我國地方債問題的成因及對策分析

周 亮 任 靜

(湖南財政經濟學院 財政金融學院，湖南 長沙 410205)

一、引言

當前我國經濟處于結構調整、發展方式轉變的關鍵時期，但是地方性政府債務現象越來越多、規模越來越大，蘊含的風險也越來越大。地方政府通過舉債融資，滿足社會公共發展的需求，在一定程度上可以促進地方經濟發展、社會發展和民生改善(Panizza和Presbitero，2013[1]；Eden和Kraay，2014[2]；徐長生等，2016[3]；胡奕明和顧祎雯，2016[4])。但是地方債是一把雙刃劍，如果地方政府債務規模不斷擴大、債務結構日益失衡甚至導致出現債務違約，則可能導致系統性金融危機的爆發，并進而阻礙經濟增長、造成社會動蕩。Pattillo和Ricci(2011)[5]的研究就發現，政府債務對經濟增長具有非線性的影響，過高的負債率會降低投資效率，從而降低經濟增長。Wu和Feng(2014)[6]的研究同樣發現經濟增長與地方政府債務之間存在非線性關系，而且中國的地方債門檻水平遠低于大多數經合組織經濟體研究所觀察到的水平。Pan等(2017)[7]發現土地財政和跨轄區競爭可以部分解釋政府地方債的空間變化，因此他們認為地方政府的行為可能會損害長期的經濟表現。國內學者郭步超、王博(2014)[8]和邱櫟樺等(2015)[9]的研究得到了相似的結論，即地方政府債務與經濟增長間的關系存在著一定的閾值，當債務負擔率低于閾值時，地方政府債務促進經濟增長；反之，當債務負擔率高于閾值時，地方政府債務與經濟增長不存在顯著關系甚至存在反向抑制作用。 同時地方債對國家信用體系也有重大影響，如果舉債過多或者不能及時歸還，將影響民眾對國家的信用程度；更深一層，將會影響我國在國際上的社會信用和聲譽。除了信用形象受損之外，地方債的混亂還將影響社會信用環境，造成更大的經濟隱患和國家隱患。因此要對地方債務的風險更好地防范控制，及時發現糾正問題，來提升整個國家和社會的有效健康經濟，維護良好市場秩序。鑒于此，本文擬對地方債的現狀和表現進行深入剖析，進而探討地方債問題的成因所在，并提出針對性的解決對策，以期為防范和化解地方債務風險提供經驗借鑒。

二、我國地方債現狀及表現

1.地方債規模龐大

我國地方債組成有公開的，也有隱性的，全國地方債的真實總量和規模難以統計。就統計局公開的數據來說，2019年全國新增43624億元地方債，其中一般債券17742億元、專項債券25882億元。按用途劃分，發行新增債券30561億元，發行置換債券和再融資債券13063億元。截至2019年年底，我國形成的總地方債務余額達214150億元。2015年到2019年全國政府債務余額如圖1所示，可以看到，近5年的地方債政府余額不斷增加，短短5年內政府債余額增加了約45%。我國的地方債總量龐大，增長速度也有加快的趨勢。而且我國東中西三部的地方債規模和增長速度也是不同步的。因為經濟發展狀況和條件不同，在地方債的分布上來看，東部經濟較發達的沿海地區地方債總量較大，而西部和中部地區舉債額規模較小，呈“西部規模<中部規模<東部規模”的形勢。其中西部的直接債務占債務的比例比較低，而中部和東部比較高。這主要是因為西部地區的經濟形態更多的是第一產業為主，其他產業相對落后；而中部和東部的工業和服務業較為發達，第二三產業能夠為政府創造更多的稅收，而且這些地方具有較發達的經濟結構，經濟增長速度較快，稅收結構都優于西部地區，更容易舉債，從而導致其直接債務占比更高。

圖1 2015-2019年全國地方政府債務余額數據來源：國家財政部官網

以湖南省(2019年數據缺失，作為中部地區的典型代表)為例，圖2報告了湖南省2014年至2018年政府債務余額。可以看到，2014年湖南省地方債務余額僅為2060億元，2018年就飆升到了3938.02億元，增長幅度91.16%，幾乎翻一番，遠超過全國債務增長的速度。

