特朗普政府的外空軍控政策分析

何奇松

（1.華東政法大學，上海 201620）

太空技術是政治、軍事、經濟和社會等各領域的“助產士”，其重要性越來越明顯。因此，太空成為國際戰略競爭的制高點。在軍事領域，太空成為軍力“倍增器”與“賦能器”，關鍵在于衛星不僅是信息傳輸和處理平臺，同時又能作為武器系統平臺或火力系統。在未來的軍事行動中，衛星的攻防戰可能成為敵對雙方斗爭的一個重點。在此背景下，發展太空軍備成為衛星攻防戰的一個重要手段，由是推動太空武器化。“太空武器化初顯端倪”，①參見中華人民共和國國務院新聞辦公室：“中國的軍事戰略（2015年5月）”，中華人民共和國國防部網站，2015年5月26日，http：／／www.mod.gov.cn／regulatory／2015-05／26／content_4617812.htm。又勢必導致太空軍備競賽，進一步促使太空武器化趨勢不可逆轉。太空武器化與太空軍備競賽給國際太空安全、國際戰略安全與穩定帶來極為消極的影響。

鑒于此，國際社會就限制太空武器化與約束太空軍備進行了長期不懈地艱苦努力。但是，出于維護美國太空霸權或延緩太空霸權衰落的目的，自上臺以來，特朗普政府不僅建立太空軍，同時大力推進太空武器化政策，還研發或部署太空武器，尤其表現為提升反導系統能力。與此相適應，在外交領域，特朗普政府強硬反對外空軍備控制倡議，只是單方面推行有利于本國的太空透明與信任建設機制。

外空軍備控制是維護太空安全與穩定的重要手段，也是維護國際戰略平衡與穩定的“剎車系統”。特朗普政府也非常清楚外空軍控對太空安全的重要作用，但是美國卻逆世界潮流，拒絕與國際社會一道就太空軍備控制問題進行磋商與談判，達成約束太空軍備的條約、協定。本文將對特朗普政府對外空軍控的立場、意圖與可能產生的后果進行分析。

在行文之前，有必要對外空軍備控制進行簡短說明。外空軍備控制，既包括具有法律約束力的國際條約或協定，又包括不具備法律約束力的太空透明與信任建設機制（TCBMs），它們可以是雙邊或多邊的。目前，涉及太空軍備控制的倡議，包括具有法律約束力的國際條約倡議，即中俄在裁軍談判會議（CD）提出的“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”草案（PPWT）倡議；不具備法律約束力的聯合國文件，如聯合國大會太空透明與信任建設機制倡議、“不首先在太空部署武器”（NFP）倡議、聯合國大會有關防止太空軍備控制的政府專家組（GGE）報告倡議、聯合國太空和平利用委員會（COPUOS）有關“外空活動長期可持續性”（LTS）倡議。

一、特朗普政府對外空軍控政策的立場與態度

推行太空透明與信任建設機制。

1.1 拒絕具有法律約束力的國際條約

1981年裁軍談判會議在“防止太空軍備競賽”（Prevention of an Arms Race in Outer Space，簡稱PAROS）項目議程下設立了限制太空軍備議程，包括防止在太空部署武器、禁止使用反衛星武器等內容，但是因為美蘇兩大集團存在分歧，限制太空軍備幾乎沒有取得任何進展。

與小布什政府、奧巴馬政府一樣，特朗普政府繼續反對“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”修正案，并于2018年向裁軍談判會議進行說明，即CD／2129。①參見CD／2129內容。2014年中國提出“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”修正案之后，奧巴馬政府向裁軍談判會議提交了說明，即CD／1998，重申條約草案界定存在缺陷、沒有核查機制、沒有賦予自衛權等。2015年，中俄兩國對此進行了回應，即CD／2045，兩國認為，“在太空的武器”界定確實存在困難，但是通過“太空物體”等界定，可明確條約義務；草案為建立核查機制預留了空間；通過禁止對太空物體使用或威脅使用武力，彌補草案沒有禁止地基反衛星武器的缺陷；禁止對太空物體使用或威脅使用武力，與使用《聯合國憲章》所賦予的自衛權取得平衡。總之，草案的目的是限制太空軍備，避免重蹈“先發展后裁軍”的核裁軍老路。美國向裁軍談判會議提交的CD／2129，就是對中俄CD／2042的回應。 中文版CD／1998、CD／2042與CD／2129的下載方式是https：／／undocs.org／zh／cd／xxxx，其中，xxxx 代表裁軍談判大會編制的序號，如搜索CD／1998，將xxxx換成1998即可。其中，涉及“在外空的武器”定義不可接受、禁止天基武器而不禁止地基反衛星武器存在不合理提議以及缺乏核查機制等問題上，特朗普政府與前任政府的看法一致，但是特朗普政府增加了兩點反對理由。其一，認為《聯合國憲章》適合任何時代，憲章不是針對任何特定領域或技術而制定，可以對太空使用或威脅使用武力。這一點與中俄兩國的觀點完全相左。中、俄兩國認為1945年在太空時代出現之前誕生的《聯合國憲章》，并沒有賦予一國對太空使用武力或威脅使用武力的權利。其二，認為無法建立禁止太空軍備的核查機制。沒有有效的核查機制，便無法驗證締約國是否履行了義務，這就為某些國家發展反衛星武器提供了政治掩護。總之，特朗普政府認為“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”草案不符

總體上，特朗普政府拒絕實施外空軍控的立場與態度很堅決，但是在具有法律約束力的國際條約和不具備法律約束力的文件制定上，有一定的差別。特朗普政府堅決反對限制太空軍備的國際條約，盡管贊同聯合國外層空間和平利用委員會（簡稱外空委）“外交活動長期可持續性”21條準則，但是反對在太空透明與信任建設機制框架下限制太空軍備，反對“不首先在太空部署武器”倡議，阻撓聯合國政府專家組就防止太空軍備競賽達成共識報告，但是單方面合美國可接受的軍備控制標準，反對以該條約草案為基礎進行外空軍控談判。

