件進行評估，其中幾大議題包括“前沿防御、確保進入、前沿基地部署”等，參閱 Ely Ratner， et al.， “Rising to the China Challenge： Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”，Center for a New American Security， January 28， 2020.這支多域特遣隊（Multi Domain Task Force）每年向國際日期變更線以西派遣3支部隊進行輪換部署，每次時間4～5個月，由近1萬名美國本土的軍人穿越“第一島鏈”和“第二島鏈”6～10個國家進行部署性演練，重點部署地是菲律賓、印尼、泰國、馬來西亞，同時延伸至南太平洋的東帝汶、巴布亞新幾內亞、湯加與斐濟等。為確保這支部隊的作戰能力，美軍認為需整合與協調其陸、海、空軍在電子戰、網絡戰、太空戰等領域的配合協同，③U.S.Department of Defense， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”，June 1， 2019， p.20.同時將強化這支部隊與盟友的合作，以實現作戰部署、國防部至作戰單位間聯絡、合作伙伴與美國國防部緊密關系三方面的核心目標。④“太平洋通道”計劃在2014年啟動，最初主要使美陸軍與印度尼西亞、馬來西亞和日本的部隊建立了伙伴關系，每年3個旅戰斗隊分別進行為期4個月的部署，參加“金色眼鏡蛇”、“鷂鷹”、“肩并肩”、“護身軍刀”、“伽魯達盾牌”和“克里斯打擊”等演習。2018年10月，該計劃升級為“太平洋通道”2.0，以實現“減少部隊移動、增加單一區域部署時間”、以減少部隊因調動而需適應新駐地所耗費的時間，帶來更扎實的任務訓練，提高戰備狀態，并加強與區域盟友的互聯互通能力。參見Tyrone C.Marshall Jr.，“Pacific Pathways Increases Readiness Through Partnership”， U.S.Department of Defense， October 15， 2014， https：／／www.defense.gov／Explore／News／Article／Article／603461／.

對于第二個問題，美軍計劃通過攻守兩方面來應對。（1）將原“多域特遣隊”擴建成“全方位聯合作戰部隊”（joint all-domain task forces），部署“長程精準火力”來形成與中國導彈的對等威懾力。美計劃兩年內在太平洋地區部署兩支特殊多域特遣隊部隊，配備長程精準武器、高超音速導彈、精確導彈以及電子戰和網絡戰裝備，并具有破壞中國情報、電子、網絡和導彈的能力。⑤Sean Kimmons， “Army Eyes Joint Force Solution， Closer Al?lies to Win in Indo-Pacific”， U.S.Department of Defense， August 3，2020，https：／／www.defense.gov／Explore／News／Article／Article／2297967／army-eyes-joint-force-solution-closer-allies-to-win-in-indo-pacif?ic.（2）在整個亞太地區部署“集群預置”（RBCP）裝備，包括美軍遠征行動的設備，如維修材料、發電機、通信設備、燃料、模塊化組裝數架戰機的零部件等。大部分“集群預置”裝備將儲存在一個中心樞紐地點，并視情況而分散到其他地點，以確保靈活性。⑥“美空軍‘化整為零’應對亞太挑戰：使用他國機場 部署預置裝備”，參考消息網，2020 年 2 月 13 日，http：／／www.cankaoxi?aoxi.com ／mil／20200213 ／2401788.shtml。與此同時，美軍引入了“海上預置部隊（MPF）”與“海上前置集結基地（AFSB）”概念，將大部分作戰裝備預先部署在遠海基地，以減少對本土港口和機場的依賴。“海上前置集結基地”可以增強后勤保障艦船的機動性，還可以作為海上浮動指揮控制中心和陸戰隊、軍隊醫療部隊的集結基地。

2.5 整合海空聯合打擊力量與跨戰區海上指揮能力

近兩年，美軍加強了“兩棲遠征打擊群”的概念，以調整在西太平洋與印度洋地區應對中國海、岸、空一體化反艦力量增長的態勢。該打擊群包括數量不等的伯克級驅逐艦、兩棲攻擊艦、提康德羅加級巡洋艦、佩里級護衛艦、攻擊核潛艇、船塢運輸艦以及搶灘大隊、海戰直升機中隊、陸戰遠征部隊等單位。印太地區打擊群的優勢是F-35B艦載機和提康德羅加級巡洋艦攜帶的200枚各類型導彈，擁有防空、反潛、反艦能力。提升遠征打擊群的地位，主要是考慮到它比航母擁有更豐富的多樣化作戰能力，具備空對海、空對地打擊能力和對空防御能力。

但“小航母”打擊群編隊不能完全替代航母編隊的綜合火力，所以加強打擊群與航母作戰群、海陸遠征軍聯合作戰協同，聚合多個作戰平臺的聯合作戰能力，組合一支多用途的遠征作戰部隊仍然是美軍主要作戰準備選項。美已經在“卡爾文森”號航母上部署F-35C，隨著F-35C與全球排水量最大的航空母艦形成“強強組合”，將明顯拓展美國航母編隊的作戰能力。在F-35A、F-35B、F-35C陸續服役后，加上已有的187架F-22，美國五代機數量將達到600架，美判斷將穩控印太地區空中打擊與反擊優勢。①“專家：2020年美五代機數量或超600架 亞太格局將面臨挑戰”，人民網，2019 年 1 月 14 日，http：／／military.people.com.cn ／n1／2019 ／0114 ／c1011-30526784.html。

在整合跨戰區指揮方面，美太平洋艦隊下轄的第三、七艦隊將突破原有的區域部署界限，第三艦隊將經常跨區域部署到第七艦隊防區，執行支援后者的任務。第五艦隊的“羅斯福”號航母將長期在第五艦隊和第七艦隊任務區之間航行，形成南海—印度洋海域四航母復合互補的威懾格局。

2.6 加速多國軍隊聯合作戰體系建設

美軍由“安全部隊援助旅（SFABs）”對盟友提供訓練、顧問、軍事能力援助、協同作戰活動的支持；根據四國安全合作的戰略信任度與戰略共同利益的進展，推進戰略磋商、情報分享、港口與基地共享、部隊訪問與駐留、軍事演習、互換主場訓練等合作；重點協助日本、越南、臺灣地區與菲律賓發展地雷、沿岸防御巡航導彈，提供用于陸基與太空系統的干擾器和眩光器、機動防空和導彈防御系統及網絡攻擊性武器等；與盟國及伙伴共同合作，發展它們的遠程精確火力、柴油電動攻擊潛艇、水面與水底艦船。②Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.19.另外，美軍計劃從南海到印度洋建立海底偵察中國潛艇活動的網絡，重點在安達曼和尼科巴群島、斯里蘭卡、馬爾代夫等地設立潛艇監視器、光纖網；③Abhijit Singh， “India’s ‘Undersea Wall’ in the Eastern In?dian Ocean”， Asia Maritime Transparency Initiative， CSIS， June 15，2016， http：／／amti.csis.org／indias-undersea-wall-eastern-indian-o?cean／.在印度洋周圍基地建立類同武器裝備與配件的倉庫，以備沖突時可相互借用與提供補給。

