海洋文物保護公益訴訟原告主體資格創新研究

劉玉東 鄭藝镕

摘 要：海洋經濟迅速發展的同時，海洋的勘探也給海洋帶來了損害，其中就包括對海洋文物的破壞，其行為嚴重損害了國家的優秀文化遺產。為解決這一棘手問題，我國先后立法。然而，相關法律制度仍存在各種缺陷，尤其是海洋文物保護公益訴訟制度的原告主體資格仍需完善。本文將從我國海洋文物保護公益訴訟原告主體資格的概念出發，分析海洋文物保護公益訴訟原告資格存在的問題，以及海洋文物保護公益訴訟原告資格制度的完善路徑，以期為海洋文物保護公益訴訟法律體系的完善提供思路。

關鍵詞：海洋文物;公益訴訟;原告主體資格

一、引言

“海洋事業關系民族生存發展狀態，關系國家興衰安危”，在黨和國家高度重視海洋發展，集中力量發展藍色海洋夢，以海洋為依托，大力發展海洋經濟，毫不松懈重視發展海洋事業的同時，我國的海洋經濟和海洋科研得到高度重視。但是，海洋經濟的開發難免會出現海洋無序開發、過度開發、破壞開發等問題。在海洋開發中，對海洋文物的保護性發掘是海洋文物發掘的重要一環，盡管我國相關海洋文物行政主管部門作出了相應的努力，但是海洋文物仍面臨著破壞性發掘，無序發掘及監管缺位的境況。

二、海洋文物保護公益訴訟原告主體資格概念

公益訴訟制度作為一項民事訴訟的具體制度，最早源于羅馬時期，通俗理解公益訴訟，其實質是特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反法律法規，侵犯國家利益、社會利益或特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責任的活動。目前，理論及實務界對于公益訴訟制度的研究局限于環境公益訴訟領域。這里需要界定下環境的概念，環境這一概念通常指直接或間接影響人類生產及生活的自然因數、社會因數的總和，同時指人群所生活的三維空間。從廣義上說，環境是影響機體生命和生長的全部外界條件的總和。從環境的概念便可知，文物礦藏亦可歸為環境的范疇，把對海洋文物的保護劃歸國家環境保護的范疇自然是無可厚非的。

（一）公益訴訟含義

社會和經濟發展日新月異，在社會及生活中也漸漸出現了數量良多的有別于往常的新型侵權民事訴訟。這些新型侵權訴訟侵犯個人的切身利益及社會的公眾利益雙重利益，然我國一定時期內經濟發展與法律不適配問題直接或間接致使這些新型侵權行為未能得到有效的規制，進而使得我國多數公民的切身利益未能得到有效保護。我國學術界為應對層出不窮的新型侵權問題，在借鑒國外較為成熟的大陸法系公益訴訟制度的同時，結合我國實際，不斷進行理論的探討和實踐的探索，提出了我國意義上的公益訴訟。公益訴訟的原告可以是任何的機關組織、社會團體和個人，在經法律授權后，對侵害國家、社會等公共利益的行為向人民法院提起訴訟并依法追究其法律責任[2]。

（二）海洋文物保護公益訴訟原告主體資格含義

原告在任何一個民事訴訟程序中，均是不可或缺的角色。原告主體資格，即在一個民事訴訟案件中，訴訟參與人充當何種角色的一種條件。海洋文物保護公益訴訟原告主體資格實質上是一個集合性的概念，此前并無學者單獨針對海洋文物保護提出海洋文物保護公益訴訟原告主體資格的概念，之所以稱海洋文物保護公益訴訟原告主體資格是一個集合性的概念，是因為其概念準確意義上是由海洋文物保護、公益訴訟、原告主體資格三個獨立的部分組成的集合體概念。在三個概念名詞中，海洋文物保護這個常用名詞自然不必過多贅述，公益訴訟一詞在上文也已引入了學術界的定義，原告主體資格這個法律名詞才是解釋的重點對象。原告主體資格指在民事訴訟中公民是否就具體案件擁有起訴權、上訴權以及再審申請權的一種主體資格，其實質上是為保護民事訴訟中具體案件的適格主體的起訴、上訴及申請再審的權利而誕生的概念名詞，同時是對案外人的一種起訴權、上訴權及再審申請權的排除，從而保障國家民事訴訟行為合法有序地進行。既然說海洋文物保護公益訴訟原告主體資格是一個集合概念，那么通過原告主體資格概念的定義可知，海洋文物保護公益訴訟原告主體資格的含義就是法律意義上對于損害、破壞國家海洋文物提起公益訴訟的擁有起訴、上訴及申請再審的主體的限定，即哪些主體可以對于海洋文物破壞的行為可以提起公益訴訟。