特朗普政府還多次在國際場合上談到“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”的缺陷，尤其是該條約草案不僅缺乏有效的核查手段，還缺乏有效的核查技術。2018年8月，負責軍控問題的助理國務卿博布萊特（Yleem D.S.Poblete）在裁軍談判會議上表示，現在國際社會缺乏核查技術、手段，如美國目前知道俄羅斯在太空部署了“太空裝備檢查員”（Space Apparatus Inspector）衛星，但是沒有能力核查其在太空進行何種活動。如果以該條約草案為基礎進行外空軍控談判，美國將一無所獲。①“Assistant Secretary Poblete Addresses the Conference on Disarmament”，U.S.Mission to International Organizations in Geneva，8 August 14， 2018， https：／／geneva.usmission.gov／2018／08／14／remarks-by-assistant-secretary-yleem-d-s-poblete-at-theconference-on-disarmament／.此外，特朗普政府還認為存在比內容缺陷更嚴重的問題，并對中俄兩國進行無理指責。②“Statement by Ambassador Wood： The Threats Posed by Russia and China to Security of the Outer Space Environment”， U.S.Mission to International Organizations in Geneva， August 14，2019，ht?tps：／／geneva.usmission.gov／2019／08／14／statement-by-ambassadorwood-the-threats-posed-by-russia-and-china-to-security-of-theouter-space-environment／.對此，中國裁軍大使李松進行了激烈反駁，參見“中國裁軍大使李松在裁談會全會上關于外空問題的即席發言”，中華人民共和國常駐聯合國日內瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表團網站，2019年 8月 15日，http：／／www.china-un.ch／chn／dbtyw／cjjk_1／hdft_1／t1689202.htm。

1.2 不反對不具備法律約束力的太空透明與信任建設機制

“外空活動長期可持續性倡議”是聯合國外空委科技小組委員會于2010年發起的。經過協商，專家組提出了29條準則草案。經過6年的談判，包括美國政府在內的成員國在2016年不僅批準了12條準則，而且同意談判進程延續到2018年，以便繼續磋商剩下的準則草案。特朗普政府因而繼續參加談判。2018年外空委又達成9條準則，至此，一共達成21條準則，并且也同意評估準則的實施，并在2019年同意在“外空活動長期可持續性”議題下設立新的相關工作組，由是“外空活動長期可持續性”邁入“外空活動長期可持續性”2.0（LTS 2.0）階段。 這些共識主要關于太空物體登記信息和太空天氣等問題，但并不涉及太空軍備問題。特朗普政府高調說明本國在達成協議中發揮了作用，呼吁太空國家實施 21條準則，并努力推進后續工作。③2020 COPUOS Scientific and Technical Subcommittee， “General Exchange of Views”， U.S.Statement as Delivered by Deputy Chief of Mis?sion Nicole Shampaine， U.S.Mission to International Organizations in Vi?enna， February 3， 2020， https：／／vienna.usmission.gov／usa-at-the-2020-copuos-scientific-and-technical-subcommittee／.

但是，特朗普政府反對不具備法律約束力的其他太空透明與信任建設機制倡議。從2017年到2019年，特朗普政府連續三年對防止太空軍備競賽、太空透明與信任建設機制、不首先在太空部署武器等提案投了反對票。

就太空透明與信任建設機制而言，特朗普政府反對該機制與具有法律約束力的“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”草案掛鉤，追求單方面的太空透明與信任建設機制。但是，外空軍控協議及太空透明與信任建設機制相互補充，不能相互替代，這是軍控常識。特朗普政府堅決反對把透明與信任建設機制與具有法律約束力的條約相掛鉤。美國裁軍副代表普拉特（Cynthia Plath）2018年11月6日在聯大第一委員會上表示，美國政府支持太空透明及信任建設機制，但如果該機制與具有法律約束力的外空軍備控制的建議掛鉤時，美國就不再支持太空透明與信任建設機制。④Explanation of Votes in the First Committee on Resolutions L.3，“Prevention of an Arms Race in Outer Space” ， and L.68／Rev.1，“Transparency and Confidence-building Measures in Outer Space Ac?tivities”， U.S.Mission to International Organizations in Geneva， 9 No?vember 6， 2018， https：／／geneva.usmission.gov／2018／11／07／eov-inthe-first-committee-on-resolutions-l-3-prevention-of-an-armsrace-in-outer-space-and-l-68-rev-1-transparency-and-conf／.為此，特朗普政府主張建立以美國為主導的雙邊或多邊太空透明與信任建設機制，⑤“President Donald J.Trump Is Unveiling an America First National Space Strategy”， The White House， March 23， 2018， ht?tps：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／president-donald-jtrump-unveiling-america-first-national-space-strategy／.同時，又單方面推行美國太空交通管理規則，①“Space Policy Directive-3， National Space Traffic Manage?ment Policy”， The White House， June 18， 2018，https：／／www.white?house.gov／presidential-actions／space-policy-directive-3-nationalspace-traffic-management-policy／.進而尋求取代2013年聯合國公布的太空透明與信任建設機制建議。②自從2013年聯合國大會有關防止太空軍備控制的政府專家組報告出臺以來，太空透明與信任建設機制執行幾乎沒有任何實質性進展，甚至引起該報告已經壽終正寢的懷疑。Brian Weeden and Victoria Samson， “New UN Guidelines for Space Sustain?ability Are a Big Deal”， Breakingdefense， April 4， 2018， https：／／breakingdefense.com／2018 ／04 ／new-un-guidelines-for-space-sus?tainability-are-a-big-deal／.