圖2 2014-2018年湖南省地方政府債務余額數據來源：國家統計局官網

我國地方債務不僅總量十分龐大，中東部地區分布各有不同，覆蓋面也是十分廣，省、市、縣、鄉鎮各級政府都有不同程度的覆蓋。其中，省市政府債務構成相對比較簡單，包括公共支出和大型城市建設等。縣、鄉鎮政府的債務構成比較復雜，地方政府的負債比例遠高于省市政府，如縣級政府的債務構成有養老金、醫療衛生、城市管理等分支比較細的社會保障資金缺口。其次，大型國企在改革進程中帶來的負面影響讓縣級政府壓力頗大。同時，教育債務、公務人員的工資債務、基礎設施貸款等項目都使得縣級政府不堪重負，欠下很大的地方債。這也表明，層級越低的地方政府支出項目越多、資金需求越大，而由于財政原因，層級越低的政府收入來源越少，巨大的壓力和收支不平衡讓底層政府欠下巨量債務。

2.償債率高、償債時間長導致政府還債能力不足

地方性政府融資的渠道很大一部分是通過政府設立的各類融資平臺進行隱性負債。融資平臺的債務規模很大，這些債務長期貸款比重很大，很多債務都是10年以上的期限，但是大部分支出都是以公益項目為主，屬于基礎建設、社會保障、自然災害等方面的支出，這些項目投入大、周期長、回報慢。這些公益性債務回報緩慢、資金回報效率低，很有可能發生資金斷流，償債率也很高，這時候政府就會出現還不起債的情況。而且，雖然償債時間長，但是還債時間十分集中，償債并沒有平均到各個年份，而是有償債高峰期。在償債高峰期，會導致當年的還債本息占財政收入比重很大，也就是償債率很高。由于償債能力不足，就有了“拆東墻補西墻”“發新債償舊債”的不良情況，從而導致惡性循環。同時，各級官員只用負責自己在職期間的地方債，在升遷調任后，官員不用再負責之前的地方債，這會讓政府債務產生呆賬壞賬，政府拖欠債務的情況也變得更為嚴重。

3. 債務隱性化且城投債問題嚴重

我國的地方政府債務中隱性債務占了總債務的很大一部分，2019年年底，顯性地方債約為21萬億，而隱性債務大概有40萬億，隱性債務遠遠超過顯性債務。隱性債務是怎樣產生的呢？我國法律明確規定了地方政府不得負債，對地方債的發行有嚴格的程序和禁止條列。地方政府礙于法律的規定，不能明目張膽地大量發債，但是收支又不能平衡，于是巧立名目，間接發債。比如由政府間接擔保讓企業籌集資金，或者自己組建各類金融平臺，在平臺上發行外債。這些外債沒有納入國家預算體系，沒有實行限額管理，但又需要政府兜底負責。所以在很大程度上，這些隱性債務導致地方債風險大大加大。

城投債也屬于地方隱性負債的一部分。城投債是地方城市類債務的一部分，只不過它不是政府直接融資，而是通過各種城投公司利用各種金融產品，或者在地方融資平臺上發債來集資的一種負債。城投債一般分為企業債券、短期融資券和中期票據三種。城投債規模在不斷擴大，截至2020年3月份，我國城投債品種共714只，規模約為5718.67億元。單與2019年同期3月相比，品種類型上升了56%，規模上升了42%。城投債飛速膨脹，其問題也越來越嚴重。首先城投債的信息披露不透明，因為城投債企業的披露信息要求很低。城投債企業在發債時往往只披露一小部分的財務報表，很多關鍵性的信息普遍披露程度都很低，這樣十分容易引發信用風險，并因為政府的兜底，最終把風險轉移到地方政府上。同時，城投債的信用評級也是問題重重，市場上對城投債的信用評級認可度很低，信用評級機構的評級方法不夠完善也不夠科學，因為信息不透明，評級結果的可操作性極大，并不具有權威的標準作用。