（三）海洋文物保護公益訴訟原告主體資格的特點

1.原告主體有限

海洋文物保護公益訴訟中具有原告主體資格的主體從法律層面看包括以下主體：

第一，政府文物行政主管部門。《中華人民共和國文物保護法》第8條規定：“國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作。縣級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區域內的文物保護實施監督管理。縣級以上人民政府有關行政部門在各自的職責范圍內，負責有關的文物的保護工作。”

第二，縣級以上人民政府海洋主管部門。《中華人民共和國海島保護法》第40條規定：“縣級以上人民政府有關部門應當依法對有居民海島保護和開發、建設進行監督檢查。”第55條規定：“造成海島及其周邊海域生態系統破壞的，依法承擔民事責任。”從這兩條具體的規定中不難發現，對于海島中人文遺跡的破壞的追責主體應該是縣級以上人民政府海洋主管部門。

第三，符合條件的社會組織。《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱“《環保法》”）第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”《環保法》司法解釋第2條規定：“依照法律、法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等，可以認定為環境保護法第五十八條規定的社會組織。”由《環保法》第58條及《環保法》司法解釋可知，符合條件的社會組織可承擔提起海洋文物保護公益訴訟的職能。

第四，人民檢察院。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第1條規定：“人民檢察院履行職責中發現污染環境，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等侵害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或適格主體不提訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。”由此可知，人民檢察院亦是提起海洋文物保護公益訴訟的原告主體。

2.原告提起的訴訟需具有公益性

公益是一個集合概念，同時又是一個相對概念，為了防止公益泛化，必須將公益按照相對主體進行確定[3]。海洋文物保護公益訴訟之所以具有公益屬性，是因為海洋文物保護公益訴訟的程序啟動是為了保護私人利益和社會公眾的集體利益。究其結果來看，其必須具有一定的公益性。環境公益訴訟是為了保護大眾的利益，是為國家和社會解決難題，這也是它區別于普通的訴訟的表現[6]。海洋文物保護公益訴訟的提起是為了解決我國目前海洋開發過程中海洋文物得不到及時有效保護的難題，同時更是為了維護全體國民享有的海洋文物的權益，故海洋文物保護公益訴訟是具有明顯的公益色彩。

3.原告主體需處于現實緊迫的條件下

海洋文物保護公益訴訟原告主體資格的一個顯著特征就是，其具有現實緊迫的特點，即海洋文物開始遭到不法分子的破壞至破壞結束的這段時間內，或者海洋文物在被破壞后有再次遭到不法分子破壞的現實風險。此外，在海洋文物破壞行為尚沒有開始時，海洋文物保護公益訴訟的原告是無法確定的。正如羅馬法諺“沒有原告就沒有法官”一樣，只有當事人就海洋文物破壞提起了公益訴訟，其原告主體才得以確定下來。海洋文物保護中原告主體資格硬性特征之一就是原告主體需處于現實緊迫的條件下。

三、我國海洋文物保護公益訴訟原告資格存在的問題

（一）對具有原告主體資格的機關和組織提出的條件較苛刻

訴訟與起訴、受理與審判的這種法律關系意指：訴訟案件中當事人一經提起訴訟，其原告資格即因起訴行為而得以確定，至于原告資格正當與否則在所不問[1]。正如科恩指出：凡是以自己名義起訴、應訴的人，就是當事人，并不以民事權利或法律關系的主體為限。

根據《環保法》第58條，只有符合特定條件的社會組織才可以提起環境公益訴訟。可見，其以外的行政機關、檢察機關和社會團體均不可以。與此同時，即便是法律授權的主體，在具體的公益訴訟中也受限于制度內外的多重障礙。對海洋文物保護可以提起公益訴訟的機關和社會組織本來就屈指可數，加之我國的環境保護立法又以立法的形式設立諸多嚴苛條件，致使原本就十分有限的海洋文物保護公益訴訟的原告主體更是被壓縮到了極為有限的程度。對海洋文物保護公益訴訟的原告主體進行限制，設立嚴苛的條件，一定程度上反映了立法者在海洋文物保護公益訴訟立法層面的審慎的態度。在司法的實踐中，這種嚴苛的條件，會導致原本就不愿消耗大量人力、物力和資金投入的機關和社會組織更加不愿去行使對海洋文物破壞行為提公益訴訟的權利。