美國在印太戰區的以上六個軍事領域的能力建設反映其硬件的準備、作戰平臺與后勤保障的概念創新與前瞻性計劃，這將在很大程度上決定未來競爭的樣式、戰略行動的重點與作戰的模式等。當然，在“印太戰略”的近期實踐中，美國動態性的行動更多，包括在南海、東海、臺灣海峽的“自由航行”、“自由飛行”和組織參與雙邊、多邊軍事演習與協同；美日印澳四國的戰略磋商與配合等。這些行動已有廣泛關注，此處不再贅述。

三、美國通過“印太戰略”抗衡“一帶一路”的機制構建與舉措

“印太戰略”是一個混合戰略，既有安全的一面，也有經濟治理與強化規制的一面。其核心目標是維持其地緣優勢，鑒于美國霸權也需要市場、技術、金融與規制的襯托，這就決定了該戰略也包括經濟地緣的內容與邏輯。美國有觀點認為，“一帶一路”倡議是地緣政治經濟大戰略，會削弱美國主導的全球自由貿易和金融體系，并在軍事上對美國的軍事力量構成挑戰。①龔婷：“美國對‘一帶一路’倡議的認知和行動：演進及現狀”，《和平與發展》，2019年第5期，第65頁。

由此，基礎設施建設成為美國“印太戰略”的另一個支柱，這集中體現為2018年美國國會通過的“亞洲再保證倡議法案”（Asia Reassurance Initiative Act）與“善用投資促進發展法”（BUILD Act）。②Matt Geraci， Asiana Cooper， Mengze Li， “ Blue Dots and Red Roads—Frictions and the Potential for Limited Cooperation between Chinese and U.S.International Development Models”， The Institute for China-America Studies， July 2020， https：／／chinausicas.org／staging／6779／wp-content／uploads／2020／07／Blue-Dots-and-Red-Roads.pdf， p.10.后者意義不僅僅在于競爭基礎設施硬件本身，更關乎印太地區未來的經濟秩序與規制，決定美國與中國競爭中向“民主國家”的戰略傾斜度。雖然這個支柱由美國國務院、商務部等主導，但美國國防部與印太司令部也參與其中，它們把對印太中小國家、有戰略意義伙伴的非傳統安全援助視為安全上的投入與收益。

美國力圖在印太地區構建基礎設施建設的所謂“新秩序”，重點嵌套的目標有三：（1）在發展援助、基礎設施建設、網絡技術等領域進行物質性、技術性投入，構建一套符合美國利益的規范、程序、平臺；加強美國價值觀的宣傳，扭轉印太地區對中國基礎設施建設管理規程、技術、援助發展的正面認知。③Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.40.（2）作為美國對華競爭大戰略的延伸部分，推進在產業鏈、價值鏈上實現與中國“雙脫鉤”戰略目標（即美國與發達國家分別與中國脫鉤）。（3）美國把5G電信網絡設備與技術控制視為同中國進行高科技競爭的核心，歐洲是其競爭的重點區域，但印太也是其重點關注地區，因為美國在印太有5個盟國與若干個重點盟友。美國計劃由其盟國在全球范圍構建一個集團，在5G、半導體、人工智能、網絡安全、物聯網等方面進行“去中國化”的合作。

由于上述“新秩序”目前不可能完全排除中國的影響與作用，美國只能采取各種策略性的路徑、機制建設來更新發展以美日澳為主導性規制的經濟秩序，在塑造過程中逐步形成一種既并行又聯系的雙重秩序，即 “無論是國家、集團、原則、認識或生活方式都可以以一種多重性而共存”。④David Stilwell， “The U.S.， China， and Pluralism in Interna?tional Affairs”， U.S.Department of State， December 2， 2019，https：／／www.state.gov／the-u-s-china-and-pluralism-in-internati?onal-affairs／.但與此同時，美日澳價值觀與所謂基礎設施“新秩序”會逐步擠壓中國發揮重要影響的基礎設施經濟秩序，一定程度上改變目前的地區合作的軌跡與模式。

為達到以上目標，美國通過以下路徑與原則推進。

3.1 輿論先導否定“一帶一路”的“共贏”性

輿論抹黑是美國的先導與鋪墊性的路徑。美國把“一帶一路”項目中財務透明度與威權主義合作模式問題作為主要抨擊議題，宣傳中國的過度貸款會給當地中小國家造成“債務陷阱”。事實上，這是美國為抹黑“一帶一路”而制造出來的偽命題，美國蘭德公司研究報告引用的材料顯示：“以中國給予非洲的1 000項貸款為例，沒有證據證明中國有意讓受援國陷入債務，或利用債務來換取不公平或戰略上的好處，包括把資產作為抵押。”⑤Deborah Brautigam，“A Critical Look at Chinese‘Debt-Trap Diplomacy’： The Rise of a Meme”， Area Development and Policy，Vol.5， Issue 1， 2020， p.6.中國財政部在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，發布了《“一帶一路”債務可持續性分析框架》，在借鑒國際貨幣基金組織和世界銀行低收入國家債務可持續性分析框架基礎上，根據每國實際情況制定了債務可持續性分析工具，鼓勵“一帶一路”國家在自愿基礎上使用。

講到底，美國更關心的是相關經濟項目會轉化為中國的戰略、軍事資產，認為港口、鐵路、公路、網絡、通信光纜、產業園區一俟建成，中國將對這些戰略性設施擁有使用的優先權，這些國家也會因為債務、金融、技術、貿易分工上與中國的關系而以商業化的合作方式長期出租其設施、土地，逐步成為與中國一體化的國家。①U.S.Department of Defense， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”，June 1， 2019， pp.8-9.

3.2 美國基礎設施建設機制構建的基本原則

第一，美國在與“一帶一路”競爭中，將不會承擔財政負擔大的項目，而集中于美日澳有優勢的民生與信息技術項目。如數字經濟和網絡安全、能源、健康與教育設施、海洋環保、保護漁業資源等領域。

第二，美國的重點合作伙伴將放在中國重點投資對象國，地理位置對美戰略利益攸關的國家，能給美國公司、能源帶來可觀出口的主要市場。如斯里蘭卡、孟加拉國、印尼、越南、緬甸、馬爾代夫、巴布亞新幾內亞等國。

第三，軟硬兩手并用。既構建基礎設施建設、貿易投資、融資等方面運行的國際規則與標準，也擴大與東南亞、南亞國家在招商、投融資方面的實利合作。

第四，發揮美國私人公司在投資與貿易上的競爭優勢，強化美國式的游戲規則。

3.3 美國構建基礎設施“新秩序”的路徑

按照上述原則，美國在構建基礎設施“新秩序”時的主要路徑是推出新的規制、機制與平臺，以達到競爭的優勢。

首先，逼迫受援國政府在與中國開展“一帶一路”過程中必須接受經濟與財政問責規則，根據“自由、開放”的理念行事，確保項目招標、融資、投資條件、運行的透明度，拉開與中國標準的距離。如美國副總統彭斯于2018年11月宣布的“印太透明倡議”，就是以反腐敗、財務透明、保護人權為名，誘導與脅迫印太國家在接受外來投資時，抵制中國的投資模式、條件、管理流程與技術標準。

