南京市武進區(qū)宅基地“三權分置”改革存在的問題及建議

宗天 時章棋 李蓉

【摘要】土地制度是國家制度，農(nóng)村土地制度改革是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要方式。因歷史原因，我國農(nóng)村土地制度仍然有較多制度缺陷，在農(nóng)村土地征收的管理體制、農(nóng)民土地權益保障體系等方面存在不同程度的政策誤區(qū)與實施障礙。在已經(jīng)開始的農(nóng)村土地制度改革試點工作的地區(qū)，謹慎推進改革的同時，政策也應隨改革展開靈活調(diào)整。因此，對試點地區(qū)出現(xiàn)的問題與應對政策進行研究，在現(xiàn)階段具有重要價值。

【關鍵詞】三權分置;政策;實施問題

【中圖分類號】F321.1

【文獻標識碼】A

2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地人市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年，原國土資源部《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則的通知》，標志著農(nóng)地“三權分置”的開始。

中央要求試點地區(qū)政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際情況，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場為導向，以維護農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織土地權益、保障集體與個人分享土地增值收益為目的，積極創(chuàng)新，銳意進取，形成具有本地特點、先進公平的農(nóng)村土地改革新制度。為中央改革土地制度決策提供可復制、可借鑒的實踐模式，為完善我國相關法律提供理論實踐支持。

武進區(qū)是全國33個農(nóng)村土地制度改革試點縣區(qū)之一，在這五年的改革試點過程中，結合當?shù)貙嶋H情況，進行了多角度的制度改革創(chuàng)新，形成了以大批武進區(qū)農(nóng)村土地三項試點改革系列實踐成果、制度成果與理論成果，具有可復制推廣的制度示范價值。但是，試點地區(qū)的政策改革是在不斷進步發(fā)展的，過程中難免出現(xiàn)一些瑕疵。通過對武進區(qū)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在基層的政策實施上仍存在較多不完善、需要改進的問題。

1 宅基地三權分置中的具體問題

通過在宅基地改革試點地區(qū)（常州市武進區(qū)）的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)存在農(nóng)村宅基地利用率不高、宅基地用途單一、宅基地流轉步驟繁瑣、獲得收益較低等現(xiàn)實問題，雖然群眾對宅基地擴展用途持支持態(tài)度，但困于政策的限制和對市場前景的悲觀，宅基地流轉仍不能為廣大農(nóng)民所接受，改革進程遲緩。

1.1 關于成員資格的認定

根據(jù)在武進區(qū)進行的實地調(diào)查，目前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（禮嘉鎮(zhèn)、湟里鎮(zhèn)等）還未統(tǒng)一成員資格認定標準，采取的是粗放的村民委員會民主自決方式;由于娶妻、嫁女、離婚、出生、死亡和服兵役等原因，農(nóng)戶成員變動較為復雜。這些新情況很難及時反映在不動產(chǎn)登記簿與農(nóng)戶資格權管理平臺上，信息滯后和標準不明造成集體成員資格認定爭議較大。

1.2 農(nóng)戶不愿有償退出

宅基地自愿有償退出是改革的重點內(nèi)容之一，雖然政府大力推進，但實際規(guī)模仍較小。其原因主要有以下三個方面：一是傳統(tǒng)上葉落歸根的懷鄉(xiāng)情節(jié)，很多農(nóng)民雖進城，但不落戶，認為仍會回到農(nóng)村生活;二是退出補償達不到期望值，較低的宅基地退出收益對比過高的城市房價，補償對農(nóng)民缺乏吸引力。且宅基地已被農(nóng)民視為防范將來生存風險的保障性資產(chǎn)，退出時更加謹慎;三是資金平衡困難，宅基地退出需要大量的資金填補，無論當局還是村集體在主導宅基地退出時，都存在資金籌集的困難。