如同奧巴馬政府一樣，特朗普政府反對“不首先在太空部署武器”倡議。2018年11月5日，普拉特（Cynthia Plath）表達了美國政府反對的理由，首先，該倡議沒有對太空武器進行界定，這將加劇國際社會對一國太空活動與意圖的不信任感與誤解。其次，該倡議沒有包含任何特征，使其可以有效確認一個國家不在太空首先部署武器的政治承諾。最后，該倡議沒有解決非天基反衛星武器威脅。③“Explanation of Vote in the First Committee on Resolution：L.50， ‘No First Placement of Weapons in Outer Space’”， U.S.De?partment of State， November 5， 2018， https：／／www.state.gov／expla?nation-of-vote-in-the-first-committee-on-resolution-l-50-no-first-placement-of-weapons-in-outer-space／.不過需要說明的是，普拉特不過是在重復奧巴馬政府的聲明。

1.3 反對聯合國組建防止太空軍備競賽專家組與通過其報告

鑒于美國政府拒絕在裁軍談判會議就“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”草案進行談判，俄羅斯和中國向聯大提出倡議，由聯大組建政府專家組（GGE）就防止外層空間軍備競賽進行探討，并就包括防止在外層空間放置武器的、具有法律約束力的國際文書的實質內容進行審議并提出建議。中俄的設想，就是把形成共識的專家組報告提交裁軍談判會議，進一步落實推進禁止太空軍備競賽的切實措施，以此作為限制太空軍備的基礎。2017年12月，聯合國大會第70／250決議④“A／RES／72／250”， UNdocs， January 12， 2018， https：／／undocs.org／zh／A／RES／72／250.通過了這項倡議，決議規定專家組以協商一致的方式工作，并于2018年和2019年在日內瓦、紐約各舉行一次會議。

盡管特朗普政府對該決議投了反對票，但還是接受了聯合國的邀請，派代表參加政府專家組。為了更好地促進政府間專家組工作，中國政府2018年7月在北京進行了一次籌備會，來自巴西、印度、德國、法國、韓國和日本等20多個國家的60多名代表，以及聯合國相關機構的代表參加了研討會，而美國則拒絕派代表參加。2018年和2019年，政府間專家如期舉行了兩次正式會議和開放的非正式會議，專家組就防止太空軍備競賽措施進行了廣泛討論，但因為美國政府的阻撓，接近形成共識的報告因此流產。⑤“防止外層空間軍備競賽的進一步實際措施（A／74／77）”，聯合國大會網站，2019 年 4 月 9 日，第 3 頁，https：／／undocs.org／ch／A／74／77。裁軍談判會議再一次失去了達成目標的寶貴機會。

二、特朗普政府拒絕外空軍控的動因與考慮

特朗普政府拒絕就太空軍備控制進行談判，選擇性地贊同太空透明與信任建設機制，并且越過聯合國單方面地發起所謂的太空透明與信任建設機制，其真實目的在于，特朗普政府不希望用具備法律約束力的國際條約限制美國研發、部署與使用太空武器，以此鞏固美國太空霸權，或者延緩美國太空霸權的衰落。

追求太空控制與行動自由的太空戰略，是特朗普政府拒絕外空軍控的戰略性因素。冷戰結束后，美國逐步完善太空戰略，謀求太空控制與太空行動自由，意在鞏固太空霸權。太空控制與太空行動自由相輔相成，互為表里。美國追求的太空控制就是希望平時與戰時都能夠在太空自由行動，同時剝奪對手的太空行動自由。為此，美國政府研發太空武器，不管是天基、陸基、海基、空基的武器，還是網基的武器，并且通過《國家太空政策》告知天下，美國將實施太空威懾，懾止對手對美國太空資產進行攻擊。特朗普政府2018年的《國家太空戰略》把美國太空霸權戰略發揮到極致：美國將用選擇的時間、地點、方式和領域對太空威脅進行有效回應，以懾止、打敗潛在對手。①“President Donald J.Trump Is Unveiling an America First National Space Strategy”， The White House， March 24， 2018， ht?tps：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／president-donald-jtrump-unveiling-america-first-national-space-strategy／.在美國看來，實現太空控制與太空行動自由的手段就是擁有足夠強大的太空軍備。同時，美國軍方一再強調，太空是戰爭的戰略、戰役和戰術勝利的“終極高地”（Ulti?mate High Ground）。②“Space Operations： Joint Publication 3-14”， Joint Chiefs of Staff of USA， April 10， 2018， p.4， https：／／www.jcs.mil／Portals／36／Documents／Doctrine／pubs／jp3_14.pdf.這主要來源于美國曾充分利用無與倫比的太空優勢，快速贏得冷戰后諸多局部戰爭的軍事勝利的事實。2020年6月，美國國防部公布的《國防太空戰略》概要③US DoD， “Defense Space Strategy Summary”， U.S.DEPT of Defense， June2020， https：／／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317391／-1／-1／1／2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUM?MARY.PDF？ source＝email.強調，美國謀求全面太空優勢，并把太空系統整合進軍事作戰體系之中，塑造有利于美國的戰略優勢，贏得大國競爭背景下的戰略、戰役與戰術勝利。該政策宣示再清楚不過地說明，太空系統與太空軍備對于美國國家安全與軍事勝利的重要性。因此，特朗普政府拒絕任何具有法律約束力的外空軍控倡議，完全是忠實地實施美國太空霸權戰略。④陳翔：“威望動機與大國太空博弈”，《太平洋學報》，2018年第2期，第14-24頁。這是特朗普政府拒絕外空軍控的內生性戰略需求。