（二）公民不具有原告資格

從公益訴訟的判斷標準來看，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱“《民事訴訟法》”）并不禁止公眾作為文物公益訴訟的主體。但在海洋文物保護公益訴訟中，社會公眾或個人卻被海洋文物保護公益訴訟排除在原告主體資格之外。司法機關也許是基于節約國家司法資源、減輕個人負擔的考量，或是基于學習大陸法系的立法傳統考量。這種制度設計初衷是好的，然而，其在借鑒國外立法經驗的基礎上并未充分結合中國具體國情，完全采取一刀切的方式禁止公眾作為文物公益訴訟的主體，雖然一定程度上避免了公眾濫訴，減輕了司法機關的壓力，但是綜合考量，社會公眾作為文物公益訴訟的主體，其取得的長期收益遠遠大于眼前的利益。因此，文物公益訴訟應該承認社會公眾的原告資格。

四、我國海洋文物保護公益訴訟原告資格制度的完善

借鑒國外海洋文物保護經驗，同時立足我國海洋文物保護不力的實際情況，筆者認為，適當擴張海洋文物保護公益訴訟的原告主體范圍是海洋文物保護公益訴訟制度發展的基本趨勢。海洋文物保護公益訴訟作為我國海洋開發勘探過程中的司法治理手段，應擔起保護國家的文物資源、維護海洋文物合理有序勘探開發的重任。海洋文物保護公益訴訟的制度設計初衷是好的，然現實情況是，在海洋文物保護公益訴訟中原告數量少，原告不作為，讓我國的國家海洋文物長此以往得不到有效的保護。鑒于此，筆者認為，需要努力探索實現海洋文物保護公益訴訟原告主體資格的擴充，彌補海洋文物保護公益訴訟原告量少且不作為的不足，讓我國的海洋文物可以惠及全民、澤被后代。

（一）適當降低海洋文物保護社會組織的準入門檻

社會組織，是一個既具有私法人身份又具有公法人身份的組織，不僅可以為了自身的權益進行維權，而且可作為社會公眾及公民個人的代表協助政府對社會資源進行有效管理，真正實現人民當家做主的目的，實現公共管理的目標，維持國家公共秩序。社會組織提起海洋文物保護公益訴訟的優勢是顯而易見的，其實力雄厚，知識豐富，亦可克服單個主體介入不經濟、不合理及介入積極性不足的問題。通過我國對環境公益訴訟原告的立法條件限制可知，社會組織被限于在設區的市級以上民政部門依法登記且專門從事環境保護公益活動連續滿五年無違法記錄。準許社會組織提起公益訴訟的主要目的，在于打破行政權條塊分割式的壟斷性[4]。適當降低海洋文物保護社會組織的準入門檻，筆者謹提出如下建議：其一，立法者可從立法層面入手制定新的司法解釋來擴大提起公益訴訟的社會組織范圍;其二，立法者可以頒行司法解釋的方式釋放社會組織在海洋文物保護公益訴訟中的活力;其三，通過財政扶持的方式降低社會組織在提起海洋文物保護公益訴訟的經濟成本。

（二）將檢察院納入原告范圍

檢察機關既是法律的監督者，又是原告（公益的代表者），既站在體制內又站在體制外，其主體身份是雙重性的，亦是一對矛盾體。《民事訴訟法》第55條對檢察院是否具有海洋文物保護公益訴訟原告主體資格并未注明，其他相關單行法亦未明確授權，法律規定的缺位直接導致了檢察院行使海洋文物保護公益訴權的缺失。訴權的缺失實質上并未影響檢察院提起公益訴訟的權力行使，自2015年1月到2019年12月，全國法院共審理環境公益訴訟案件5184件，其中社會組織提起的環境民事公益訴訟案件330件，檢察機關提起的環境公益訴訟案件4 854件[7]。從該數據可以看出，檢察機關參與對于公共利益的維護還是發揮了不可忽視的作用。鑒于此，出于對海洋文物保護的緊迫性考量，筆者建議，可對《民事訴訟法》第55條進行完善，可通過適當的修改將人民檢察院公益訴訟的輔助者、支持者的地位上升到主導地位。

