村級土地利用規劃編制研究

李舒暢 李菡瓔 武子豪 高洪

【摘要】采用文獻綜述法、綜合比較法，將近年來學者的觀點進行梳理，探尋現有土地利用規劃編制存在的不足。結果表明，國內眾多外學者針對村級土地利用規劃的含義和定位、編制內容、方法和具體程序、存在的問題、思考與建議等進行了多方面深入研究，并取得了豐富的成果，但其編制和具體落實過程尚未形成一套規范的體系。

【關鍵詞】土地利用規劃;村級;土地利用;綜述

【中圖分類號】F321.1

【文獻標識碼】A

隨著城市化的發展，人地矛盾越來越嚴重，進一步完善土地利用規劃體系也成了大勢所趨。在開展村級土地利用規劃時要做到因地制宜，對村莊社會經濟發展狀況和自然人文資源情況進行準確地評價，合理配置土地資源，促進農村發展。

我國現階段的土地利用規劃體系尚不完善，仍存在很多問題。尚沒有可以廣泛應用各省市村莊的土地利用規劃編制體系;存在土地利用規劃體系不完善、農業用地資源較少、土地規劃形式不合理、各相關部門之間工作不協調等問題。

在研讀已有的相關文獻資料之后，本文對現行的村級土地利用規劃編制進行了深入的分析，結合我國土地利用制度和現狀分析得出存在的問題并提出合理的建議，為其進一步發展探尋方向。

1 村級土地利用規劃的內涵和定位

隨著城鎮化和社會經濟的飛速發展，我國現階段的土地利用規劃的體系仍然存在一些尚未解決的問題，在微觀規劃層面尚不完善成熟。由于村級土地利用規劃編制的研究起步比較晚，所以現在對村級土地利用規劃的內涵還沒有一個統一的定義，相關理念也各不相同。

1.1 村級土地利用規劃的內涵

村級土地利用規劃需要確定規劃村莊的各類用地位置分布、面積等，合理配置土地資源，確保永久基本農田得到保護，進而實現改善農村條件，合理配置土地資源和提高村民的收入的最終目的。鄉村振興戰略下的“村級土地利用規劃編制”應該包括從村莊人文條件、經濟條件、自然資源、生態條件及立地條件出發，合理配置土地資源，嚴格保護耕地，優化土地利用結構，建設新興美麗鄉村。開展村級土地利用規劃不能完全照搬城市規劃的經驗與模式，應結合村莊具體情況充分挖掘與城市條件不同的農村地區特有的景觀、居住環境、民俗、生活生產方式等特征。

筆者認為村級土地利用規劃是在綜合考慮農村經濟發展和耕地、環境保護的基礎上，對村級土地進行合理規劃利用與開發，從而促進農村土地節約集約利用和支持農村生活生產整體發展。

1.2 村級土地利用規劃的定位

我國現階段的村級土地利用規劃編制的定位尚不明確。它是對中國現有土地利用規劃體系的深化和完善，是最基礎，最細化的規劃，并可在空間上加以布局。將村級土地利用規劃納入我國現行五級土地利用總體規劃體系中，是目前土地管理實際工作中的一個迫切需求。我國現尚未把廣大鄉村作為單獨的農業發展用地，只是在原有的土地利用規劃當中，對農村與城市之間的工作量進行差別區分。目前自然資源部要求各地開展村莊規劃，實際上已經把農村地區安置在國土空間規劃的框架下。

2 村級土地利用規劃編制的相關內容

2.1 村級土地利用規劃編制方法

周珊、王麗等學者指出，村級規劃編制將鄉村振興戰略發展理念作為統領，采用大比例尺來編制規劃、精細化安排各類用地，土地資源綜合承載力分析引導布局優化，村級土地利用規劃進行“多規合一”，最后要使公眾深度融合參與。西南大學劉路路還強調，村莊規劃編制要充分結合當前多規合一的規劃現狀，實現周珊等學者提到的村級層面的“多規合一”。推進“土地利用規劃與村莊規劃一體化”。同時她還提出，要以鄉（鎮）土地利用總體規劃為根據來編寫村級土地利用規劃。

