全面保障檔案信息化工作，助推社會數(shù)字轉(zhuǎn)型

錢毅

摘要：在新修訂的《檔案法》中，“檔案信息化建設”專章入法是我國檔案信息化建設歷程中的重要里程碑，為數(shù)字轉(zhuǎn)型時期的檔案信息化建設提供全面的法律保障。文章從各國通用做法、信息技術(shù)帶來的新挑戰(zhàn)、信息化長期發(fā)展積累的經(jīng)驗成果、法律效力的明確與業(yè)務的宏觀指引等四個方面分析了檔案信息化入法的必要性和可能性，并從新修訂的《檔案法》對電子檔案法律效力的明確回應、注重檔案信息化建設的支持保障與關(guān)系協(xié)調(diào)、全覆蓋信息化核心要素三個方面進行闡述。

關(guān)鍵詞：檔案法 檔案法修訂 檔案信息化

Abstract： The entry of the special chapter "Ar？ chives Informatization Construction" in the newly re？ vised Archives Law is an important milestone in the course of archives informatization construction in Chi？ na， which provides a comprehensive legal guarantee for the construction of archives informatization in the digital transformation period. This article analyzes the necessity and possibility of informatization of ar？ chives into law from four aspects： common practices in various countries， new challenges brought by infor？ mation technology， accumulated experience in the long- term development of informatization， clarifica？ tion of legal effects and macro guidance for busi？ ness. It also expounds three aspects： a clear re？ sponse to the informatization of archives， a focus on support and relationship coordination for archives in？ formatization construction， and the core elements of full coverage informatization.

Keywords： Archives Law； Revision of the Ar？ chives Law； Archival work informatization

新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）增加的“檔案信息化建設”專章是本次修訂最為重要的變化之一。作為檔案領域的基礎性法律，新修訂的《檔案法》是國家第一次從法律高度對檔案信息化建設做出的全面、系統(tǒng)的規(guī)定，也是第一次明確電子檔案的法律效力和憑證作用。這是我國檔案信息化建設歷程中的重要里程碑，將為解決檔案管理現(xiàn)代化實踐中的核心問題提供堅實有力的法律保障。通過對檔案信息化的全方位規(guī)定，新修訂的《檔案法》宣示了一種法律指引，旨在利用信息化手段應對檔案形態(tài)面臨“千年未有之大變局”的新局面，以便全面實現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化，有效發(fā)揮檔案工作在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎性作用。

一、檔案信息化入法正當其時

（一）采用法律手段保障以電子檔案管理為核心的檔案信息化工作是各國的通用做法

根據(jù)2008年中國人民大學電子文件管理團隊對美、加、英、澳等十數(shù)國電子文件和數(shù)字檔案管理規(guī)范（含法律、法規(guī)、政策、標準等）的大規(guī)模調(diào)研報告，多數(shù)國家已普遍將電子文件管理納入政府公共管理法規(guī)體系以保證電子文件控制力；納入業(yè)務活動法規(guī)以保證電子文件證據(jù)力；納入信息利用法規(guī)體系以保證服務力[1]。報告明確提出：“最值得我國學習和借鑒的成功經(jīng)驗是將其社會化和法制化納入機制?！笨梢?，新修訂《檔案法》的形式和內(nèi)容與學界的研究成果形成了有效共頻。

（二）信息技術(shù)浪潮帶來的新挑戰(zhàn)需要在法律層面上進行必要“表態(tài)”

以電子檔案管理為代表的檔案信息化工作與當初1987年《檔案法》立法時的技術(shù)環(huán)境已經(jīng)大相徑庭。近年來，以“大智云移物區(qū)”為代表的各類技術(shù)迅猛發(fā)展使得檔案對象原生空間迭代加速，以數(shù)據(jù)驅(qū)動為特征的新技術(shù)環(huán)境已經(jīng)形成規(guī)模，檔案機構(gòu)開始面對業(yè)務部門形成的大量嶄新類型、不同態(tài)別的檔案對象，檔案工作面臨著空前的業(yè)務與技術(shù)挑戰(zhàn)。法律作為管理規(guī)范中的最高層級，需要就這些變化與挑戰(zhàn)進行必要“表態(tài)”，包括鼓勵、約束與規(guī)范，長時間回避是不妥甚至是有害的。此次檔案信息化入法可謂正當其時，將為新技術(shù)環(huán)境中的電子檔案管理提供法律對標。唯此，才能真正攪動技術(shù)領域這一池春水，激發(fā)市場活力，收獲技術(shù)紅利，有效應對檔案機構(gòu)面臨的數(shù)字轉(zhuǎn)型、單軌制管理與深度服務的挑戰(zhàn)。