表1 特朗普政府對外空軍控倡議的立場與態度

追求太空武器，應對中俄等國太空武器的發展，實現“用實力追求和平”，是特朗普政府拒絕進行外空軍控，貫徹“政治正確”的政治原因及借口。特朗普政府認為世界重新回歸大國競爭，并且把中俄兩國視為“修正主義國家”，要用實力實現和平。就太空領域而言，美國政府和軍方多年一直鼓噪中、俄兩國都擁有相當程度的反太空實力，給美國造成了嚴重的挑戰。2019年2月，美國國防部國防情報局公布的《太空安全挑戰》再次說明，中俄兩國正在發展多種多樣的反太空能力，給美國太空安全與軍事行動造成“嚴重挑戰”。⑤USDOD， Defense Intelligence Agency， “Challenges to Secu?rity in Space”， U.S.DEPT of Defense， February 2019， https：／／media.defense.gov／2019／Feb／11／2002088710／-1／-1／1／SPACESECURITY-CHALLENGES.PDF.時任美國戰略司令部司令海騰（John Hyten）說，中俄發展（反）太空能力，“改變了世界權力平衡”；⑥Harriet Sinclair， “Gen.John Hyten Fears Russia and China Are Developing Weapons to Target US Satellites”， Sott， December 4，2017， https：／／www.sott.net／article／370153-Gen-John-Hyten-fears-Russia-and-China-are-developing-weapons-to-target-US-satellites.一些強硬派認為，“中俄兩國加緊研發太空武器，太空戰即將來臨，但是美國還沒有做好準備”。①Bryan Bender and Jacqueline Klimas， “Space War Is Coming— and the U.S.Is Not Ready”， Politico， April 6， 2018， https：／／www.politico.com／story／2018／04／06／outer-space-war-defenserussia-china-463067.2020年6月，《太空防務戰略》概要極其粗暴地把太空武器化的責任扔給中國與俄羅斯，并極其夸張地表示中俄兩國反太空武器給美國太空安全與國家安全造成了“嚴重威脅”。②US DoD， “Defense Space Strategy Summary”， U.S.DEPT of Defense， June 2020， p.3， https：／／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317391／-1／-1／1／2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUM?MARY.PDF？ source＝email.客觀來講，中俄太空力量確實有明顯進步，但不至于威脅美國太空霸權，而且中國無意挑戰美國的太空霸權和世界霸權。③注：中國發展有限的反太空能力，完全是因為美國拒絕實施太空軍備控制而做出的有限度的回應，而且某些反太空武器本身不是為反衛星而設計，如中國發展反導完是對美國組建反導系統的回應，在中美核武器數量相差極為懸殊的情況下，美國發展反導系統無疑威脅到中美戰略平衡，中國不得不發展反導系統。在此夸大與臆想背景下，特朗普政府和美國軍方認為只有發展太空軍備，才能應對中國、俄羅斯給美國太空造成的“威脅”，扭轉其世界權力受到挑戰的影響。美國副總統彭斯也明確表示，中俄兩國“把太空變成戰爭領域”，但是美國“不會因為這一挑戰而退縮”，需要發展太空實力改變這種現狀。畢竟，“歷史證明，和平只有通過實力才能實現”。④See“Remarks by Vice President Pence at the Fourth Meeting of the National Space Council”， The White House， October 23， 2018，https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／remarks-vicepresident-pence-fourth-meeting-national-space-council／； “Mike Pence， ‘Space Force Is an Idea Whose Time Has Come’”， USA To?day， August 9， 2018， https：／／www.usatoday.com／story／opinion／2018 ／08 ／09 ／mike-pence-space-force-idea-whose-time-has-comeeditorials-debates／951952002／.這種主張用強大太空軍力消除所謂的“中俄對其世界權力發起的挑戰”，是美國拒絕進行外空軍控的內生性與外生性的政治因素。

追求太空軍備，拒絕外空軍控，也是特朗普政府價值觀的體現。作為商人的特朗普把不擇手段賺取商業利潤的價值觀移植到了美國外空軍控政策上，特朗普政府本質上反對具有法律約束力的任何外空軍控倡議。以美國傲視全球的太空實力，打造先進的太空軍備完全不是問題，特朗普政府認為贊同實施太空軍備控制條約無疑會給美國發展太空軍備套上枷鎖，謀求全面太空軍事優勢目標將無從談起。⑤US DoD， “Defense Space Strategy Summary”， U.S.DEPT of Defense， June 2020， p.7， https：／／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317391／-1／-1／1／2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUM?MARY.PDF？ source＝email.當然，特朗普政府還要為其反對限制太空軍備的價值觀找一塊“遮羞布”，那就是攻擊中俄“不具有執行外空軍控協議的誠意”。特朗普政府先是指責俄羅斯有不遵守軍控承諾的傳統，如違反《中導條約》等，⑥Yleem D.S.Poblete， “United States Remarks at the Confer?ence on Disarmament”， U.S.Mission to International Organizations in Geneva， August 14， 2018， https：／／geneva.usmission.gov／2018／08／14／remarks-by-assistant-secretary-yleem-d-s-poblete-at-the-con?ference-on-disarmament／.然后，大肆指責俄羅斯“公然違反”國際條約與規范。⑦“Statement by Assistant Secretary Poblete at the Conference on Disarmament”， U.S.Mission to International Organizations in Gene?va， March 19， 2019， https：／／geneva.usmission.gov／2019／03／19／statement-by-assistant-secretary-poblete-at-the-conference-on-dis?armament／.2020年2月，俄羅斯“宇宙”2542的一顆衛星投放了一顆子星，跟蹤美國USA245保密成像衛星，美國再次利用這一事件做文章，攻擊俄羅斯“缺乏實施軍控的誠意”。至于中國，特朗普政府不僅無端指責“中國缺乏誠意”，還指責“中國軍事現代化的范圍與意圖缺乏透明度，對全球和平與安全構成挑戰”。⑧W.J.Hennigan， “Exclusive： Strange Russian Spacecraft Shadowing U.S.Spy Satellite， General Says”， Yahoo， February 11，2020，https：／／news.yahoo.com／exclusive-strange-russian-spacecraftshadowing-162827471.html.特朗普政府指責中俄缺乏實施軍控的誠意，實則為其拒絕簽署外空軍控條約而張本。特朗普政府借口中國與俄羅斯發展太空武器，違反現有的軍控機制，拒絕外空軍控談判，事實上正是因為美國發展太空武器、違反和退出現有國際軍控機制，中國與俄羅斯才為防備不測而被迫作出上述回應手段。通過貶低他人、抬高自己是特朗普政府拒絕進行外空軍控的內生性與外生性價值觀因素。

