新型城鎮化進程下農村宅基地有償退出機制探索

徐佳 張世龍

【摘要】隨著中國社會主義現代化建設的發展，新型城鎮化建設的進程明顯加快。由此導致城市土地資源短缺，毗鄰市中心的城郊土地被大量征用。在此期間，城郊的農村宅基地也在征用中被流轉使用。而宅基地是農民的依靠與保障。所以宅基地的合理有序退出與農民的自身利益息息相關，是關系農村經濟發展和社會穩定的關鍵因素。基于這種大環境大背景下，建立健全宅基地有償退出的法律法規勢在必行。

【關鍵詞】宅基地;有償退出;機制建設

【中圖分類號 】F321.1

【文獻標識碼】A

1 農村宅基地退出的必要性

合理高效的宅基地退出可以在很大程度上促進當地經濟效益和發展，創造更多就業機會，也有利于人才的引進。而宅基地的有償退出機制首先就是要以農民自愿退出為首要前提和保證，然后通過合法合理的補償方式實現農民的宅基地收歸國家或者集體經濟組織所有。

到目前為止中國的宅基地制度主要用來保障的農民的制度性福利以此來滿足農民的住房生活需要，自從改革開放以來，社會主義市場經濟發展勢頭迅猛，現有的宅基地退出制度顯然已經不符合當今社會經濟發展的要求，另一方面，城鎮化進程的不斷加快，使得大批農民為謀求更好的就業機會和發展空間進入城市，城市建設用地日益緊缺。而農村青壯年勞動力涌入城市，導致農村發展停滯不前，農村的大量土地和宅基地被閑置，農村宅基地空心化率達10.2%，宅基地利用低效的比重達14.9%，土地作為農民安身立命之所，是推動中國農村經濟向前發展不可或缺的條件。而城鎮化進程下，大量的農村宅基地被閑置，無法得到有效的利用。因此，如何充分合理地解決這種問題，使閑置農村宅基地變廢為寶，在盡可能減少損害或不傷害農民利益的前提下，積極探索宅基地有償使用制度和自愿退出機制，從而進一步提高農村土地資源的利用率。

目前，隨著宅基地三權分置的推進，中國在宅基地有償退出的道路上進行了許多的嘗試和突破。但是目前為止，還沒有專門的法律法規或者是與之相匹配的政策，有的只是幾個宅基地有償退出試點地區先后出臺的一些措施。但都不是很完善，法律界定也很寬泛，也沒有具體地根據實際情況來進行細化，補償的相關措施和實施方法也都沒有明確規定。

2 宅基地退出所面臨的問題

2.1 農戶主體地位無法得到保障

政府出臺一系列的法規政策來推進宅基地的退出，在這個過程中往往忽視了農民是土地的主人，使得農民相關的利益無法得到保障。而政府決定了整個宅基地退出制度的整體走向、具體實施方法以及相對應的人員安排，但大多數政策的出臺都是圍繞國家整體的設計規劃和長遠布局，更多的是為了整合土地資源，來統籌城鄉發展。這就造成了宅基地退出的一系列問題都是由政府牽頭，導致農民的主體地位無法體現，農民對土地的基本權利無法得到保障。

2.2 缺乏動力機制

動力機制是促迸發展動力的根源。是指個人或者組織在對經濟利益最大化追求過程中形成的促動機制，是在利益驅使下而形成的一種動力機制。農村宅基地退出的動力機制指的是充分實現農民利益最大化，簡單來講就是說在充分保障人民作為宅基地主體地位的前提下，由政府牽頭，最大限度對農民宅基地退出給予最合理的補償。而就目前現狀而言，農戶宅基地退出缺乏應該具備的動力機制。導致這一現象根本的原因是宅基地的無償取得和無限期使用。這也就相當于農戶不需要付出任何資源或金錢就可以得到宅基地，并且沒有具體的使用期限。于是自然而然的就滋生了一戶農戶肆意占有多片宅基地而不有效利用，導致大量宅基地被閑置。再加上城鎮化進程的推進城市用地緊張，城市邊緣向郊區和農村外擴，靠近城市的農村土地價格日趨上漲。農戶趁勢坐地起價，更加不愿意放棄現有的宅基地，其次，現有農村宅基地退出收益分配制度不合理不完善，農民能夠從土地中取得的合法收入和權益得不到保障。在城市房地產發展誘人的前景下，豐厚的利潤收益使得地方政府及各村民委員會都把農村宅基地轉化為建設用地做為首要考慮。

農民是農村宅基地的使用和分配主體，對于宅基地退出后土地所產生的收益享有合法的分配權。而現有的法律法規并未對農村宅基地發展權這一部分內容有明確的法律界定，基本上屬于立法空白，農戶合法權益無法得到保障，從而打擊了農戶宅基地退出的積極性。

2.3 相應的補償措施不完善，農民退出積極性不高

現有的宅基地退出補償措施主要以實物補償和貨幣補償兩種補償手段，但不論采取哪種補償措施，都是以原有宅基地房的市值做為其補償標準，這種補償方式只停留在表面，沒有對宅基地日后發展規劃的所有權以及宅基的收益權作出明確的界定，認定補償標準不夠合理，農民獲得的補償不能夠滿足其自身需要。農民是低收入群體，文化程度以及自身素質不高。所以在制定退出補償標準時不能只是給予經濟補償，還應該具體考慮其以后在社會如何謀生以及家庭生活水平是否得到改善，比如農民在失去宅基地以后的就業方式，醫保社保和子女教育等一系列問題有無妥善解決。從總體上來分析，日益上漲的土地價格和農民宅基地實際退出所取得的回報低于農民預期所希望達到的回報，此外濃厚的鄉土情結以及根深蒂固的傳統觀念也是導致宅基地退出機制實施不盡人意的原因之一。