2.2 村級土地利用規劃編制的程序

西南大學的劉秀華提出村級規劃主要有外業調查、初次規劃、村鎮干部集體討論、相關部門對初次規劃成果進行核查論證并組織相關專家討論、建設常委會討論、專家最終評審與發布公告等數個階段。石一連在國外實習后介紹了塔桑尼亞卡桑嘎村村級農用地規劃編制的步驟：一是條件分析;二是資料收集;三是影像解譯;四是制作土地利用圖表;五是確定農用地規劃參數及評價指標;六是確定最佳規劃方案;七是制作農用地規劃圖表;八是撰寫村級農用地規劃報告。

由此總結出村級土地利用規劃編制的一般程序為以下五個步驟：

（1）外業調查，工作準備，資料收集。

（2）初步規劃，現狀分析，得出草案。

（3）相關部門對初次規劃成果進行核查論證，確定農用地的規劃參數以及評價指標等底層標準。

（4）專家討論，確定最佳規劃方案。

（5）完成村級規劃報告。

2.3 村級土地利用規劃編制的任務

綜合下來總結為以下4點：①保護耕地。實行永久基本農田制度，保證耕地數量不減少，質量不降低。同時提高建設用地的利用率，落實增加掛鉤政策，充分利用好每一塊土地。②協調社會、經濟和生態環境這三者的關系，力求農村社會、經濟和環境的可持續發展，通過不斷提高村鎮居民的生產生活水平，美化村莊生態環境，最終建成人與自然和諧相處的繁榮村莊。③保護村莊自然環境不被破壞，同時也要發揚村落文化特色，將村城有機結合起來，減少城市化對農村的嚴重影響。④建設新型農村社區，兼具自然與人文景觀，采取有機更新的方式逐步修復、提升村落，以此體現社會、經濟、生態價值。

因而，總的來說，農村土地利用規劃的任務是：整合各個村莊獨特的條件，提高各類用地利用價值，完善現有土地利用規劃體系;重點是合理確定耕地、建設用地等用地的數量和布局，實現村域土地利用的指導和控制;美化鄉村生態環境，提升鄉村生產能力，將人文與自然有機融合，推動土地資源集約節約利用。

2.4 村級土地利用規劃編制的內容

在鄭財貴等人的研究中，首先是分析土地利用現狀，在對規劃區土地的歷史、現狀和未來發展趨勢進行細致的考察之后，明確現階段存在的問題，確定進一步土地規劃目標，解決已知問題，防范潛在風險，對規劃區域內土地利用的結構和布局進行優化調整，從而制定土地整理、復墾和開發的詳細方案，提出具體的實施方針和工作流程。邵鈳鈞等人則注重村莊的整體生活生態環境的繼承和發放，不僅對整體空間形態及空間序列進行了設計，同時根據村莊的現狀和長期以來形成的建筑風格，對村莊建筑風貌進行了再設計。

從整個過程中可以看出，我們需要考慮的主要有四點內容：一是對地域資源開發和宏觀區域背景發展條件的研究，確定規劃區域經濟的發展方向;二是研究第一產業、第二產業、第三產業以及各社會事業等專項經濟社會部門管理事項的未來發展和布局;三是明確地區各基礎體系的戰略布局和協調發展;四是進行綜合平衡，提出具有大局觀和戰略性的規劃方案和實施建議。規劃應該以村莊文化特色為導向，以質量興農、綠色興農為目標，以全要素的用途空間管制為手段，以適應新的《土地管理法》的農村土地制度改革和農業供給側結構性改革為主線，推動鄉村全面振興發展。規劃的核心內容，應包括總體布局、特色突出、空間管制和效益提升4個方面。圈定農業空間，劃定永久基本農田地塊邊界，由重點關注指標數量轉為布局調整，綜合考慮耕地的質量等級、空間連片、耕作半徑，以及開發整理潛力等因素，合理布置農田水利、農村道路等農村農業生產基礎設施，為農業生產集約化、規模化經營創造條件。

3 存在問題

3.1 缺乏前瞻性，不能發揮村莊優勢

目前較多村莊規劃不能與本地產業發展、自然資源等完全融合，未能充分發揮村莊特色和優勢。

3.2 重城鎮輕農村，編制規劃缺乏相應的技術標準

規劃觀念至今還存在重城市輕農村的現象，導致農村規劃遠不如城市規劃成熟，只是在近幾年才剛剛興起，缺乏經驗，缺少人才，目前尚無可作為參照的技術指標規定，只能對照城市建設標準進行生搬硬套，由此農村規劃就算編制了也很難與村莊的實際情況匹配，不僅缺乏現實性，也會遭到人民群眾一定程度的抵觸。