正如前述，無論出于政治、軍事原因，還是披著所謂道義制高點外衣的價值觀，特朗普政府拒絕外空軍控、發展太空軍備的立場與做法，也許不會有逆轉的可能。美國2020年6月公布的《太空防務戰略》、2020年7月公布的《深空探索與發展新時代》①The White House National Space Council， “A New Era for Deep Space Exploration and Development”， The White House， July 23，2020，https：／／www.whitehouse.gov／wp-content／uploads／2020／07／ANew-Era-for-Space-Exploration-and-Development-07-23-2020.pdf.都強調制定太空行為準則的重要性，要確立哪些是可接受或不可接受的太空行為，但對實施太空軍備控制只字不提。因此，特朗普政府不僅組建獨立太空軍，研發諸如新空天飛機（XS-1），大力提升反導系統，②反導系統本身可以作為反衛星武器使用。2019年2月，特朗普政府公布的《導彈防御評估》，計劃從數量到質量，從本土、區域到全球，全面提升反導能力，而且還計劃部署反導系統的天基部件。還研發其他各種天基、地基、網基反衛星裝備。③例如，2018年4月美國國防部副部長格里芬（Michael Grif?fin）就承認美國正在研發天基激光武器；美國軍方計劃2023年進行測試。 See Mark Hdge，“Star Wars： America Is Developing a James Bond-style Space Laser that Could Change the Future of Warfare Forev?er”， The Sun， April 8， 2018， https：／／www.thesun.co.uk／news／5975069／us-military-space-laser-modern-warfare／； Patrick Tucker，“Pentagon Wants to Test a Space-based Weapon in 2023”， Defense One， March 14， 2019， https：／／www.defenseone.com／technology／2019／03／pentagon-wants-test-space-based-weapon-2023／155581／.此外，特朗普政府退出《中導條約》，從理論上講為美國政府增加了陸基中導核武器反衛星的能力。

既然特朗普政府執意研發太空軍備，那為什么要在裁軍談判會議、聯大等多邊舞臺上贊同不具備約束力的太空透明與信任建設機制呢？首先，太空透明與信任建設機制沒有法律約束力，可以選擇性地執行，或者不執行，國際社會無權置喙，這樣可以不背負任何違約的道義責任。這就是為什么特朗普政府主張太空透明與信任建設機制不能與“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”草案掛鉤的原因。其次，特朗普政府支持的太空透明與信任建設機制，不是聯合國框架下太空透明與信任建設機制，而是與其盟國之間的透明與信任建設機制。特朗普政府的用意很明顯，撇開聯合國，建立美國政府主導的雙邊或多邊太空透明與信任建設機制，目的在于增進美國與盟國之間的信任，同時借助盟國的能力，增加美國太空態勢感知能力，便于美國太空軍行動。再次，選擇性執行太空透明與信任建設機制，特朗普政府可以貫徹“美國安全例外”原則。目前，特朗普政府唯一同意的聯合國框架下的一個倡議，就是聯合國外空委的“外空活動長期可持續性”議題。特朗普政府贊同的是較少涉及太空安保（security）問題的21條準則，而排除了余下涉及太空安全的7條準則，這就等于間接保留了“美國安全例外”原則，便于其太空軍在平時與戰時出于安全目的進行活動。最后，特朗普政府之所以單方面實施美國標準的太空透明與信任建設機制，其目的就是防止他國指責美國不支持該機制。特朗普政府在國際多邊主義舞臺上聲稱，美國正在按照總統太空政策指令-3（SPD-3）構建并實施太空交通管理。該太空政策指令，要求在最低的美國安全原則之下，按照美國標準，制定一套交通管理規則，包括最低的兩國衛星距離，允許美國主動清除太空碎片等。這種拋開聯合國制定的單方面交通管理規定，就是以“美國太空安全例外”作為原則，為美國量身定制的。允許美國主動清除太空碎片，幾乎等于授權美國可以清除美國認為是碎片的他國太空衛星；確定兩國衛星間距，等于讓美國借助先進技術在一定距離之內窺探他國衛星，而他國則不能近距離接近美國衛星。當然，為了改變美國單邊主義形象，在《太空防務戰略》《深空探索與發展新時代》都強調與盟友一道制定太空行為規范準則，但是可以較肯定的是，美國首先提出草案文本，然后供盟友討論與修改。2020年 5月，美國國家航空航天局（NASA）就在網站上公布了《阿爾忒彌斯協定》文本，④“The Artemis Accords：Principles for a Safe， Peaceful， and Prosperous Future”， US NASA， https：／／www.nasa.gov／specials／arte?mis-accords／img／Artemis-Accords_v7_print.pdf，訪問時間：2020 年7月24日。供盟國討論，取代聯合國制定的《月球協定》。總之，特朗普政府選擇性贊同太空透明與信任建設機制，目的在于為其拒絕外空軍控談判蓋上一塊“遮羞布”。

總之，特朗普政府拒絕任何限制太空軍備的倡議，單方面追求包含“美國安全例外”的太空透明與信任建設機制，是特朗普政府的“美國優先”原則在太空領域的具體表現，意在鞏固美國太空（軍事）霸權，或者延緩美國太空（軍事）霸權的衰落。

三、特朗普政府拒絕外空軍控的影響

特朗普政府繼續秉承美國謀求鞏固太空霸權或延緩太空霸權衰落的冷戰思維，再次讓國際社會阻止太空軍備競賽的努力遭遇巨大挫敗——至少是重大挫折，這無疑會給對太空安全、核力量的裁軍，以及后續太空問題的商談產生不確定性的影響。

在裁軍談判會議上，特朗普政府堅決反對外空軍控倡議，無疑有可能進一步刺激太空軍備競爭，也許太空戰在不久的將來真的會上演。目前，因為美國政府拒絕就限制太空軍備進行談判，并且執意繼續研發、部署諸多太空武器。為防備不測，有些國家采取了應對措施，適當增加了一些反太空能力。在美國政府看來，提出限制太空軍備控制的國家公然發展太空武器，讓美國如何相信它們控制太空軍備的誠意，這就進一步刺激了特朗普政府成立太空軍，發展太空軍備的決心。其中，美俄在太空領域缺乏互信，導致兩國在一定程度上出現了太空軍備競賽的跡象。這種太空軍備競賽，具有很大的傳導性，迫使他國做出回應，也在一定程度上迫使他國加入太空軍備競賽，這一點在印度表現得極為明顯。印度也想在太空武器方面，尤其是反太空武器方面有所進展，最終被視為一個合法擁有反衛星武器的國家。這一點來自歷史教訓：盡管印度是擁有核武器的國家，但是一個不被承認的“有核國家”，所以印度決心一定要在達成禁止太空武器之前擁有反太空武器。2019年3月，印度試驗了反太空武器，無疑提升了太空軍備競賽程度，這一點又具有明顯的示范效應。2019年7月，法國表示也要成立太空軍，研發太空軍備，希望不受制于美國，提升法國在國際上有關太空事務的聲量，也希望用太空軍備推動歐洲獨立防務建設，借此提升其國際地位、增強國際回旋余地。而印度的行為似乎對于日本更具有示范效應。日本擁有遠超印度的世界一流太空科技實力，多年來也在太空軍備上有所行動，而且一直為謀求正常化國家地位、躋身聯合國安理會常任理事國進行外交努力。在印度反太空試驗等活動的刺激下，2020年1月，時任首相安倍晉三在國會施政報告中提出，2020年日本將組建太空作戰部隊，航空自衛隊更名為航空宇宙自衛隊，以強化太空軍力。2020年5月，日本正式組建宇宙自衛隊。①Mari Yamaguchi，” Japan Launches New Unit to Boost Defense in Space”， Defensenews， May 18， 2020， https：／／www.de?fensenews.com／global／asia-pacific／2020／05／18／japan-launchesnew-unit-to-boost-defense-in-space／.而此前，日本多次參與美國舉行的“施里弗”太空戰演習。