其次，發展新的經濟治略工具。②Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.4.2019年由美國海外私人投資公司（OPIC）、澳大利亞外交貿易部、日本國際協力銀行共同啟動的“藍點網絡”計劃（Blue Dot Network，BDN）就是試圖強加給印太國家一個基礎設施建設的評價、仲裁與融資綜合機制。它從2020年開始成為美國國際開發金融公司（IDFC）的一個平臺，聚合政府、公司、公民組織進行政策協調，按照所謂的高質量標準來“審批”（評估和認證）各項基礎設施項目，“以促進印太地區和世界各地向市場驅動的、透明的、財政可持續的方向發展基礎設施”。③目前正式參加的國家包括日本、澳大利亞、加拿大、新加坡與歐盟。

美國認為，這個平臺是開放性的，其目的是確保基礎設施投資的高質量、可持續性、透明度與法治化運營，因為基礎設施建設由政府來包辦，無法有效應對各種法律與政治風險與合同爭議等。在二十國集團大阪峰會期間，部分領導人與歐盟對其表示支持與參與意向。目前這個機制尚未組織與規則的實體化，在正式運營前，它必須解決一系列問題：認證體系、融資的便利化落實及對受援國的激勵有效性，尤其是解決動員私人資金、美國退休基金、保險基金參與這個機制，并保證其長期回報問題。④Mercy A.Kuo， “Blue Dot Network： The Belt and Road Al?ternative—Insights from Matthew P.Goodman”， The Diplomat， April 7， 2020， https：／／thediplomat.com／2020／04／blue-dot-network-thebelt-and-road-alternative／.從中國角度看，它明顯是沖著“一帶一路”來的，其名稱“藍點”就是針對“紅點”的。雖然這種審核看似非強制性與不具法律地位，但是它將成為衡量與確定印太發展中國家能否有資格獲得美日澳加、歐盟及亞開行發展援助資金的一個關鍵性的指標，將是一個脅迫基礎設施建設選邊的機制。

其三，設立了多個服務咨詢性的重疊機制，以更有效提供抵消中國影響的政策咨詢服務。2018年美國國家經濟委員會建立了跨部門機構“基礎設施交易與援助網絡”（ITAN），協調項目評估、發展融資和提供技術援助等。作為配套機制，另有一個印太交易顧問基金（Indo-Pacific Transaction Advisory Fund）幫助合作伙伴獲得合同談判的私營法律支援。這兩個機制的主要目的是推進美國海外私人投資公司運用開發援助的投融資工具，為越南、馬爾代夫、菲律賓、孟加拉國、尼泊爾等國完善項目評估程序，為其法律與條例框架、材料采購透明度以及公共金融管理、合約談判等工作提供咨詢。與上述二個機制互補的，還有第三個機制“商業法律發展項目”（CLDP），主要功能也是為伙伴國提供起草合同范本、招徠有競爭力的投標者、以透明與可追責的方式執行基建項目。①“A Free and Open Indo-Pacific： Advancing a Shared Vi?sion”， U.S.Department of State， Novembe 4， 2019， https：／／www.state.gov／wp-content／uploads／2019／11／Free-and-Open-Indo-Pacific-4Nov2019.pdf？ mc_cid＝1059cf856b＆mc_eid＝124d3bee83.美國意圖通過這三個機制的互補行動，對中國設定的規則、談判程序、商業合同的執行、項目財政的可負擔性等形成可塑性，削弱中國的競爭力。

其四，提升美國投資貿易的競爭力。美商務部專門設置了為其私人公司開拓印太投資與貿易的項目，包括“進入亞洲”延伸服務項目，主要給1000多家公司提供印太地區的商機；另有年度“發現全球市場”大會與“貿易之風”營銷團。②同①。

其五，根據《善用投資促進發展法》，成立美國國際開發金融公司（IDFC）。該機構目的是利于動員私人資本嵌入政府開發援助基金，激化資本的杠桿化與溢價能力，彌補政府資金的不足與法律制約。③U.S.Department of Defense， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”，June 1， 2019， p.10.其固定資本金達600億美元，比原來美國海外私人投資公司（OPIC）的290億美元資本金多一倍。這個機構具有三大特點：（1）美國的國務卿是董事長、開發署署長是副董事長、商務部長是董事，美國國務院的主導角色表明該機構就是一個外交工具；④Matt Geraci， “An Update on American Perspectives on the Belt and Road Initiative”， ICAS， January 23， 2020，https：／／chinausicas.org／research ／an-update-on-american-perspectives-on-the-belt-and-road-initiative／.（2）彌補過去美國海外私人投資公司無法提供多元化的融資工具的不足，它可以運用“出口信貸或股權投資”融資模式與中國的“混合金融”模式進行博弈；（3）得到美國國會的授權，只要能夠提升美國的外交政策目標，無論在項目類型與地區上都可以放寬規定，該機構除具有貸款、擔保權利外，還可以承擔政治風險擔保，在審計上有免責特權。

其六，在創建新機制的同時，并不否定與替代舊有機構作用。如“美國千年挑戰公司”（Millennium Challenge Corporation， MCC），成立于2004年，援助重點項目是減貧、民生工程—水利設施、醫療衛生、企業發展、公共教育等，也是美國政府的對外援助機構，服務于美國的外交政策與私人的投資。

3.4 美國構建基礎設施“新秩序”的三大重點領域

交通、能源與數字經濟是三大重點領域。由于交通設施方面投入大、回收慢，美國不具有優勢，也沒有特別興趣，所以基本上是讓日本發揮主要作用。能源與數字技術則是美國所長。美在印太海底鋪設了世界最長的光纜，以圖抵消華為鋪設的光纜線及數字“一帶一路”的影響。對于華為5G在印太的拓展，美國在印太的盟國、盟友基本上配合了美國的封殺要求，如澳大利亞、日本、新西蘭、印度、越南、新加坡等；對于其他中小國家，由于各種原因，美國可能不會采取脅迫手段。

中國在能源與數字經濟領域的能力顯著，而美國在傳統能源、頁巖氣、天然液化氣及網絡技術上具有極大的比較優勢。中美在新興市場上的短兵相接，既代表了雙方主要商業利益的競爭，更是決定兩個國家未來新興產業與國家經濟命脈在印太區域領先能力的長期戰略競爭。