3.3 實際實施過程中普遍存在任務化傾向

在很多地方，村莊規劃僅僅被當成政府提升業績的工具。為了響應國家“鄉村振興”戰略大喊口號，隆重開始，過程卻應付了事。無法實現村級土地利用規劃真正的目的，也不能幫助村民真正富裕。

3.4 村莊規劃難落實

實際上專家組并未討論某些村莊的村莊規劃，這就使得村莊規劃拿不到科學性、全面性以及可實施性的理論支撐，這樣規劃就不能順利施行，成為一紙空談。

3.5 現行規劃比例尺小，難以指導村級規劃的具體實踐

目前鄉（鎮）級數據往往是現行村級規劃的基礎信息，但這些是無法滿足村級規劃數據要求的。同時村級規劃數據低精度且缺乏可用資料，結果設計內容粗糙，使得可實施性大大降低，主要是因村級土地利用總體規劃怎么做在《村土地利用規劃編制技術導則》上未明確體現出來。

3.6 重縱向輕橫向，規劃間難接洽

層次性強，注重上對下的領導，具有鮮明的行政色彩是目前土地利用規劃的主要特點，這正是土地管理部門組織編制人員單位進行單獨規劃編制引發的。反觀實際編制過程，管理分割有誤、內容冗雜重復、耦合銜接各個規劃不到位等現象層出不窮，以至于無法科學地對土地資源進行整合。這是土地管理部門和一些相關部門的規劃缺少銜接橫向整合、土地利用性質不統一、規定標準不一致等現象所導致的。

4 思考與建議

4.1 完善工作機制，與村民良性互動

通過深度融合公眾參與，建立良好互動，以達到提升規劃成果的可行性。不僅要加強政府對村莊規劃編制工作的領導，建立更加完善地村民代表參與機制，更要把村民積極邀請進我們的規劃中來，使村莊規劃能夠更好地適應群眾，增加可實施性。

4.2 以資源環境承載力評價為基礎，因地制宜，分類實施

土地資源開發利用的前提與基石是資源環境承載力評價，這就要求用資源環境承載力評價來圈定合理的開發利用水平，同時要分門別類地對各個區域的村莊進行符合本地特色的改造，針對該地區的文化特色、政治經濟及人文情懷等方面編制匠心獨具的村莊規劃，體現“千村千面”的景象。

4.3 建設完善全面的村莊管理信息數據庫，更新大比例尺規劃圖

借三調的契機，要全面更新大比例尺規劃圖，使村級規劃能夠在具體施行中更加準確。同時完善村莊管理信息系統數據庫，逐步解決村莊規劃基礎數據短缺等問題，需要加速補齊農村人口與勞動力數據、自然資源數據、土地資源管理數據以及車輛道路交通數據等各項信息數據。

4.4 建立規范的監管體制

組成專項專辦的鄉村規劃建設監督管理和相應研究小組，并認真負責村莊規劃的各項細則，同時還應從政府層面明確要求，以此提高農村規劃編制單位的總體資質，即項目負責人規定需要一定的職位職稱，人員需要具備一定的專業知識水平和經驗。

4.5 推行“多規合一”，協調不同規劃類別以及不同規劃區域之間的配合

多規合一要求建立空間規劃體系、劃定城市開發邊界和生態紅線。在開展村級土地利用規劃時要形成一套技術標準、協調“多規”矛盾，形成一張藍圖，注重生態文明的保護與發展，同時建立信息共享平臺，完善全國規劃數據庫。

5 總結

微觀層面是村級土地利用規劃需要進一步精雕細琢，為了使土地利用規劃具象化，這就要求在完善上級規劃的同時，打破僵局，為固化呆板的規劃建設注入新的活力。這不僅需要因地制宜，統籌布局，自成特色，還要發揮村民的主動參與性、積極性，共同規劃村莊未來。

所以要以三調為契機，將農村土地利用類型地圖比例尺進一步縮小，能夠真正地做到精細化、具體化，能夠將規劃更好地應用到實踐中去，并且完善農村土地信息數據庫，為產業分析和分類規劃提供更詳實的數據基礎。我們更要進一步利用法律保障農村土地規劃的地位，協調統一各規劃的內容。

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[作者簡介]李舒暢（1999-），女，山東濱州人，在讀本科生。