特朗普政府公然把太空視為作戰領域，并把美國的意志強加給北約，“星球大戰”也許終將成真。2019年11月，北約峰會宣布把太空作為“作戰域”，此舉是對有關禁止太空武器化現有條約的“嚴重沖擊”，北約的這一行為顯示出該組織接受了美國軍事化與武器化“最后邊疆”的圖謀。②Finian Cunningham，“US Weaponizing Space in Bid to Launch Arms Race”， Strategic?Culture Foundation， December 12，2019， https：／／www.strategic-culture.org／news／2019／12／12／us-wea?ponizing-space-in-bid-to-launch-arms-race／.太空不僅事關太空資產的安全，也事關國家安全，因為太空國家的軍事指揮、管理系統與衛星緊密相連，因此，太空偶發事件或危機都可能引起有關國家的高度緊張，引發軍事危機，甚至扣動軍事扳機。目前，太空國家之間沒有類似大國之間處理海空事件那樣的機制，很容易因太空事故引發太空國家之間的沖突。到那時，危機與沖突擴大到太空不是不可能，太空成為作戰場域。對美國而言，是否有利？

就太空技術而言，以美國現有的太空實力，全部摧毀或大部分摧毀他國衛星，或者暫時讓他國衛星失去功能，也許不是什么難事。從這個角度來看，美國會贏得太空戰的勝利。但問題是，如果攻擊衛星，尤其是攻擊戰略預警衛星，可能引發核戰。這樣一來，對美國和世界而言，無疑是災難。也就是說，對核國家而言，進行太空戰，可能引發核戰爭。因此，核國家之間的太空軍備競賽，必然會加強核軍備競賽。事實也確實如此，在美國執意研發、部署太空武器之際，俄羅斯也強化了戰略核力量建設，不僅削減現有核彈頭的進程放緩，更重要的是，它還進一步提升核力量的質量，其中包括研發高超音速飛行器、部署能夠突破美國導彈防御系統的戰略導彈。反之，這也促使美國提升戰略核力量，并部署低當量核武器。美俄核戰略力量的升級，又引發其他國家加強核力量，這種螺旋循環無疑拖累全球核裁軍的進程。目前，《禁止核武器條約》得到多數國家批準，但是美國、俄羅斯等擁有核武器國并沒有批準，這是擁有核武器國家對無法約束太空軍備競賽、限制太空軍備的一種警惕與本能的反應。

在太空軍備競賽背景下，美國與俄羅斯是否會延長《新削減戰略核武器條約》存在未知數。如果不能在2021年如期延長，那么有關對用于核查條約的“國家技術手段”的規定就不復存在，不排除兩國對包括衛星在內的“國家技術手段”實施干擾的可能，這樣國際（至少美俄之間）的軍備控制機制將發生重大改變。盡管二十世紀八十年代兩國達成的削減戰略核武器條約并沒有規定何謂“國家技術手段”，但是其中應該包括衛星，因為衛星不受國界的限制，在核查國際軍控條約履行情況中發揮了重大作用。如果不能延長條約，就不排除國家之間相互干擾衛星的可能性，太空的戰略穩定可能由此受到損害，而且“未來太空的穩定性較現今更加惡化”，①Michael P.Gleason and Luc H.Riesbeck， “Noninterference with National Technical Means： The Status Quo Will Not Survive”，Aerospace， January 15， 2020， p.11， https：／／aerospace.org／paper／noninterference-national-technical-means-status-quo-will-not-sur?vive.此外，美國和俄羅斯都沒有能力準確評估對方擁有的核彈頭數量。②Vince Manzo， “ Nuclear Arms Control without a Treaty？Risks and Options after New Start，” CNA， March 2019， p.1，https：／／www.cna.org／CNA_files／PDF／IRM-2019-U-019494.pdf.總而言之，在缺乏太空軍備控制情況下，太空安全影響戰略核力量之間的平衡。

另外，特朗普政府反對外空軍控，有可能導致有關太空問題的后續國際磋商陷于困境，太空治理將更加困難。美國政府連續幾十年反對外空軍控，特朗普政府更是反對聯合國框架下的太空透明與信任建設機制，尤其反對該機制與禁止太空武器化的國際條約相掛鉤，讓國際社會普遍感到失望，如俄羅斯對外空委對“外空活動長期可持續性”的態度。美國選擇性地贊同外空委提出的準則草案，未廣泛和深入涉及太空安全問題，讓俄羅斯等國家感到失望。俄羅斯批評說，如果余下有關太空安全的準則草案都被擱置，不排除其撤回對外空委外空活動長期可持續性倡議的全部支持的可能性。拉美國家也很關切其提出的有關太空和平利用的準則草案建議是否能作為正式準則。③Brian Weeden and Victoria Samson， “New UN Guidelines for Space Sustainability Are a Big Deal”， Breakingdefense， April 4，2018， https：／／breakingdefense.com／2018／04／new-un-guidelinesfor-space-sustainability-are-a-big-deal／.此外，也不排除特朗普政府擱置太空可長期利用倡議21條準則的可能性。美國國內有質疑，聲稱該倡議的目的就是限制美國力量，讓他國受益；更擔心該倡議可能產生具有約束力的國際習慣法，從而排除“美國安全例外”原則。在這種情況下，也不排除特朗普政府在第二個任期（如果繼續當選的話）會擱置該倡議，那么后續外空活動長期可持續性倡議（LTS2.0）將難以為繼，由此導致的結果可能是：聯合國第一委員會、裁軍委員會等涉及太空安全的委員會空轉，裁軍談判會議也流于形式，繼續空耗時間。這樣，有關太空問題，諸如太空2030問題，無疑將增加太空治理難度。