（三）文物行政主管部門納入原告范圍

我國的海洋文物保護一直以來都有一層濃厚的國家行政主導色彩，這也使得我國的海洋文物的保護一直偏向于行政執法的趨勢。同時，由于我國基層海洋文物保護部門管理人員和經費的嚴重不足以及我國海洋文物的數量眾多，我國海洋文物保護行政主管部門分身乏術，管理尚且困難，何況又要承擔海洋文物保護的公益訴訟職能。海洋文物行政主管部門承擔著海洋文物行政管理的職能，故其是海洋文物保護、海洋文物管理的實際權利人和責任人。對于毀損海洋文物的主體，海洋文物行政主管部門有權利也有義務提起海洋文物保護公益訴訟，以中止或彌補破壞海洋文物的行為。為了進一步做好我國海洋文物的保護工作，筆者認為，就要將海洋文物行政主管部門納入原告范圍。其一，是因為海洋文物保護行政主管部門是國家法定的海洋文物保護行政機關，其公益代表性一定程度上優于社會公眾和個人;其二，海洋文物保護行政主管部門在海洋文物保護方面具備較強的訴訟成本承擔能力，在海洋文物保護領域亦擁有豐富的經驗。

（四）公民納入原告主體資格范圍

以往我國切斷公民個人提起海洋文物保護公益訴訟渠道的重要原因是，擔心與案件無實質利害關系的社會公眾及公民個人濫用公益訴權，造成公益訴訟的無序化，也基于個人提起海洋文物保護公益訴訟的負擔能力及立法者深植于大陸法系的立法邏輯考量。海洋文物保護公益訴訟一直以來都未將公民納入原告主體資格范圍。但筆者認為，在海洋文物保護公益訴訟中，公民個人作為原告主體應當回歸，訴訟法律須接納個人作為公益訴訟的原告。其一，立法者可通過修改《民事訴訟法》以法律具體條文的形式確立公民個人的公益訴權;其二，在合目的性原則下合理擴張解釋《民事訴訟法》第119條，通過私人訴訟實現公共利益，這是當前最為務實的實現方案。將社會公眾及公民個人納入海洋文物保護公益訴訟的原告范圍，基于如下五點可行性分析：

第一，我國公民作為海洋文物保護公益訴訟的原告主體具有合法基礎。《中華人民共和國憲法》規定，“中華人民共和國的一切權利屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”。因此，公民參加海洋文物保護公益訴訟是合法合理的。第二，從《民事訴訟法》權利與救濟的關系上看，無救濟則無權利，權利受到侵害的人都享有國家司法救濟的權利。公民個人是社會群體中的一員，其不僅享受著社會公共利益，而且承擔著社會公益受到損害的后果。《中華人民共和國侵權責任法》第3條規定：“被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任。”海洋文物作為全民共有財產，當海洋文物遭到破壞時，公民個人也可以向法院提起海洋文物保護公益訴訟。第三，從海洋文物保護公益訴訟的目的上看，海洋文物保護公益訴訟保護的是社會整體的利益。公民作為國家的主人，國家海洋資源的實際享有者，應當被賦予提起海洋文物保護公益訴訟的原告資格。第四，我國最高院曾在2012年以司法解釋形式實現公民個人的公益訴權。最高人民法院2012年出臺的《關于審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》就允許公民個人提起反壟斷公益訴訟[5]。

五、結語

海洋文物保護公益訴訟的制度化發展，一定程度上有利于我國海洋文物保護公益訴訟的權利生成和法律規則建構下的實體和程序法律的正義，堅定我國海洋文物保護公益訴訟專業化和長遠性發展信念，引導國家適度擴大海洋文物保護公益訴訟的原告主體，改變過去由嚴苛條件規制下的社會組織提起海洋文物保護公益訴訟到構建由海洋文物行政機關、檢察院、社會組織和公民個人多方多元互補的原告主體體系，并在現有法律框架內務實而理性地探求主體擴張的合理路徑。同時，海洋文物保護公益訴訟的原告主體范圍的擴張是不可阻擋的具體的公益訴訟制度的發展趨勢。必須承認，海洋文物保護公益訴訟原告主體擴張必將經歷漫長的發展歷程，我們應立足當下，高瞻遠矚，力求在現有法律框架內探求海洋文物保護公益訴訟原告主體擴張的合理的實現路徑。

參考文獻：

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[7]李純.截至2019年底，中國法院審理環境公益訴訟案件超5000件[EB/OL].（2020-01-14）[2020-07-01].http：//www.chinanews.com/gn/2020/01-14/9059771.shtml.