1.3 農(nóng)房抵押貸款難、抵押物處置難

由于農(nóng)戶對貸款的償付能力難以評估、銀行面臨較高風險，導致銀行對農(nóng)業(yè)貸款缺乏積極性，農(nóng)民貸款難的現(xiàn)象長期存在。一方面，農(nóng)房抵押仍然面臨法律依據(jù)不足的問題，依據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”這一條文體現(xiàn)了我國不動產(chǎn)現(xiàn)階段遵守房地一體的原則。盡管該原則一定程度上保證了農(nóng)民居住的安定性，防止了農(nóng)戶失去住所造成社會不安，但同時這則條文也事實上剝奪了宅基地使用權中的部分財產(chǎn)權，造成了抵押權、收益權的缺失。同時宅基地轉讓僅限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，在客觀上造成了農(nóng)房抵押貸款抵押物處置困難、抵押物價值難以實現(xiàn)的問題。此外，農(nóng)房抵押貸款的相關規(guī)定要求農(nóng)村居民在申請貸款時需提供有其他住所的證明，在一定程度上降低了農(nóng)民的貸款意愿。根據(jù)農(nóng)村宅基地“一戶一宅”的法律規(guī)定，很多土生土長的農(nóng)民都只有一處住所，因繼承或其他原因有兩處以上住所的農(nóng)民畢竟是少數(shù)。同時在農(nóng)村和城鎮(zhèn)擁有住房的農(nóng)民，一般也會選擇利用價值量較大的城鎮(zhèn)住房申請抵押貸款，而不會選擇農(nóng)房抵押貸款的融資方式。

并且伴隨我國金融體制改革逐步推進，包括農(nóng)業(yè)銀行的眾多商業(yè)銀行，其利益化、市場化程度加深，經(jīng)營的目的更加偏向利益。因此商業(yè)銀行降低了為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供信貸支持的意愿程度，導致大量農(nóng)村資金集中投放到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。且因為農(nóng)民收入很大部分來源于傳統(tǒng)種植，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險較大，收入不穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的這種特點，使得金融機構對農(nóng)民貸款時更加謹慎，農(nóng)民貸款難、貸款少、不愿貸，銀行、農(nóng)戶雙方陷入兩難的境地。

2 對宅基地三權分置的問題建議

2.1 綜合考量認定成員資格

對于成員資格的認定，應當以遵循法律、尊重歷史、公正合理為原則，綜合考慮當事人戶籍關系、主要收入來源、集體內(nèi)的生產(chǎn)生活等因素綜合判定。在爭議出現(xiàn)時，應當提請集體經(jīng)濟組織成員大會或其代表大會決定，尊重集體組織的自治權。只要集體決議不違反法律的強制性規(guī)定，就應當尊重決議，重視集體的自治權利。另外區(qū)級政府應當建立申訴部門，允許對成員資格認定進行復議，建立救濟途徑。但對于涉及村民民意傳達和自治公平性等問題，宜由法律做出明確規(guī)定，否則，資格權就會淪為一種無法訴諸法律保護的權利。

2.2 完善宅基地有償退出、使用機制

地方可以通過結合宅基地自愿有償退出規(guī)定，開展以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主導的土地整治、增減掛鉤工作。引導農(nóng)民將多余的宅基地退還給集體，集體和農(nóng)民按照宅基地所在區(qū)位、人口以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地供求關系等因素協(xié)商確定補償標準。集體經(jīng)濟組織再編制土地整治方案，開展土地整治，同時還要兼顧制定詳細的土地利用規(guī)劃，實施嚴格的土地用途管制，再通過農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺，對宅基地使用權流轉進行規(guī)制。同時，內(nèi)部流轉可以不再限定其宅基地登記面積上限，要求轉讓人無其他宅基地，受讓人可將本戶應享有面積與流轉面積合并后按一戶一宅的原則建房并登記。在初次分配無償、公平的基礎上，允許通過內(nèi)部轉讓宅基地面積的模式解決部分有退出意愿群體的資金問題，通過面積的歸并實現(xiàn)用地規(guī)模的縮減。