四、美國的外空軍控政策是否會改弦更張？

一方面，“本質上，軍備控制是通過與潛在敵國進行某種合作來補充單方面軍事戰略的一種手段。軍備控制的目標與國家軍事戰略的目標應基本相同。”④Thomas C.Schelling and Morton H.Halperin， Strategy and Arms Control， Pergamon， 1961， p.142.另一方面，目前美國擁有其他任何國家無法比擬的整體太空實力與太空軍力；同時，各屆美國政府的責任就是維持美國霸權或盡力延緩美國霸權的衰落，特朗普政府所追求的讓美國“再次偉大”再清楚不過地說明了其“使命”。因此，不難理解特朗普政府的太空軍備控制立場與態度：一方面，反對任何來自非美國提出的太空軍備控制的倡議，推行本國提出的太空交通管理規則倡議；另一方面，全力打造太空軍事全面優勢，并把太空系統整合進軍事作戰體系，贏得大國競爭下的戰略、戰役與戰術的全面勝利。特朗普政府在其太空軍力的頂層文件中強調，“在現代戰場上，太空軍事實力是全球威懾與軍力投送的先決條件”，“通過在太空、從太空與對太空進行作戰，太空軍實現國家與軍事目標”，①“Spacepower： Doctrine for the Space Force”， US Space Force， June 2020， pp.13， 32， https：／／www.spaceforce.mil／Portals／1 ／Space%20Capstone%20Publication_10%20Aug%202020.pdf.再次以官方文件拒絕太空軍備控制倡議，但是在可預見的未來，美國政府會改變其外空軍備控制政策的立場與態度嗎？

要回答這個問題，涉及諸多方面。首先，美國政府是否存在用太空軍備競賽拖垮競爭對手的陰謀，同時競爭對手是否對此有清晰的認識？美國是否存在企圖用太空軍備競賽拖垮中國與俄羅斯的險惡用心呢？不言而喻，不排除美國政府有這樣的陰謀。冷戰時代，美國與蘇聯進行了激烈的軍備競賽，包括太空軍備競賽，尤其是里根政府提出“星球大戰”計劃，企圖建立一個多層的反導網，攔截蘇聯射向美國的導彈核武器。“星球大戰”計劃不排除美國確實想建立這種攔截網絡的真實性，但也確實有迫使蘇聯與其進行太空軍備競賽的陰謀。作為回應，蘇聯至少在一定程度上與之進行了競爭，具體表現就是建設軍事空間站。盡管核軍備競賽、太空軍備競賽不是壓垮蘇聯的“最后一根稻草”，但是與美國進行軍備競賽至少也是蘇聯解體的一個重要因素。

冷戰結束后，中國快速發展，尤其是進入二十一世紀之后，中國成為世界第二大經濟體。在普京領導下，俄羅斯趨于穩定，盡管經濟發展有波折，但還維持著強大的核力量。美國一直視中國和俄羅斯為戰略競爭對手，尤其是特朗普政府認為世界重新回到大國競爭。為贏得大國競爭的勝利，特朗普政府夸大中、俄對其國家安全造成“嚴重威脅”，從而研發新武器裝備（如更新核武器系統），希望中、俄兩國加入軍備競賽，從而拖垮中國和俄羅斯。從這個角度來看，從小布什政府退出《反導條約》，到特朗普政府退出《中導條約》《開放天空條約》，并且試圖不再與俄羅斯續簽削減戰略核武器條約，其意圖就是不惜破壞整個全球軍控體系，煽動一場新的軍備競賽。如果理解美國政府的這一意圖，就明白美國政府希望發起太空軍備競賽是其陰謀中的一環。當然，為使其推行太空軍備競賽合理化，美國政府需要扯上一塊“遮羞布”，即美國夸大中國、俄羅斯對其太空資產的“嚴重威脅”；同時讓北約為其將太空戰場化背書，將太空武器化的做法合法化。從邏輯來看，后續的美國政府可能繼續在太空武器化道路上邁進。

與此同時，中國與俄羅斯明確表示不會跟著美國太空武器化的鼓點起舞，追求非對稱優勢抵消美國太空武器的優勢。隨著美國太空武器研發的推進，美國太空軍事全面優勢可能會真正形成，對中、俄等國構成真正的壓力。如果中、俄兩國不與之進行太空軍備競賽，在可預見的將來，美國也許不會在外空軍控政策上改弦更張。但是如果中、俄通過發展非對稱優勢，真正對美國太空構成“威脅”，在太空形成“恐怖平衡”，②Eric Hagt， “Mutually Assured Vulnerabilities in Space”，China Security， Vol.2， No.1， 2006， pp.84-106.類似于美蘇在戰略核力量之間的“恐怖平衡”，美國有可能改變拒絕任何外空軍備控制的倡議立場，與國際社會進行談判，商討如何限制太空軍備，以及如何裁減太空軍備。