4.風險管理不健全以及監管機制混亂

我國地方債缺少有效的風險預警機制。首先，我國地方債整體信息不夠透明，隱性債務比顯性債務多得多，這就表示不可控因素很多，債務不明，風險巨大。而由于建立風險預警機制的指標太多，國內和國外的情況不同，常用的指標也不一樣，不同的指標表示的結果也大相徑庭，到現在都沒有確定官方的指標，也就無法確立風險等級。其次，地方政府對風險管理機制的確立帶有消極態度。他們不愿意完全具體公開真實的數據，因為法律不允許地方政府各種不合理借債。我國財政部的數據都是關于顯性債務，而隱形債務的規模比顯性債務更大，但是對于隱形債務缺少準確的統計和官方的有效管理(鄭潔和昝志濤，2019)[10]。各種融資平臺管理混亂，缺少有效的監管。在地方債問題盛行的情況下，到現在為止，還沒有一個專業的政府部門對地方債進行管控和監督。我國政府債務的計量方法落后，信息混亂，并沒有建立統一的信息公示制度，對政府的信用等級也無法像國外發達國家一樣進行評估，也就無法警示地方債問題。再加上，作為地方債資金的支出大頭，各種城市建設項目帶來的社會收益也難以用指標或者數據評估。以上所述種種，都造成了我國地方債管理的混亂。

三、我國地方債問題的成因

1.財政事權不對等導致政府壓力大

政府的財權主要是指各類稅收權，政府的事權是指管轄所在區域的各種行政權，政府事權的概念相對較模糊，界限也不太清晰。一般來說，地方政府的等級越低，行政瑣事就越多，行政機構相對龐大繁瑣，所以事權就比較大，所需財政支出(如專項撥款，行政人員工資等)也就相對比較多。但是地方等級越低，財政權卻越小，這就產生了權力的不對等。1994年分稅制改革提高了中央政府的財政收入及宏觀調控能力，卻導致地方政府財政收入所占比重不斷降低，但是地方政府的事權卻并沒有減少，財政支出的比重連年增長，地方政府的財政無力支付各類事權支出，導致財政資金缺口巨大，對中央政府轉移支付的依賴程度越來越高。而且因為不是所有各類地方政府都有法律規定的發債權，這樣一來，地方政府的融資渠道受到極大限制阻礙，只能單靠一些稅收和中央財政撥款，導致財政狀況惡化，情況窘迫。同時，地方政府事權過大，有些不合理的超出了地方政府職責范圍，而相應的財政權力卻屬于中央政府，財政分權導致的地方政府財權和事權不相匹配，導致為了發展地方經濟及滿足民生需求，地方政府只能被動舉債，以彌補地方政府的財力不足(余應敏等，2018[11]；張暉和金利娟，2019[12]；王周偉等，2019[13])。財政權力下放過程中行政部門和預算部門之間的不平衡，導致地方政府持續存在財政赤字，并導致地方債務問題。

我國政府行政機構普遍有“事兒辦好，錢少拿”的要求，這就產生了有兩種常見的做法。第一是政府向下施加壓力，政府多立名目，達到多收款的效果。但是這種做法有很大的主觀性，容易形成亂收費的情況，對政府、國家、社會均有不良影響，不可取。第二，它涉及向銀行、企業甚至當地居民借貸，也就是本文研究的地方債問題。同時，政府間轉移支付的“公共池”機制凸顯了地方政府的道德風險問題(范子英和王倩，2019)[14]，一定程度上弱化了地方政府舉債的償還責任，也進一步導致了地方政府債務規模的膨脹。例如，底層政府(如鄉鎮政府)要落實關于廣大群眾國家基本政策(如9年義務教育)，還要負責社會保障、公共衛生等各類公共支出，還有各種突發事件。對于政府職能具體需要多少開支，根本無法核算準確。在有各種突發或者額外任務的情況下，超出的支出只能自己想辦法，鄉鎮政府只能選擇借錢。

