淺析行政協議范圍的界定

[摘 ?要：2019年《關于審理行政協議案件若干問題的規定》，重新界定了行政協議的概念，并且刪除了“在法定職責范圍內”的表述，但該解釋擴大了行政協議的范圍，將可由民法法律規范調整的行為列為行政協議，不利于協議中相對人權利的保障。判斷行政協議的四要素具有模糊性，以非市場性作為判斷行為協議的一個要素，區分民事合同和行政協議的界限。

關鍵詞：行政協議;民事行為]

1行政協議界定變化及原因

1.1刪除職責要素

2015年司法解釋中對行政協議概念的界定從主體要素、目的要素、職責要素、內容要素、意思要素進行規定?！缎姓f議規定》刪除了“在法定職責范圍內”這一職權要素。根據2015年司法解釋的規定，行政協議的認定標準中包括“在法定職責范圍內”，行政行為合法行為說認為行政行為應當是行政主體的一種合法行為，只有合法的行為才能產生預期的行政法效果;但行政機關與另一方當事人訂立超越法定職責的行政協議，應當屬于行政協議，因為缺乏相應的職責影響的只是協議的效力而不是協議的性質。然而，在具體的司法實踐過程中，既無助于監督行政機關履行相應職責也無助于保證行政協議相對人的合法權益，從而造成行政協議在司法適用上的困境。《行政協議規定》刪除了法定職責范圍內表述，擴大了行政協議的適用范圍，有利于當事人的權利得到保障。

1.2刪除公共利益一詞

2019年《行政協議規定》中的目的要素為“實現行政管理和公共服務”，擯棄了“公共利益”一詞。公共利益的概念較為迷糊，但在司法實踐中對于行政協議的判定還起著關鍵作用。公共利益在我國法律體系中出現的次數較多，但都沒有高位階的法律對公共利益進行規定，在2011年發布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條中有了對公共利益的簡要表述：保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，以概括加列舉的方式對公共利益進行了規定?！缎姓f議規定》將公共利益刪除，但筆者認為“實現行政管理或者公共服務目標”與公共利益標準沒有差別。

2行政協議界定存在的問題及建議

2.1行政協議判定標準模糊

從主體上判斷不宜將所有行政機關參與的協議認定為行政協議?！睹穹倓t》中規定國家機關可以作為特殊民事主體參與民事活動，由《合同法》來調整，糾紛的解決方式是民事訴訟。從目的上判斷行政管理目標或者公共服務目標比較寬泛，如行政機關作為一方主體參與的辦公設備采購合同、用工合同等，從目的上來說都是為了保障行政機關行使權力，無法區分與民事合同的界限，如土地出讓合同中也體現了促進經濟和社會發展，以此判斷行政協議，會導致大量的民事合同糾紛被認定為行政協議。從內容上說行政法上的權利義務內容較寬泛，具體何為行政法上的權利義務無具體規定，對于行政機關參與的合同，很難排除不包含行政法上的權利義務關系。

2.2擴大了行政協議的范圍

2019年《行政協議規定》第二條列舉了部分行政協議，這也是對司法實踐中較大爭議的回應。筆者認為該條規定了擴大了行政協議的范圍，會侵犯行政協議相對人的合法權益。政府與社會資本合作協議（以下簡稱“PPP”），關于PPP的性質一直以來爭議很大，有學者認為PPP協議是一種民事合同，簽訂合同時雙方的地位是平等的，應由私法來調整雙方之間的法律關系。部分學者認為PPP協議屬于行政協議，是由合同一方的當事人為行政機關，且行政機關是為了實現行政管理目標和提供公共服務，具有行政優益權，應由公法來調整。筆者認為將PPP協議定性為行政協議，會降低企業之間參與ppp協議的熱情，影響政府和社會資本的合作。

2.3以非市場性作為判斷行政協議的一個要素

行政協議不同于民事合同具有交易性，是行政機關行使行政權力的體現。筆者贊同王利明教授將非市場性作為判斷行政協議的要素，認為市場性是指在簽訂合同時，行政機關的地位與普通民事主體地位相同。雖是以行政管理或者公共服務為目標簽訂的協議，但該協議本質上是一種市場行為，協議雙方遵循市場的基本法則，行政機關無行政優益權，則應屬于民事合同，遵循民事法律規范。行政協議是行政機關行使職權的一種方式，以合同的形式表現，本質上屬于行政行為，而非平等主體之間的市場交易行為。土地房屋補償協議，該類行為不具有市場性，是行政機關在行使審批權和征收權?！缎姓f議規定》擴大了行政協議的適用范圍，將可以由民事法律規范調整的合同定義為行政協議，如政府投資的保障性住房的租賃協議，完全可以由合同法進行調整。以非市場性作為判斷行政協議的一個因素，同時也符合《民法總則》中對國家機關作為特殊法人的規定，以機關法人的身份訂立的合同，如果行政機關的行為符合市場性，即使具有行政管理目標，符合公共利益，也不應當定義為行政協議。

3總結

行政協議兼具“行政性”和“協議性”，這種復合性的屬性，有別于一般的單方面的行政行為。2019年《行政協議規定》進一步為實踐中行政協議的審理提供了指導，但《行政協議規定》進一步擴大了行政協議的范圍，將行政機關作為機關法人從事的民事活動也列入了行政協議，如PPP協議，保障性住房的租賃此類行為應由民事法律規范予以調整。將非市場性作為判定行政協議的要素之一，區分行政機關作為機關法人還是作為行政管理主體從事的行為，有利于區分民事合同和行政協議的界限，保障協議中相對人的權利。

參考文獻

[1]王利明.論行政協議的范圍—兼評關于審理行政協議案件若干問題的規定第1條、第2條[J].環球法律評論，2020（01）.

[2]王春業.行政協議司法解釋對PPP合作之影響分析[J].法學雜志，2020（06）.

作者簡介

張惠（1997.02—），女，河南省驛城區人，成都市雙流區四川大學法律法學專業碩士研究生。