在數字經濟領域，美國實質性直接援助項目有限，其戰略重點體現在“一破一立”上。“一破”是反制中國的“非自由主義的數字技術”（high-tech illiberalism），抵制中國在印太地區廣泛運用人臉識別軟件、應用大數據來發展社會信用評分，推廣國家治理與智慧城市建設；通過建立“數字發展基金”與部署“數字專員”，制衡中國在印太地區主導數字基礎設施建設；擴大“五眼聯盟”在印太地區的數字情報與5G合作，以與華為合作的程度和與美國公布的“實體清單”公司商業往來情況來劃線，決定美國與“五眼聯盟”是否給予相關國家經濟合作的優惠，對違反美國規則的供應商、貿易公司、銀行進行經濟制裁與出口限制。

“一立”就是資助美國技術公司參與技術援助，在高風險市場與中國競爭；同時構建諸邊標準與規范導向的合作平臺、商業性合作項目等。美國特別關注區塊鏈應用系統在“一帶一路”沿線國家的使用，計劃運用法律、規則等手段支持金融技術公司開發點對點支付系統、數字錢包、數字銀行，以阻止中國公司通過其系統控制用戶的海量數據及相關國家與全球金融系統的聯系。①Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.31.此外，美國計劃重點發展“數字互聯互通與網絡安全伙伴”框架（包括“東盟智慧城市伙伴計劃”），意在建立可互操作的、可監管的系統，提供咨詢、訓練與軟件平臺，為中小企業提供相關服務、為電子商務與數字服務業提供支持。核心目的就是針對中國進入上述領域設置多層復雜的軟壁壘，平衡中國的影響力與競爭力，確保美日等國在高技術、數字電信、網絡安全上的話語權、輿論的優勢及利益。當然，由于印太地區經濟—社會發展水平差異太大，美國不可能如愿以償在所有國家推廣其技術、標準與設備。

在能源方面，美國最重要的布局是設立“通過能源增進發展和增長（EDGE）”亞洲行動計劃，以確保美國能源產品與技術出口，打造符合美國利益與規則的能源市場。美國承諾與合作伙伴攜手投資170億美元發展液化天然氣與亞洲其他的能源項目，為亞洲能源項目提供70億美元融資，液化天然氣是其出口印太地區的重點。

3.5 美國構建基礎設施“新秩序”的重點區域與資金籌措機制

重點地區之一是東南亞與南亞。這方面有影響項目主要有：向印尼11個可再生能源項目提供了8.06億美元融資；對孟加拉國、不丹、印度、斯里蘭卡、尼泊爾的跨境電力貿易給予技術性幫助；在孟加拉國建設300兆瓦的發電廠；給予越南美山30億美元的液化天然氣進口終端授權等。

重點地區之二在南太平洋地區。由于該地區絕大多數都是小島國，基礎比較差，所以相對容易推進。美國項目重在與中國競爭民心、民生及當地需求。其中巴布亞新幾內亞是澳新之外最大的南太國家，位居連接太平洋與印度洋的樞紐點，是首個簽署加入“一帶一路”項目的太平洋島國，所以被美日澳錨定為戰略實施的重點國家。此外，斐濟、所羅門群島、帕勞、密克羅尼西亞、馬紹爾群島等也成為三國聯合融資的候選對象。

根據“自由聯合協定”（Compact of Free As?sociation），密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島、帕勞等三個太平洋島國具有美國聯系國的地位，當地人具有美國準公民待遇，美國也給予一定的財政補貼。但長期以來，美國對這些島國發展是忽視的。隨著“印太戰略”的實施，這些島國戰略地位得到提高，美國優先考慮續簽即將到期的“自由聯合協定”，同時履約各種拖欠的民生承諾，包括戰爭損害的索賠；軍事目的征用的土地賠償；解決惡劣的居住環境、貧困、破舊的基礎設施、教育、醫療和現代公共衛生設施問題。

美國除原來對太平洋島國的年度3.5億美元的基本援助外，2019年印太司令部又提供了1億美元的“太平洋承諾”，其中3650萬美元援助八大類項目，如改善飲用水與氣象預報、支持珊瑚礁保護、應對極端氣候、建設實用價值的基礎設施與擴大互聯互通、推進良治與加強海洋安全執法等。②“A Free and Open Indo-Pacific： Advancing a Shared Vi?sion”， U.S.Department of State， Novembe 4， 2019.

與此同時，美國動員澳大利亞與日本分擔援助。澳大利亞的“加強太平洋”戰略，包括提供13.7億美元基礎設施融資計劃，成立一個南太平洋地區基礎設施建設基金，重點對電信、能源、交通和水利項目進行投資。日本的政府開發援助金額不大，但比較穩定，2017財年約1.3億美元，2020財年預計將增至約1.95億美元，建設重點是所羅門群島干線公路、斐濟防洪設施、瓦努阿圖水力發電站和馬紹爾群島自來水設施。

美國對于資金的籌措采取先設立“資金蓄水池”或專用賬戶，然后要求其他國家及地區機構分擔經費的方法進行。如美國國際開發金融公司為未來5年印太新的私人投資招引120億美元；2018年美國國務卿蓬佩奧宣布先期投入1.13億美元的“預付資金”（推進數字連接，能源工程，其他基礎設施建設）；同年，美國副總統彭斯宣布600億美元的融資額度，援助印度—太平洋各國的基礎設施建設項目，并協調日本投資100億美元，以推動區域能源投資，并建立美國—東盟智能城市伙伴關系。

其他資金主要由美國、日本與澳大利亞三國共同承擔，加拿大與歐盟等國也參與其中。目前已成立或擬議中的多邊金融機制如美日澳多邊合股的“種子基金”，其中日本出資100億美元，澳大利亞出資20億美元。

四、美國把強化伙伴安全合作嵌入“印太戰略”

擴大與印度的戰略合作，屬于美國“印太戰略”的重要組成部分。美國要在西太平洋與印度洋同時落實進攻性現實主義復合目標，原有以西太為戰場，以美日、美韓與美澳為主的軸輻體系已經難以勝任，構建超越盟國的諸邊安全網絡與擴大伙伴范圍成為其優先戰略選項之一。

作為與中國等量級的大國，美國明確把印度定位為“印太戰略”的核心內柱與“關鍵國家”（lynchpin states），時任助理國務卿幫辦黃之瀚稱印度為“自由與開放門戶印度洋的支架與堅錨”（bookend and anchor）。①Koh Swee Lean Collin， “Maritime Security in the Indo-Pa?cific： Perspectives from China， India and the United States”， Contem?porary Southeast Asia： A Journal of International and Strategic Affairs，Vol.37， No.1， 2015， pp.137-139； Alex N.Wong， “Briefing on the Indo-Pacific Strategy”， U.S.Department of State， April 2， 2018， ht?tps：／／www.state.gov／briefing-on-the-indo-pacific-strategy／.美國對印度在“印太戰略”中的定位與戰略期待甚至高于其盟國日本與澳大利亞，因為印度被認為是唯一與中國海陸地緣權勢均有競爭的大國，再加上擁有戰略武器，其制衡牽制中國可提升美國進攻性戰略的能效。