2.官員升遷機制不合理

在政績錦標賽的激勵作用下，地方政府官員為了追求政績、刺激經濟發展或者各類面子工程等而進行的積極主動借債行為，也是地方債務不斷攀升的重要原因。改革開放以來，以“經濟建設為中心”的發展目標刺激了地方官員間的政治競爭，現有的政治績效考核體系以及財政激勵機制，是地方政府主動借錢的主要原因(羅黨論和佘國滿，2015[15]；沈雨婷，2019[16])。而且，由于官員任期或者選調等原因，導致了在位期間舉債卻不用管還債的現狀，這也導致了有些地方官員無節制無責任的發債行為。因為前期的債務沒有資金來源還上，許多地方政府就只有“拆東墻補西墻”的辦法，導致債務黑洞越來越大，惡性循環。

其次，由于地方政府官員監督管理機制落后和不完善，一些地方官員素質不高，容易產生很多違規和不合理的舉債操作，政府職能越位。一方面政府員工由于各種形象工程、面子工程，攀比政績，容易濫用職權，產生灰色交易。另一方面，各種企業由于自身利益，容易產生找關系、搞賄賂的違規行為。政府人員監督力度遠遠不夠的情況下，官員十分容易違規操作，與違規企業形成錢權交易，舉債行為不管合理與否，大量激增，從而導致大量的地方債產生。

最后，由于政府投資具有一定的乘數效應，即一定程度上能夠帶動民間投資的增長，因此在既有財力的基礎上，地方政府傾向于通過舉債的方式增加政府投資，并進而刺激地方經濟發展。因此綜合來看，財政分權及晉升壓力迫使地方政府不斷舉債的癥結難以解決是地方債務風險不斷累積的根本原因所在。要從根本上解決地方債務問題，關鍵在于要從財政保障及政治考量等主客觀角度保障地方政府的財力及限制地方官員的舉債沖動。

3. 政府收支不平衡

政府大量舉借地方債的行為根本原因就是收入支出不平衡。要是支出大于收入，就會有財政赤字的情況發生，政府就會采用舉債的方式來獲得融資。從表1可以看出，近些年來地方財政的支出遠遠大于收入。在收入方面，我國財政收入主要有中央固定收入、地方固定收入和中央地方共同收入。要解決地方政府債問題、償還政府債務，就需要提高地方政府的財政收入。但是目前我國的融資渠道比較少，融資方式也不太靈活。總之，在收入方面資金不夠且來源渠道單一。在支出方面，支出的總量十分巨大，剛性公共支出過度導致支出大于收入。支出結構同樣十分不合理，還有很大的缺口。比如，我國在教育方面已經投入了很大一部分，但是跟發達國家相比，投入的比例和總量仍然有很大的提高空間；在農村教育、高等教育、科研資金上仍然需要加大投入；在社會保障上的支出也明顯不足，我國人口數量巨大，不同的階層和年齡也需要不同的社會保障，比如在養老金的全國發放方面，很多地方政府已經到了虧空的局面。

表1 2015—2018年地方財政收入與支出

四、國外債務問題的經驗教訓

1.美國地方債管理經驗

美國是全世界地方債規模最大的國家，也是世界上地方債管理最成熟和地方政府防范風險機制最好最完備的國家，有很多值得借鑒的地方。美國的地方債擁有非常嚴格的信用評級制度，有非常專業的評估地方債風險的公司，如穆迪、標準普爾和惠譽等大型國際評級公司，能進行專業嚴謹的評估。這些公司把評估結果分為幾個級別，政府和國家可以參考評級結果來決定舉債的規模和種類等。一般情況下，在發行地方債之前，必須經認可的信用評級公司對其償債能力、付息能力、資金情況等進行審核，審核通過才能進行下一步的申請。

美國在地方債市場的監督工作做得非常嚴謹，也值得借鑒。美國政府有專門的地方債管理監督機構，負責地方債監管的機構主要有證券交易委員會市場監管部和地方債規則委員會兩家。而我國卻缺少類似的專門監督各地地方債的部門機構。美國在地方債問題的管理上是分權的，不僅受國家部門的監督，也受市場的有力監督。美國市場對地方債的監督有很大的力度，其金融體系比較完備，證券披露情況清晰，證券交易法律充分保護投資者的利益。

