通過政策過程模型分析我國現有應急管理系統

【摘? 要】應急管理系統有助于我國政府有效應對突發事件，本文從政策過程模型出發，從階段論的角度對我國現階段的應急管理體系進行了系統分析。

【關鍵詞】 政策過程模型 ;應急管理系統; 重大突發事件

引言

突發疾病在一定程度上對公眾健康會構成威脅，危及經濟和社會持續穩定的發展。國家在應對重大突發事件時，需要及時準確的掌握病情信息和醫療儲備狀況。但是在發生地，不可避免的會出現消息溝通不順暢及資源短缺的情況，且在發生初期，考慮到傳播的隨機性和廣泛性，周邊地區須提前做好應急防范措施，因此，其難以向周邊地區及時調撥資源。因此，建立起一個完備的應急管理系統對我國處理重大突發事件，以及其他應急事件都是至關重要的。

本文將運用政策過程的階段模型（Stages model），從實際與理論兩方面出發，對我國現階段的應急管理體系進行分析。

1.政策過程模型

公共政策分析需要理清不同政策的制定與發展過程。本文所引入的階段模型，便為政策過程模型中的代表之一。通過將模型應用到政策中，以審視決策和執行過程中所經過的各個階段。

1.1階段模型

階段模型是由美國政治學家哈羅德·拉斯韋爾在1956年提出的，分為信息分發、建議搜集、政策制定、法律支持、實踐運用、終止和評價七個階段。這個模型對于政策科學的發展產生了深遠影響，它通過把每個階段獨立起來，減少了公共政策研究的復雜性（袁珍，2012）。在此基礎上，20世紀80年代中期，詹姆斯·安德爾在《公共決策》中提出了一個在實際意義上被研究學者們普遍采用的流程，包括議程、形成、通過、執行、評估等五個階段（Anderson， 1982）。

在議程階段中，作為政策形成的開始，主要目的是認定政策問題，并使該問題引起政府的注意。通過預測問題可能出現的后果，并對這些問題進行分析，進一步推進政策設計。但是，政府很難將社會上所有存在的問題都提上議事日程，所以政策分析者需要根據特定的優先級順序來決定篩選出其中最為重要、最值得引起政府的關注的問題（Peters，1996）。例如，重大疫情傳染病、地震和石油泄露等便屬于急需政府關注到并迅速采取行動的緊急問題。

在政策形成階段，政府將針對上一階段所認定的問題，提出有關的政策方案。此時，通過回答以下問題，來縮小可能的政策范圍，進而降低政策設計者作決定的難度。為了解決上述問題，包含政府、議會、官僚、社會團體、政黨和媒體在內的社會群體都有責任、有義務參與其中，發揮不同作用。

政府將在政策通過階段中，通過慎重考慮不同的替代方案，決定是否接受最終通過的方案，并將這一政策其合法化 （Kraft and Furlong， 2004）。考慮到政策的制定需要滿足社會需求，并盡量避免由于違背社會要求而造成的政策無效的效果，因此公眾的要求需要被決策者予以高度重視。這對政策制定者延長他們的政治生命也有重要意義。

執行階段是運用政策來解決問題的階段，政府將開動行政機器來執行政策。即便制定了一個完備的政策，連貫且有效的執行模式仍然是完成政策目標中所不可缺少的因素（Ripley、Franklin， 1996）。另一方面，社會、經濟、技術、政治等因素也是有其重要性。執行者者首先應該有足夠的知識和經驗儲備來履行他們的責任（Peters， 1996）。此外，明細、易于理解的政策文本可以促進公眾對政策的理解，提高政策的執行效率。最后，考慮到地方政府有更多的機會資源接近公眾，且為政策執行的一線群體，因此他們在這一階段也有重要影響。

最后，評估階段是政府對已實施政策的結果進行評估，以確定政策確實產生了一定作用。這一階段的結束意味著該政策過程階段的終結與下一周期的開始。具體來說，這個階段將主要圍繞政策是否達到了既定的目標加以展開。通過分析政策實施的效率和生產力，可以評估在政策中花費的有形和無形成本。

2.我國應急管理體系

2.1政策議程階段

以2003年非典疫情的爆發為例，疫情迫使政府意識到依賴不同部門分別管理重大突發性公共事件的局限性。這是因為社會的發展導致突發性事件的復雜性越來越高，這也就意味著需要更多的政府部門參與管理。具體來說，政府需要建立一個專職機構以應對突發事件提供有效的指導，并協調各部門之間的工作。據統計，在中央層面，在現有的16個協調機構和9個聯席會議中，2003年后成立的協調機構有20多個。至于省一級，已經建立了682個特別機構。