4.1 美印共同戰略利益的契合點與差異

雖然印度在戰略上強調“自主”，外交上堅持“不結盟政策”，但在后冷戰期中印等新興國家崛起的背景下，它的戰略與外交正在向發揮主要大國影響的方向調整。對于“印太戰略”構想，印度是積極支持的，但對遏制中國又是有保留的，其主導印度洋的戰略目標反映在2004年的《印度海洋學說》和2007年的《自由利用海洋：印度海洋軍事戰略》中。同時，印度對西太平洋、南海的戰略興趣日益增加，其在2009年《海洋學說》與2015年《確保安全海洋：印度海洋安全戰略》中將南海、東海以及西太平洋及其沿岸地帶劃入其次要利益區域。②丁伊：“印度視角下的‘印太戰略’”，《印度洋經濟體研究》，2020年第2期，第56-57頁。

美印的共同戰略利益與契合點這幾年逐步增多。首先，兩國均把印度洋視為核心的戰略利益區。印度洋—太平洋海上航線是兩國戰略物資、貨物貿易的主要通道，奧巴馬時期兩國確立了美印亞太和印度洋共同戰略愿景，對中國在印度洋沿岸建設港口、“21世紀海上絲綢之路”建設與擴大海軍活動逐漸產生了戰略警戒。“珍珠鏈戰略”即是由美國人發明的概念，挑起了印度戰略和防務界的共鳴。③劉慶：“‘珍珠鏈戰略’：印度的認知與應對”，《南亞研究季刊》，2010年第2期，第21頁。其次，兩國都自詡為最大的自由民主國家，并不同程度上繼承著不列顛的海洋文明基因，具有相對的戰略信任度。其三，“印太戰略”與印度的“東進政策”（Act East Policy）在外交重點與戰略目標上有一致性，包括提高海域感知度與印度的海軍實力，促進印度洋國家的基礎設施與能力；擁有更大的制度領導力來遏制印度洋新興大國的競爭；加快與東盟的外交、經濟與軍事的一體化；擴大與美國、日本、澳大利亞、法國、俄羅斯及其他國家戰略伙伴關系來應對中國崛起，管控與中國的分歧。①Dhruva Jaishankar， “Acting East： India in the Indo-Pacif?ic”， Brookings Institution India Center， October 24， 2019， https：／／www.brookings.edu ／research ／acting-east-india-in-the-indo-pacif?ic／.其四，美印都希望在印太區域建立一個由“志同道合”國家組成的諸邊安全機制來應對中國的挑戰。②Rajeswari P.Rajagopalan， “Towards a Quad-Plus Arrange?ment？” Indo-Pacific Analysis Brief， Vol.1， 2020， p.6.

當然，美印戰略利益不一致也是明顯的。首先，印度在參與“印太戰略”過程中將保持其戰略靈活性與自主性，雙方伙伴關系仍然是處于相互承諾與平行合作階段，合作程度要視不同議題的重合程度而定。③同①。美印對中國所謂“威脅”的共有認知是雙方建立更密切與同盟的必要條件，但不是充分的條件，它還需要對威脅的本質與緊迫性形成共識，也需要在戰略上、經濟上與價值觀上形成一致的應對手段。④Tanvi Madan， Fateful Triangle： How China Shaped U.S.-In?dia Relations During the Cold War， Brookings Institution Press， 2020.其次，印度是一個有全球抱負的地區大國。在“印太戰略”四國中，日澳都是美國依附性盟國，在安全行動上與美國保持一致，但印度不希望建立這種不平等的安全關系，也不準備受到安全條約義務的約束。它與俄羅斯保持緊密的安全伙伴關系。它同中國的關系也是根據其自身的戰略需要與利益來定位，避免成為美國的“棋子”，不接受與美國在南海進行聯合巡航。其三，對于“印太戰略”如何優先反映本國的戰略利益，雙方也有差異。印度認為，西印度洋是印太地區最具戰略意義的次區域，但美國的“印太”概念卻沒有涵蓋這一區域。美國支持印度在太平洋地區發揮更大的軍事作用，而印度認為印度洋的重要性明顯高于太平洋。⑤Walter C.Ladwig III and Anit Mukherjee， “The United States， India， and the Future of the Indo-Pacific Strategy”， The Na?tional Bureau of Asian Research， June 20， 2019， https：／／www.nbr.org／publication／the-united-states-india-and-the-future-of-theindo-pacific-strategy／.第四，印度對美國借機過度擴大在印度洋的戰略空間存有疑慮。今后美國若與毛里求斯達成防務協定，重新租借迪戈加西亞基地，將削弱印在毛里求斯的主導性影響。第五，印度的戰略自主性包括保持與伊朗密切的經貿關系，抵制美國的《敵對國家制裁法案》（CAATSA）的制裁壓力，繼續把與俄羅斯的軍備合作關系置于優先的戰略地位。

4.2 美印戰略合作與機制建設的進展

美印戰略與防務合作在奧巴馬時期就出現了實質性突破，在特朗普時期，雙方累積性的合作逐步納入“印太戰略”之中。

（1）印度與美日澳共同組建了以中國為心照不宣目標的“四邊安全對話”機制，并正式舉行了部長級對話。（2）美印加強在南亞、孟加拉灣問題上的政策協調與合作，美有意引導南亞國家對中國的影響進行抵制。⑥同⑤。為配合印度的領導作用，美國以觀察員或對話伙伴國身份參與了本地區的一系列多邊組織活動，包括“南亞區域合作聯盟”（SAARC）、“環印度洋地區合作聯盟”（IOR-ARC）、“環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議”（BIMSTEC）等。（3）東南亞是美印雙方合作的利益交匯區，美國積極拉攏東盟等國與印度在安全領域的對接。（4）美已將印度列為亞洲第三個戰略貿易授權（STA—1）名單國家（另兩個是日本與韓國），表明印度已被美國定位為準盟國，美可向印度銷售包括民用太空、海上防務領域的高科技產品。（5）美印兩國建立了50多個雙邊政府間對話機制，簽署了一系列軍事合作的協定，包括《后勤交流備忘錄協定》《共享加密軍事情報的協議》《通信兼容性與安全協議》等。根據美印2012年啟動的國防科技與貿易計劃（DTTI），成立了數個聯合工作組，包括落實《航空母艦數據共享信息交換協定》，美同意由通用公司為印度的航母建造電磁發射系統（EMLAS），為印度海軍未來的航母配置關鍵的電磁飛機發射系統。這些協議將允許印度和美國軍方使用對方的后勤設施，允許印軍使用美國裝備上的高端加密通信設施。2019年美印兩國外長和防長“2＋2”對話期間簽署了《工業安全附件》（ISA），將允許美國公司與印度私營公司分享敏感的專有防務技術，兩國軍事合作達到一個新高度。①美國常務副國務卿約翰·沙利文認為美印關系“是決定中國最終能否按其意圖重塑亞洲的重要因素。”參見陸依斐：“美印‘2＋2’：同意軍演‘增兵’，議題關注中俄，深刻分歧待解”，上觀新聞，2019 年 12 月 19 日， https：／／www.shobserver.com／news／detail？ id＝195636。