2.日本地方債管理經驗

日本地方債管理屬于明顯的中央集權制。在20世紀90年代，日本經歷了著名的經濟泡沫時期，開始了20年的經濟衰退，這期間有了巨大的經濟缺口，收支不平衡，政府就產生了大量的地方債行為，規模僅次于美國。日本的地方債主要投入在地方公共建設和經濟建設上。在債券的發行上，日本中央政府都是統一嚴格調控，但是由于地方債的需求越來越大，有逐漸放寬準入和放松監督的趨勢。

日本的風險監督防控體系可以算是發達國家的代表。日本政府制定了很多指標來組成風險防控體系，有實際赤字率、總赤字率、實際償還率和未來的債務過剩率等。這些指標對政府的決策有著重要影響，當指標在正常或者安全范圍中，就表明當下的地方債情況安全合理。如果某一類指標超標或者逼近警戒值時，政府就會重新審核地方債情況，必要時進行財政改革，如適當增加收入或者減少支出等。

3.歐洲地方債管理經驗

歐洲國家普遍都有發行地方政府債券的歷史。德國的地方政府債券市場比較發達，債券品種多樣化，可滿足不同投資者與發行者需求。法國發行地方債籌集的資金只能用于國家基礎建設或者公共工程，不能用于政府平時預算不足的資金籌集。而瑞士的地方債中，公共服務、城市建設地方債占總地方債的比例也十分高，其中，瑞士銀行為地方債保駕護航，大大降級了投資地方債的風險。

歐洲各國政府有嚴格的預算管理和發債的硬性約束。法國規定只有國家議會才能通過公共預算，地方債的各種變動包括償還和借貸都需要符合預算法和程序，并且需要及時反映報告。完善的公共預算和報告制度提高了法國地方政府債務管理的透明度，也促進了地方債的有序合理。瑞士政府規定各級政府必須實行中短期平衡預算，在預算的基礎上合理發債。瑞士還有統一的支出賬戶，所有的年度預算都需要進行審計，這樣在制度上就能很好的對地方債進行財務監督，防止過度不良發債以及債務償還問題。

五、防范地方債問題的對策建議

1.規范地方債發行，健全法律法規

首先要規范地方債的發行。可以選擇某些省市地方政府進行自主發債試點，來預測地方債的可行性范圍。通過定點試驗區的嚴格測試實驗，及時發現地方債發行的一些誤區，得到經驗，進而全面規范地方債的發行。不過我國地區經濟發展差異比較大，所以應該在不同的地區，比如東中西部各進行代表性試點。這樣才能因地制宜，根據不同地區的經濟側重點和發展模式，選擇發行什么樣的債券。而且每種地方債也應有不同的規定，都需要因地而論，不能完全一概而論。

在法律方面也要進一步完善，繼續擴充和修改《預算法》，讓地方政府發債法制化。現在地方債的規模已經到了不能忽視的地步，在法律上不允許政府舉債已經沒有任何意義，所以應該在國家的預算融資層面進行法律的規范(鄭潔和翟勝寶，2014)[17]，從而達到規范地方債的目的。預算法的條款很多都描述籠統，規定不清晰，應修改法律或者出臺新的相關地方債的全套法律，加強建設地方債的法律體系。進一步創新制度并以法律的形式明確什么能做、什么不能做。除此之外，還要加快加大設立地方法規在關于地方債發行方面的條文規定。在地方債的發債主體、種類、時間等各方面都要進行詳細的規定。最后在《反貪污法》條文里要加大對貪污腐敗或者灰色錢權交易的懲罰措施。

2.建立事權與財權相適應的分配體制

中央要調節好各地方政財權和事權的均衡，適當增大地方財權，規范地方事權，讓財權分配體制和事權范圍相適應(賈俊雪，2017[18]；周亮和劉宜鴻，2020[19])。當務之急事要明確事權范圍，規范事權的責任主體。首先需要明確中央和地方事權的界限，搞清楚哪些具體職能屬于中央，哪一部分具體服務屬于地方，哪一部分又是地方和中央共同管理的，并且為每個項目確定好政府和中央合理劃分的比例。給事權確定好范圍后，然后根據各級政府預算支出確定撥款和稅收，實現各級政府職能和財政權力的協調。