3 宅基地有償退出機制完善的建議

3.1 將改革視角聚焦于農民，保障農民應有權益

在推進宅基地改革過程中，政府部門要將工作重心調整農民身上。農民是土地的主人。農民失去土地就意味著失去了收入來源，基本生活無法正常維系。如若沒有合理積極的補償措施，那勢必會讓很大一部分剛剛脫貧摘帽的農民返貧。因此政府作為政策的制定者和實施者，在制定相關法律政策以及實施具體措施時，要充分聽取農民的意見和建議。宅基地制度改革中要牢牢把握農民做為宅基地主人這一基準點，切實保障其切身利益。所以，建立與其相對應的宅基退出措施時，可以通過村民委員會或者村民代表大會，讓農民暢所欲言，采納農民合理的需求，溝通渠道和方式要合理合法以及盡可能多種多樣，發現問題能夠第一時間解決，這樣農民才會有熱情參與，積極性也會很大程度上得到提高。在改革以及機制完善過程中始終把農民利益放在首位，農民宅基地所有權處置權才會得到保障，讓農民自愿退出其現有宅基地使用權也會容易許多。

3.2 結合農民家庭實際情況，對農民進行技能培訓，提高進城就業率

首先，可以根據每個家庭中勞動力所占人口比重來，讓勞動力結構偏輕的家庭即不以務農為主要收入的家庭先行一步，給予其一定經濟補償，使之退出宅基地。其次，新型城鎮化由城市向農村快速推進，高學歷高素質的青壯年農民更應該身先士卒，率先適應并完成從農戶到城市戶的轉變，發揮帶頭作用，逐步帶領所在家庭以及整個村落都能很好的完成身份過度。再次，一定要遵循因地制宜原則，結合每個村莊實際情況，對于有條件的或者退出意愿比較強烈的可以作為試點村，起好模范帶頭作用。對于不以農業為主要收入的農戶，可以加強技能培訓，更大程度地提高其自身素質以及技能水平，為加快農村剩余勞動力轉移創造條件，在此基礎上提高農民適應城市生活方式的速度。這樣也能夠使絕大多數農民逐步擺脫對土地的依賴，農民也更愿意響應國家政策退出其現有宅基地。另一方面，開展農民技能培訓時，要結合各地實際情況，主要以實用技能為主，保證每個農民都可以有所收獲。以此來為農業現代化建設和鄉村振興提供人才保障和智力支撐。

3.3 農民退出宅基地的方法及方式要靈活多樣

各個地區的農戶對于宅基地的利用程度以及具體需求都不盡相同，發展和改革程度也有很大程度的不同。對于那些絕大部份農戶退出意愿較高的村落，就可以主張一次性由當地政府和村委會來牽頭。為退出宅基地的農戶集中在所遷入城鎮修建住宅小區，或者確定一個具體的補償標準，為農戶發放補償金。而對于那些村莊里僅僅有少數農戶有退出宅基地需求和意愿的，應該遵循具體問題具體對待的原則，對于農民應有權益要給予充分的尊重和保障。農戶宅基地是農民享有居住權的基礎，所以在宅基地退出方式處理上要謹慎嚴謹。對于個別有特殊要求的農戶，應該在其符合具體規定的基礎上，對于符合要求的農戶半徑應盡量擴大至本縣甚至是本市行政區域內，這樣同時也能夠使宅基地最大限度分配給最有需求的農戶。相對于整個村莊集體退出的，可以進行集約化規模化經營。隨著最近幾年農村規模化集約化經營要求的逐步增多，政府也出臺了新的《土地承包法》，其中主要內容是土地承包經營權的三權分置。這種經營權的放開很大程度上提高了土地的集約化規模化利用率。2018年的中央一號文件也提出宅基地的三權分置，其出發點和落腳點都是在保護農戶應有的財產權的基礎上來盤活宅基地的使用權。順應這一思路，對于宅基地使用權，也可以對于宅基地退出有一個新的討論方向，以此來發揮農村集體經濟組織的最大作用。村民委員會可按一戶一宅原則集中建設配套設施完備的農村公寓，原有農戶可以自愿選擇到公寓居住，而對于新申請宅基地的農戶則統一安排至公寓房。退出的閑置宅基地由集體統一規劃，或可引入市場機制。然后把退出的閑置宅基地進行統一的處理和歸置處理，所獲得的收益按照一定比例與農民進行分配，從而減少宅基地的閑置，實現農民和政府兩頭受益。實現農戶、集體、第三方的合作共贏。

4 結語

宅基地的退出應該是一個循序漸進的過程，也是一個全方位系統化的過程。涉及到社會的各個方面，比如要與社會文化傳統、當下經濟局勢，社會產業業結構、城市供求關系狀況相適應等。目前新型城鎮化仍將處于一個很長的進程中，所以在此大環境大背景下，應該把宅基地退出的選擇權放手交給農民本身，將農民利益放在首位，讓農民土地主人的優勢得到充分體現，使之在進入城市中也能夠很好地適應和生活，從而進一步推進城鄉一體化進程。

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[作者簡介]徐佳（1995-）.女，山西忻州人，碩士研究生，研究方向：農村發展。