對待多占、違占等情形，根據(jù)實際情況制定有償使用收費標準，規(guī)避因歷史或人情等原因造成意見不統(tǒng)一或難以施行的問題。因歷史原因形成超標占用、一戶多宅、非集體成員繼承住宅等情況，因涉及宅基地使用者的根本利益，同時涉及同村鄰里關系，集體成員意見難以統(tǒng)一。針對這些執(zhí)行困難的問題，可以建立有償使用制度，對上述情況的宅基地實行有償使用。筆者認為可以制定有償使用制度，區(qū)分不同情形下針對不同主體設置不同收費標準，建議在探索中改進，由村集體經(jīng)濟組織通過村民自治確定，收取的有償使用費也歸村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一使用，暫不強制實行，待時機成熟時再立法予以規(guī)制。

2.3 宅基地審批權限的建議

新《土地管理法》第六十二條已規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對多占、超占及非本集體經(jīng)濟組織成員繼承住宅使用的宅基地實行有償使用，對建新占用農(nóng)用地由區(qū)審批，對使用存量建設用地的由鎮(zhèn)統(tǒng)一審批。如果轄區(qū)內(nèi)仍有大量農(nóng)村地區(qū)，宅基地審批程序流程過慢，建議在不突破上級規(guī)劃約束性指標的前提下，將村級規(guī)劃審批權授權給縣級人民政府，將規(guī)劃行政許可委托鎮(zhèn)人民政府審批，與宅基地實行同級審批。如果將審批權限下放到縣級人民政府，可以簡化審批流程，降低農(nóng)民處理宅基地的難度，提高行政效率。

2.4 調(diào)整農(nóng)村住宅抵押物處置機制

由于原本對宅基地使用權受讓人身份限定為本集體經(jīng)濟組織成員，增加農(nóng)村房產(chǎn)抵押權的實現(xiàn)難度，降低了農(nóng)村住房物的需求，市場價值受到較大損失。因此，建議根據(jù)試點地區(qū)農(nóng)村住房抵押的具體情況，在處置作為農(nóng)村住房的抵押物時，擴大抵押物的受讓人的范圍，但抵押權人仍需要限定為具有能充分承擔風險的商業(yè)銀行、信用社等大型金融機構。同時.在同等條件下，本農(nóng)村集體組織成員應當具有優(yōu)先購買的權力。

對于抵押風險問題，根據(jù)在試點地區(qū)調(diào)查，多數(shù)農(nóng)戶抵押農(nóng)房主要為了緩解生產(chǎn)資金壓力，解決融資難題，贖回抵押房屋意愿很高。因此，受理農(nóng)房抵押總體風險可控，所以政府可以建立風險基金補償機制。利用政府建立的風險基金提前墊付部分不能如期贖回的抵押農(nóng)屋，以抵銷農(nóng)屋無法贖回對農(nóng)戶居住安定性的影響，同時分攤銀行風險。這樣，不但能保障抵押權人的合法權益，同時可以提升銀行對農(nóng)民商業(yè)貸款的積極性，解決農(nóng)民貸款難、不愿貸，銀行不敢貸的兩難問題。

[參考文獻]

[1]束邱愷，鄭扶軍.農(nóng)村宅基地“三權分置”潛在問題及對策建議一以臺州市為例[J].浙江國土資源，2019（09）： 44-47.

[2]張軍濤，游斌，翟婧彤.農(nóng)村宅基地“三權分置”的實現(xiàn)路徑與制度價值一基于江西省余江區(qū)宅基地制度改革實踐[J].學習與實踐，2019（03）： 47-56.

[3]高圣平，吳昭軍.宅基地制度改革的試點總結與立法完善一以《土地管理法》修訂為對象[J].山東社會科學，2019（08）.103-111.

[4]唐鵬，李建強，馮月.農(nóng)村宅基地有償使用制度改革的難點問題剖析與對策[J].上海國土資源，2019，40（01）： 13-16.

[作者簡介]宗天（1998-），男，江蘇揚州人，在讀本科生。