2.2政策形成階段

2003年7月，國務院正式成立了應急管理工作組，負責制定應急預案草案。工作組于2004年5月在全國范圍內發布了《省級突發公共事件應急指導意見》。2004年9月，黨的十六屆四中全會指出，我國社會非常需要一個響應迅速、靈活、有效、完備的防范和預防應急管理系統，來增加妥善應對緊急情況的能力并提高社會安全感。2006年1月8日，國務院發布的《國家應急預案》，初步形成了覆蓋國家和地方的應急體系框架。自此，大多數省市也開始根據不同的實際情況建立起不同的應急預案。

2.3政策通過階段

應急預案的制定應依據我國國家和地方兩個層面的法律法規、各部門的不同經驗，系統地制定應對每一種可能的緊急事件的計劃。通過明確人員部署，劃分他們的職責，來完成可行的協調工作。2006年以來，我國政府制定了全面的公共應急管理方案，根據突發事件的不同性質和部門職能，先后發布了25個專項預案和80個部門預案。

2.4 政策執行階段

國家將整個政策執行體系劃分為決策能力、資源提供能力、資源供應能力三部分。

在決策能力方面，政府根據應急管理計劃的目標和初始預測，制定應急管理計劃。需要注意的是，由于這些突發事件的發展的不確定性，此項計劃的內容應該是動態的、可變通的，因此，預備計劃是極為重要的，該計劃應由多個相關部門參與，如衛生部、運輸部、出入境檢驗檢疫局、教育部、財政部、環境保護部、公共關系辦公室和公安部等。

關于資源提供能力，這種能力主要涉及到資源利用的有效性，而這些資源則包括物資、人力資源和信息資源。在非典期間，政府非常重視疾病管理體系的建立。至2003年底，政府建立了應對公共衛生突發事件的醫療保障體系，并針對欠發達地區投入了大量資金。而完成對這些資源的合理利用，需要有資格、有能力的人員參與進來，包括對應急管理系統的監測、調查、協調和急救等工作。

資源供給能力是指政府通過社會動員從社會獲取資源的能力。政府可調動的應急資源是有限的，鑒于無法滿足一時間社會對資源的過高需求，資源短缺的情況極有可能出現。其中一個可行的辦法是在社會中尋求幫助。根據《國家應急預案通知》第4.3條規定，政府鼓勵任何自然人、法人或組織（包括國際機構）依照《中華人民共和國公益捐贈法》的規定進行資源捐贈或相應協助工作。

2.5政策評估階段

在組織結構發展方面，我國于2018年發布國務院關于機構設置的通知，設立了應急常設機構。這個機構是來自不同部門下屬的應急管理部門整合而來的，包括國務院，國家安全生產監督管理總局，消防管理部門，公安部，民政部，中國地震局等。根據2020年5月國務院辦公廳發布的《關于調整國家減災委員會組成人員的通知》，國家減災委員會辦公室設在應急部，承擔國家減災委員會日常工作，辦公室主任由應急部副部長兼地震局局長兼任。

在管理機制建設方面，2004年9月，黨的十六屆四中全會認識到并提出要建立相應的應急管理機制，管理突發事件，保障公共安全。主要目標是為信息資源、人力資源、物資的分配提供指導，并規范化地方政府的應急管理辦法，以監督政府的行為，避免如濫用職權、腐敗、侵犯公眾利益等行為的出現。

在物資儲備方面，2007年8月30日我國制定了《中華人民共和國突發事件應對法》，其中，第32條規定了國家發展和完善應急物資安全儲備制度的責任，要求在突發事件發生時，市、縣以上各級政府應自行建立應急救援物資保障體系，如基本生活必需品和救援設備。該應急管理系統的目的是加強對必要應急物資的生產、儲備、分配和緊急分發的監管過程。

3.結語

本文在介紹這一模型的基礎上，將我國現有的應急管理體系作為此模式的一個應用案例，從階段論的角度探求此政策體系形成的過程，希望可以為政策的制定者和執行者提供正確的理論借鑒。

參考文獻

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作者簡介：曹嘉祺（1998-），女，漢族，河南鄭州人，碩士研究生，研究方向為公共政策與管理。