除此之外，美印兩軍的機制化與協同合作也在加強。印度駐巴林武官被任命兼駐美國海軍中央司令部代表，印度還希望美軍中央司令部、非洲司令部被納入美國的泛印度洋戰略中。②Walter C.Ladwig III and Anit Mukherjee， “The United States， India， and the Future of the Indo-Pacific Strategy”， The Na?tional Bureau of Asian Research， June 20， 2019.美國期望雙方能夠在日常競爭、危機、沖突方面進行協同行動。為此，雙方除原有的小規模雙邊軍事演習（如“瓦吉拉·普拉哈爾”、三邊的“馬拉巴爾”軍事演習）外，2019年首次舉行了三軍聯合軍演“老虎凱旋”（Tiger Triumph），還擴大了海上感知領域、海洋海事信息共享以及應對非傳統威脅能力建設方面的合作。③張東冬：“特朗普執政以來美印海上安全合作探析”，《印度洋經濟體研究》，2020年第1期，第22頁。

2019年以來，美國以其先進軍事裝備與工業技術為誘惑，加大了對印度的戰略捆綁力度，印度也順水推舟地利用美國這種戰略迫切性，在不改變其戰略自主性的前提下，擴大與提升雙方戰略、戰術合作。如雙方成立了航空母艦技術合作聯合工作組；美國BAE系統公司、波音公司、洛克希德·馬丁公司等軍火公司正在與一些印度公司合作進行國防科技與貿易計劃項目合作。美國希望提升印度壓制中國力量的能力，準備提供超音速反艦導彈，遠程情報、監控與偵察系統，柴油電動攻擊潛艇；改善從印巴邊界到中印邊界的運輸設施；出售更多戰斗機；協助印度擴大對電子戰、網絡戰與反太空系統裝備的投入。在2020年中印兩軍邊界對峙期間，美國為印度提供了眾多情報，包括高清衛星圖像，中國軍隊在實際控制線附近的武器裝備、人員部署和其他數據。

戰略合作最直觀參照系就是對印出口軍事裝備水平與數量，美國已成為僅次于俄羅斯的第二大對印出口武器的國家。④據2018年統計，俄羅斯約占印度武器進口的65%，美國約占15%，以色列約占11%，參閱：“US is India’s 2nd Biggest Arms Supplier， Israel 3rd： Report”， Financial Express， March 17， 2018，https：／／www.financialexpress.com／defence／us-is-indias-2ndbiggest-arms-supplier-israel-3rd-report／1102000／.2013—2018年，美國對印武器出口增加了五倍，占印度武器進口額的15%，俄羅斯在印度市場所占份額從76%降至58%。⑤DimitriI Simes， “Indian Arms Market Heats Up as a USRussia Battleground”， Nikkei， March 27， 2020， https：／／asia.nikkei.com／Politics／International-relations／Indian-arms-market-heats-upas-a-US-Russia-battleground.2020年特朗普訪問印度時承諾向印出口MH-60“羅密歐”反潛反艦多用途直升機，AH-64E“阿帕奇”攻擊直升機，今后還可能擴大范圍至提高航母投送力的F-21和F／A-18戰機、宙斯盾系統的M45型127毫米口徑艦炮、為2023年入列的印度航母“維拉特”號配置電磁彈射器系統等。⑥Balaji Chandramohan， “Trump’s Visit Extends the Scope of the US-India Strategic Partnership”， Future Directions， March 3，2020， http：／／www.futuredirections.org.au／publication／trumps-visitextends-the-scope-of-the-us-india-strategic-partnership／.美印即將簽署《地理空間基本交流與合作協定》，一旦簽署，印度與美國即可交換地理空間地圖資料，有助于提高巡航導彈、彈道導彈等武器的精準度。

4.3 加強對印太戰略薄弱區域的資源投入

美國“印太戰略”的另一個重點是加大對該戰略區域薄弱國家的資源投入，以“點對點”的不對稱策略來抵消中國在印太地區中小國家展開的“親誠惠容”外交與“21世紀海上絲綢之路”建設的影響。這方面拓展的地區包括南亞、東南亞、南太平洋島國，合作形式以非傳統安全合作為主，目的是爭取人心、民心，脅迫小國為美國預置軍事前沿基地并脫離與中國的合作。海洋執法援助是其中的重點，主要是由美國海岸警衛隊承擔“搜尋與救援”訓練。

在南亞印度洋地區，美國以“孟加拉灣倡議”（Bay of Bengal Initiative）為重點展開，斯里蘭卡和孟加拉國、尼泊爾被列入安全援助對象。①李益波：“美國提升與斯里蘭卡關系：動因與制約”，《國際問題研究》，2019年第3期。其中，美對斯里蘭卡的援助與戰略投資力度最大，因為它認為中國租用漢班托塔港99年是“珍珠鏈戰略”的一部分。②Lindsay Hughes， “The United States， Sri Lanka and the So?FA： A Matter of Balancing China？” Future Directions， July 17 2019，http：／／www.futuredirections.org.au／publication／the-united-states-sri-lanka-and-the-sofa-a-matter-of-balancing-china／.美以2020年12月前是否續簽將到期的普惠制（GSP）協議為要價，對斯里蘭卡政府施壓，脅迫其接受簽署《部隊地位協議》（SOFA）。③戴永紅、付樂：“美斯若簽《部隊地位協議》，就如在印度‘內湖’藏了深水炸彈”，澎湃網，2019 年 7 月 20 日，https：／／m.the?paper.cn／newsDetail_forward_3960641？ from＝timeline。

南太平洋地區是美澳新合作的區域。澳大利亞是本區域最重要的地緣政治與經濟行為體，美從“亞太再平衡”戰略開始，就開始在澳大利亞布局以應對中國逐步擴大的經濟活動。作為“印太戰略”的南太支撐點，美計劃在澳達爾文建立一個海軍基地，主要目的是保證美國的兩棲戰艦和大型艦只可以進入澳北領地的港口，以避開中國管理的達爾文港。鑒于中國在巴布亞新幾內亞的馬努斯島建設了民用多用途港口，該島是多條商業航道的必經之路，美認為，中國掌控后會使中國靠近美關島基地。為此美澳擬共同建設馬努斯島深水港暨隆布魯海軍基地，以強化對中國的預防性威懾。作為南太的另一個中等大國，新西蘭雖然不是“四國安全對話”的正式成員，但其是“五眼聯盟”成員與美國的盟國，它事實上也是“印太戰略”的主要合作方，與美印太、中央、非洲司令部保持著密切的軍事合作；也全面支持澳大利亞在本區域的戰略重點與美國的存在，共同拉攏“太平洋島國論壇”成員收復失去的影響。新西蘭還計劃把“印太構想”與英國、澳大利亞、新西蘭、新加坡和馬來西亞締結的“五國防御協議”進行掛鉤，加強與法國、澳大利亞在《三國協議》范圍內的海上合作。④Balaji Chandramohan， “Indo-Pacific Strategic Choices for New Zealand Under the Ardern Government？” Future Directions，March 13， 2018.