但是要想與美國在太空形成“恐怖平衡”，中與俄兩國任重道遠，這就涉及中、俄與美國整體太空實力的較量。從冷戰后期起，美國私營太空行業蓬勃發展，形成了“太空2.0”③張茗：“邁向‘太空 2.0’：美國‘新太空’的興起”，《世界政治與經濟》，2016年第1期，第115-139頁。。這個新太空是全新的產業生態，盡最大努力縮短供應鏈，生產火箭與衛星。美國的太空探索公司（Space X）就是其中的代表，該公司不僅可以生產重復使用的火箭和一般衛星，而且還可以生產載人宇宙飛船。為了培育美國太空軍事發展后勁，同時增加美軍太空軍力的韌性，美國政府力推太空商業化發展，與私人太空公司結成伙伴關系，不僅向其提供技術，而且購買私人太空公司的產品與服務，甚至讓私人太空公司搭載軍方載荷，美軍把保護責任延伸到私人太空資產。為了鼓勵美國私人太空公司發展太空技術，美國政府從行政上、法律上給予產權等保障。就太空商業活力及為國家太空軍力發展（包括研發太空武器）提供堅實技術基礎而言，目前中、俄兩國的太空商業還無法與美國相提并論。另外，美國還擁有強大的盟友可以依賴，不僅從太空技術上給予支持，而且在作戰行動中也可以提供幫助，形成強大的威懾能力——無論是抑制威懾，還是報復威懾，北約將太空視為作戰領域已經表明了這一點。太空問題專家莫爾茲（James Moltz）認為，俄羅斯的不確定性和高度依賴石油的國家預算，是俄羅斯航天工業再中心化（re-centralized）面臨的問題，而且俄羅斯太空初創企業面臨巨大障礙，這使俄羅斯不可能在短期內復制美國的太空商業模式。對于中國而言，莫爾茲認為經濟的不穩定可能會對國家主導的太空道路的可持續造成影響；“幾乎沒有跡象表明將在中國發展改變游戲規則的商業技術”。因而，他得出的結論是，“總體而言，美國仍然是世界領先的太空大國，并擁有國家、商業和聯盟力量等工具來保持其在太空中的比較優勢”。①James Clay Moltz， “The Changing Dynamics of Twenty-First-Century Space Power”， Strategic Studies Quarterly， Vol.13， No.1，2019， pp.66-94.如果考慮到美國龐大的商業衛星數量，任何一個國家都不可能與美國形成“恐怖平衡”。目前，全球在軌衛星一共2 666顆，其中美國1 327顆，約占世界的50%。②“UCS Satellite Database”， UCSUSA， https：／／ucsusa.org／re?sources／satellite-database？ _ga＝ 2.159260088.329089253.1597982974-1224028846.1597982974，訪問時間：2020 年7 月23 日。如果美國商業太空公司數萬顆衛星在太空部署完畢，如太空探索公司計劃發射42 000顆衛星，其他商業公司也有發射數百、數千衛星的計劃，其他國家根本無法與之形成“恐怖平衡”。這些商業衛星絕對不僅僅是商業衛星，可能是美國太空艦隊的重要組成部分，不能排除這些衛星承擔著太空武器使命的可能性。因此，從太空技術實力與太空商業活力來看，美國可能不會在外空軍控立場上有所改變。

既然如此，是否已沒有任何手段或因素可能改變美國拒絕實施外空軍控的立場呢？答案是明確的。前述的太空與核力量結合就是其中的一個因素。一般而言，太空（武器）與核力量緊密相連，美國發展太空武器是存在顧忌的，理應贊同約束太空武器，贊同對太空軍備實施控制。但是正是因為核武器破壞力巨大，沒有任何一個國家輕言動用核武器攻擊衛星。也許正是這種因素讓美國大膽發展太空武器。就此而言，這存在著悖論。當然，太空環境是美國發展太空武器要顧慮的一個重要因素。太空碎片對在軌運行的衛星構成潛在威脅，理論上講，哪一國的衛星越多，被太空碎片撞擊的可能性就越大，其損失也就越大。據此，用動能攻擊美國衛星，尤其是大型衛星，可以產生更多碎片，對美國在軌衛星產生潛在安全威脅。但問題是，美國數萬顆在軌衛星，完全形成了冗余與備份，即使上千顆或者數千顆衛星被打掉或被太空碎片撞擊而失去功能，還有相當數量完好的衛星可以發揮功能。在這種情況下，如果美國評估對其造成的影響是其不能接受的，尤其是因為太空戰造成更大的太空碎片妨礙其進入太空，如影響美國進行太空資源開發與利用，或者影響其太空科學與探索，美國可能會改變其立場。

五、結 語

特朗普政府認為其太空技術世界領先，太空軍力可以傲視全球，在新組建的太空軍的帶動下，美國太空軍備將繼續向前發展，并超越其他任何國家的太空武器系統，因而反對實施外空軍控。美國的太空戰略謀求太空霸權，而太空軍備是實現太空霸權的終極手段。在這種情況下，美國政府認為限制太空軍備，無疑在給其維持太空霸權背上包袱。因此，特朗普政府是不可能同意外空軍控協議的。

但是從道義上，特朗普政府又不能不在限制太空軍備問題上有所軟化，那就是贊同不具備法律約束力的太空透明與信任建設機制。所以，特朗普政府在各種場合都宣傳美國政府對太空透明與信任建設機制的支持，還特別向國際社會公布其太空交通管理政策，說明美國政府在太空透明與信任建設機制方面的努力。但是，特朗普政府所推行的太空透明與信任建設機制，以及在盟國之間確立美國主導的雙邊或多邊透明與信任建設機制，都包括了“美國安全例外”的原則，完全是對由聯合國主導的太空透明與信任建設機制原則的背離。

歷史實踐表明，一旦開始談論軍控，就表明某一領域的軍備正在迅速發展，并可能對國際安全與穩定造成危害。如果在一個領域，等到軍備出現“恐怖平衡”后再來協商軍備控制事宜，并達成協議，說明該領域的軍備危害極大。美蘇簽署削減戰略核武器條約就是明顯的例證。同時，歷史實踐也表明，任何領域的軍控都不能僅僅通過透明與信任建設機制來實現。用里根總統的話來說，就是“信任，但要核查”。①2020年7月23日，美國國務卿蓬佩奧把里根總統的話改為“不信任加核查”（distrust and verify）。是否履行了軍控義務，只有通過具有法律約束力的國際條約賦予的核查機制來實現。

出于用太空軍備競賽拖垮對手的目的，幾十年來，美國政府拒絕實施太空軍備控制的立場與政策沒有發生根本變化。此外，基于美國擁有傲視全球的太空實力，在可預見的將來，美國政府不會在外空軍控政策上發生實質性改變。未來，限制太空軍備依然任重道遠。