除了規范事權，也要在財權分配上進行調整或改革。分散和擴大地方政府在財政稅收方面的范圍，可以允許地方政府有一定的征收不同稅務的權力。在市場經濟改革的大環境下，地方政府有一定的稅務管理權，可以刺激地方經濟發展。中央調控固然有益，地方刺激也必不可少。在事權分配的基礎上對財權進行劃分，給予地方政府更多的稅收管理權限。其次，根據不同地方的情況調整各地的稅收種類，并且建立一套合理的地方稅收體系，避免稅收混亂局面。最后，要健全支付轉移制度，按照稅收歸屬的分配標準，加強和完善中央國庫支付制度，在事權財政分配合理后，明細支出的賬戶和凈額，做到規范范圍、合理配置、公開透明。

3.建立地方政府風險防控機制

建立科學的地方政府風險預警機制對地方債有很強的約束力和震懾力。首先要健全地方信息系統，我國的地方債有很大的信息不對稱問題。要摸清地方債的具體情況，包括真實的地方債的規模、種類、來源、資金、平臺的各種數據和現狀，在這個基礎上，建立一個地方債的信息網，了解各類隱性和顯性的地方債(李衛華，2019)[20]。然后，應采取措施控制地方債風險，如在發行債券時要有完整的、嚴格的申報制度，向中央申報地方債的情況時，中央要進行認真的核實和量化發行債券的必要性和具體規模。中央也要嚴格控制各類銀行和其他融資平臺的借貸金額，避免地方債不斷的無節制擴大。最重要的是要建立地方政府的預警機制，該機制要對各種地方債的風險進行評估和考核，對評估結果要分等級，當有地方債的評估不過關時，要對該政府進行提醒。該機制要有科學性和前瞻性，對我國的地方債問題通過科學的數據研究，量化措施和結果(沈雨婷和金洪飛，2019)[21]。

在風險防控機制的過程中， 應從金融和公共管理視角，借鑒國際成功經驗選擇適當的風險評估指標，加強統計數據的完備性建設，建立系統性的風險評估體系。應加強地方債務發行前的嚴格控制及發行中的強化信息披露制度，同時采取債務風險監控措施，實時監測地方債務風險，有效降低地方政府債務風險發生的幾率。綜合來看，對地方債規模及結構組成的實時監控，并建立有效的風險預警體系，從事前和事中的角度來化解地方政府債務風險，相對于爆發危機后的事后管理，效果更好、影響程度更小，因此應加大該領域的研究力度，對地方政府債務風險全面、及時地追蹤。

4.健全官員考核標準

現有的政府官員績效考核體系導致很多地方官員在任期內盲目地加大投資規模，增加了政府的舉債壓力。因此，要想防范和化解地方政府債務風險，需降低經濟增長指標在官員綜合考核體系中的評價權重，建立更綜合、更完善的官員考核體系，同時應將任期間債務融資規模及風險指標納入指標體系，并且建立長期的追責制度，使得高風險債務能夠追溯責任源頭，從而可以降低地方官員的舉債沖動(羅黨論等，2015)[22]。比如：個人的政績考核不應該單單只有GDP指標，更應該結合不同的地區有不同的要求，還應該考核其道德品質、舉債合理性、職能履行情況等。

除了內部考核指標，還要把外部評議折合成指標，加強社會公眾對官員的監督作用。堅持從群眾來到群眾中去的原則，使政府的工作讓民眾滿意、讓企業放心。在干部任用制度上也要進行改革。地方政府官員的選拔上要公平、公正、公開。應該明確的是，地方政府官員的任期是有一定時間的。可以將官員在位期間的債務變成連帶責任制。在現有債務的管理上，要把地方債管理成效作為官員可以繼續連任或者升遷的指標之一。在結束任期的時候，要提交債務管理情況的報告。要根據各地的實際情況對政府官員在地方債問題的作為進行考核。最后，要加大官員的監督力度，對違規操作引起的嚴重后果要有追責制度。