考慮到南太島國對地緣政治競爭并沒有興趣，也無意發展軍事力量參與大國競爭，美日澳的重點是開展非傳統性軍事合作等軟性援助，優先合作對象是擁有軍隊的斐濟、巴布亞新幾內亞和湯加三國，其次合作對象是密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島和帕勞三個與美國有特殊國家關系的島國。

日本承擔的項目包括：自衛隊為巴新軍隊提供能力建設支援；向斐濟軍隊提供短期研修課程及一些軍事援助；招募斐濟軍方相關人員在日本陸上自衛隊衛生學校和自衛隊中央醫院接受醫療培訓。澳大利亞軍隊主要是幫助斐濟軍隊建設醫療設施，并計劃成立一支“太平洋支援部隊”，以軍團機動訓練的方式，增進澳大利亞在太平洋地區的安全行動、人道救援、搶險救災及維和等領域的能力。美軍則計劃提供醫療和衛生裝備方面的援助。

4.4 臺灣地區是“印太戰略”特殊增長點

長期以來，美國對臺灣維持“不獨、不戰、不和與不統”的兩岸政策與策略，以“戰略模糊”牽制中國大陸施壓臺灣。但特朗普政府已經把臺灣上升為“印太戰略”的一個特別戰略合作伙伴。美國試圖利用“印太戰略”協助臺灣在多個方面進行突破，使其成為牽制中國大陸的重要籌碼。如在臺灣海峽進行所謂“自由航行”、“自由飛越權”；擴大解釋與運用所謂《與臺灣關系法》；以所謂“民主樣板”，通過輿論宣傳影響島內民眾與青年人的政治觀；試圖在外交上尋求“一個中國”的突破，提升“美臺關系”。美國國會也加緊配合行政當局，最近兩年內共提出近20項直接或間接與臺灣議題相關的方案。

五、“印太戰略”前景與推進主要制約因素

“印太戰略”在實踐中已經有了實質性的推進，但其是否能夠維持后發力？如果下屆政府是民主黨人，該戰略是否會延續？目前存在諸多不確定因素。“印太戰略”是一項安全戰略而不是發展戰略，遵循的是安全邏輯或優先保證美國的海上與經濟霸權利益，而“一帶一路”倡議遵循的是發展邏輯，體現的是國際發展合作和全球發展治理的新模式。①張貴洪：“‘一帶一路’倡議與印太戰略構想的比較分析”，《現代國際關系》，2019年第2期，第31頁。總體而言，“印太戰略”不適合當今亞洲的政治經濟結構，“一帶一路”倡議明顯優于“印太戰略”。②Emre Demir， “ Fragmented or Integrated Asia： Competing Regional Visions of the US and China”， Rising Powers Quarterly， Vol.3， Issue 2， 2018， p.16.美日印澳“四邊安全對話”機制的發展，需要調和所有成員國的主要利益與目標。有學者提出有兩種基本合作方式可選：單一化的功能性合作或更廣泛的地區道路。前者主要指形成統一的災害救援政策來共同應對自然災害；后者則需要吸收更多的成員參加，如東盟或部分東盟國家，處理一系列地區關心的議題。而雄心勃勃的印太秩序構建是試圖通過“四邊安全對話”機制來推進投資與貿易秩序，③H.D.P.Envall， “The Quadrilateral Security Dialogue： To?wards an Indo-Pacific Order？” RSIS， Nanyang Technological Univer?sity， Singapore， September 2019， p.6.但從亞太的現實情況看，無論是安全對話，還是投資與貿易秩序，都已經有現存機制，發展重疊的地區多邊架構的意義并不大。

因此，“印太戰略”現在只能以中短期的規劃與效應來推進與評估，其長期走向取決于美國對華戰略發展方向與成效、美國國內凝聚對華戰略的共識、地區內主要成員的支持度以及中美的力量對比發展。

5.1 東盟對“印太戰略”的立場與制約

作為“印太戰略”中設定的最重要的倚重伙伴，東盟并不支持該戰略概念以中美全方位戰略競爭為核心。東盟在2019年6月舉行的第34屆峰會上發表了《東盟印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific）文件，重申“東盟印太構想”的主要原則，即東盟中心地位、包容性、互補性，以及以國際法為基礎的區域秩序等。其中特別強調印太合作的路徑是要強化東盟主導的平臺，尤其是東亞峰會、東盟地區論壇、東盟防長擴大會、東盟海事論壇擴大會議、“10＋1”等機制作用。④“ASEAN Outlook On The Indo-Pacific”， ASEAN，June 22，2019， https：／／asean.org／storage／2019／06／ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.

換言之，東盟不接受以戰略上與中國競爭、對抗為主旨的“印太戰略或構想”，不承認“四國＋X”的“印太構想”機制，而是認為印太合作應該依托于18個國家為主體的“東亞峰會”機制。印太合作重點是海洋與海事合作、互聯互通、實現區域發展議程與“2025年東盟共同體愿景”等合作。⑤同④。東盟以其獨有的方式塑造“印太合作構想”，是想賦予其內涵、特質與主導作用，前提條件就是符合東盟利益、作用，不直接針對中國。

東盟特別反對美國以脅迫方式要求東盟與中國保持距離，選邊美國。即使美國為挑撥南海海洋權益爭議國與中國的矛盾，于2020年7月13日發表了美國《南海海洋權利主張的立場》的聲明，否定中國對南海有關島礁與海域的歷史性主權及權益，東盟也并不為所動，未響應該聲明。這也從一個角度反映出東盟反對美國以對抗的方式處理地區熱點問題，它們更愿意將其經濟與政治未來綁定在同中國有效的關系上。⑥Lindsey Ford， “The Trump Administration and the ‘Free and Open Indo-Pacific’”， The Brookings Institution， May 2020， p.6.

5.2 四國差異化的利益目標及資源不足制約戰略的實施

美日澳三國是同盟關系，但在抗衡“一帶一路”倡議與中國影響上的利益、策略仍有明顯級差。日澳既希望美國繼續介入地區事務，維持盟國的優勢與影響，戰略上、經濟上擴大協調，在印度洋、南海、東海、東南亞、南亞、南太平洋等區域制衡中國的力量發展，但又不希望“印太戰略”成為直接與中國進行戰略對抗的機制，不愿意成為美國對華全面戰略競爭的棋子，惡化與中國的關系。①H.D.P.Envall and Ian Hall， “Are India and Japan Potential Members of the Great Power Club？”in Joanne Wallis and An?drew Carr， eds.， Asia-Pacific Security： An Introduction， Washington，DC： Georgetown University Press， 2016， pp.63-81， esp.68-69， 73-75.美印對軍事—安全合作的機制、合作程度與目標的不同考量同樣將制約美國戰略目標的實現。印度理解美國的“自由與開放的印太”口號，但其微妙的差異在于印度追求“自由與包容的印太”目標的同時反對全面對抗性的結盟。印度不希望把其與東亞、美國關系框定在“大國競爭”框架內，而希望是在多極、自治的愿景內。

美日澳都無力投入巨大的資源推進經濟版的“印太戰略”。基礎設施建設需要大量資金投入，同時經濟收益慢、風險大，這對于美國、澳大利亞這種以私有經濟為主體、官方援助經費與規則受限的國家是有制約的。據亞開行的數據，在2016—2030年的14年里，要維持該地區3%～7%的經濟增長并消除貧困與應對氣候變化，需要的基礎設施經費達到26萬億美元。②蓬佩奧在“印太工商論壇”上明確表示，單靠政府支出永遠無法滿足印太地區的發展需求。有關印太地區基礎設施建設的費用需求，來自亞洲銀行的報告。參閱“美日澳聯手投資印太基建 美方‘大手一揮’：1億美元”，觀察者網，2018年7月31日，ht?tps：／／www.guancha.cn／internation／2018_07_31_466267_2.shtml。美國2020財年對外援助557億美元，2021財年則削減21%，總預算下降至441億美元。新成立的美國國際開發金融公司（IDFC）的經費負債上限可倍增至600億美元，但這是股權投資能力，每年可實際使用經費是有限的，更何況要同時在非洲、拉美、印太進行投資。

5.3 特朗普政權缺乏戰略一致性與有效的國內協調機制

特朗普上臺后，關心重點是美國可見的貿易收益與海外的制造業回歸，對搞地緣政治對抗、搞海外基建興趣并不大，反之，他在宣布“印太戰略”后再未在國際場合進行宣傳，反而致力于把與盟國的安全關系經濟利益化，集中施壓日本、韓國分擔更多駐軍費。因此，它導致了這個戰略的致命痛點：以大國戰略競爭來嫁接“美國優先”的民族主義，最終導致總統的話語與政府“印太戰略”之間的邏輯敘事不連貫。③Lindsey Ford， “The Trump Administration and the ‘Free and Open Indo-Pacific’”， The Brookings Institution， May 2020， pp.1-2.

“印太戰略”應該由美國國安會來協調執行，但由于政府內部人事紛爭與官員走馬燈式的離職，美國國務院、國防部、中情局、海岸警衛隊、商務部、財政部等機構的政策制定與行動明顯缺乏連貫性，相關機構的地區管理部門仍然是按照傳統分工的，并沒有為印太地區事務而突破邊界。④Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.34.

當前美國國安會在協調與中國競爭方面，更多注意力是放在遏制中國高科技、新興產業、人文交流、貿易不平衡、網絡安全及所謂社會滲透上，疫情爆發后又擴大對中國追責，施壓新疆、香港、臺灣與南海問題。印太這種包含軍事、基礎設施建設、意識形態、地區合作機制、規則治理、海洋安全、美臺安全關系的大區域混合競爭與混雜性議題的戰略并沒有形成一個有效的聚焦點或推進的機制。

國防財政資源是美國進攻性軍事力量部署與發展的主要瓶頸。由于國防經費不可能大幅度增長，美國防部只能采取拆東墻補西墻的辦法來確保印太地區的軍力部署與資源的增長，甚至設想把駐非洲與拉美的部隊轉移過來，但遭到了非洲司令部和南方司令部的明確反對。

在美國印太地區軍事資源分配中，慣例是由海軍、海軍陸戰隊擔任主要角色（約20萬兵力），空軍其次（4.6 萬），陸軍最末（10 萬）。 從2015年開始，美國陸軍的預算顯著削減，這幾年陸軍為顯示其存在的重要性，以“太平洋通道”行動與部署太平洋特遣部隊為由頭來維持其基本預算。2020財年美國國防預算分配為：陸軍1914億美元、海軍和海軍陸戰隊2056億美元、空軍預算2048億美元，海軍保持了自2015年以來的預算龍頭地位。從美國國防總預算中的“研究、開發、測試與評估”項目費的縱向比較看，其武器研制經費是下降的，其中“系統開發與論證”項目下降6.5%，“作戰系統開發”項目下降6.7%，這與《國防戰略報告》中“通過持續的、可預測的預算來投入到關鍵能力現代化”的陳述是矛盾的。①Todd Harrison and Seamus P.Daniels， “Analysis of the FY 2020 Defense Budget and Its Implications for FY 2021 and Beyond”，CSIS， February 6， 2020， https：／／www.csis.org／analysis／analysis-fy-2020-defense-budget-and-its-implications-fy-2021-and-beyond.

美國海軍在2013—2019財年中保持了武器采購37%的增長率，以維持2016年確定的2034年建造355艘軍艦的目標，但2019年國防撥款計劃又認為實現這個時間表有困難，最早實現時間要推遲到2050年。②根據《2018財年國防授權法》的海軍建議，355艘軍艦包括12艘航空母艦、104艘大型水面戰艦、52艘小型水面戰艦、38艘兩棲戰艦、66艘潛艇等。在2026—2034年的時間段里，美海軍將失去27艘驅逐艦。美空軍對投資戰略轟炸機B-21來突破中國的空中防御線寄予極大的期望，但2021年財政年度空軍預算的1690億美元捉襟見肘，將迫使空軍不得不提早淘汰一些舊款的空中加油機和一些B-1型戰略轟炸機，并減少購買第五代戰機F-35的數量。

表1 美印澳日對華戰略利益比較

結 語

“印太戰略”是配合美國對華全面競爭戰略的區域戰略，其目的就是要把其對華的混合型競爭戰略嵌入到印太諸邊合作機制、盟國關系、中小國家與美國的關系中，使更多國家納入到遏制中國的美國戰略軌道中。

經過近三年的推進，美國主導性的戰略意圖、強勢性的操作及與中國對抗的企圖性已越來越突出，其行動的勢頭、軌跡已經超越了其他三國的戰略、戰術考量與接受度。雖然日印澳將在戰略局部上配合美國的行動，但總體戰略仍然是在追隨美國、對沖與接觸中國之間尋求平衡。東盟作為亞太區域合作進程中的驅動者，也陷入了不得不選邊的困境，其推出的“印太展望”就是力圖以逆向路徑來對沖“印太戰略”。

“印太戰略”推進的障礙要大于動力，因為亞太、印太絕大多數國家不愿接納一個與中國為敵的戰略；美國特朗普政府沒有一個真正的全球領導戰略、高超的外交藝術與強大的協調班子，其對地區秩序向合作發展方向轉型的破壞性行動無法壓倒各國追求穩定與共贏發展的目標；同時它也缺乏與中國進行混合型競爭的財力與制度性資源。所以，只要美國在道義上、公理上、地區利益共識上無法聚合起真正的合作伙伴，其國內社會各界沒有形成在印太地區與中國進行下一場冷戰的合理性、緊迫性的共識，“印太戰略”是不可能在戰略層面獲得成功的。