（三）檔案信息化長期發(fā)展積累的經(jīng)驗成果已具備成法條件

我國屬于大陸法系，普遍以條文法為主，相較英美法系的判例法而言，寫入法條的相關(guān)內(nèi)容存在較高的準入門檻。檔案信息化工作在近三十年的發(fā)展歷程中穩(wěn)步推進。進入21世紀以來，國家檔案局每五年發(fā)布的規(guī)劃文件中都把檔案信息化作為優(yōu)先重點任務予以安排，先后印發(fā)了《數(shù)字檔案館建設指南》《數(shù)字檔案室建設指南》，提出了“建立一批電子文件中心和數(shù)字檔案館，實現(xiàn)檔案信息資源社會共享”的總體目標[2]。新修訂《檔案法》涉及的核心業(yè)務和典型做法在實踐中都已經(jīng)歷較長時間的應用和檢驗，事實上，這也是我國多年檔案信息化建設成效的結(jié)晶。

（四）新修訂的《檔案法》對電子檔案法律效力、檔案信息化宏觀指引與核心業(yè)務要求予以有效回應

國家法律是屬于頂層規(guī)范，注重調(diào)整相關(guān)領域各種重大秩序，具有強烈的指引甚至強制作用。隨著檔案信息化的深入發(fā)展，一些深層的沉疴癥結(jié)問題逐漸浮現(xiàn)，比較典型的包括電子檔案法律效力、檔案信息化長期可持續(xù)發(fā)展問題等。限于相關(guān)法律規(guī)范缺失，檔案信息化后勁乏力，有陷入停滯期的巨大風險。檔案信息化入法既正視了這些問題，同時也為如何解決問題的核心措施提供了法律背書。這將從實質(zhì)上支撐檔案信息化有質(zhì)量地可持續(xù)發(fā)展。應該看到，新修訂的《檔案法》對法律效力、戰(zhàn)略指引、業(yè)務要求三個方面的矛盾都予以了積極有效的回應，形成了較為完整的檔案信息化建設的法律保障框架。

二、《檔案法》對電子檔案法律效力做了明確回應

（一）《檔案法》修訂案正視并解決了電子檔案的“身份”問題，有助于推進檔案信息化向縱深發(fā)展

檔案信息化建設早期階段主要以目錄數(shù)據(jù)庫和檔案數(shù)字化為主，在整體檔案業(yè)務環(huán)節(jié)中屬于輔助地位，旨在為豐富館藏、方便利用提供基礎。社會數(shù)字轉(zhuǎn)型的逐漸深入要求明確電子檔案的法律地位，尤其是原生的電子檔案法律定位。歷史和實踐經(jīng)驗已經(jīng)證明，作為電子檔案從“副本”走向“正本”的過渡階段的臨時性措施，雙套制已經(jīng)導致大量的浪費。雖然有部分規(guī)范開始觸及并嘗試解決這個問題，但規(guī)范層級總體不高，規(guī)范力度有限，適用范圍偏狹。新修訂的《檔案法》明確承認了電子檔案的法律效力，這對指導檔案工作從紙質(zhì)時代遷移到數(shù)字時代具有重要意義。

（二）新修訂的《檔案法》在電子檔案法律效力聲明方式上實現(xiàn)了從宣示性立法走向?qū)嵸|(zhì)性立法的轉(zhuǎn)變

新修訂的《檔案法》第三十七條明確提出：“電子檔案應當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用?！痹摲l采用宣示性與實質(zhì)性立法相結(jié)合的方式進行表述，效力聲明方式有了長足進步。在此之前，多數(shù)法規(guī)文件對“電子文件/檔案”的效力聲明基本是純粹宣示性立法方式，如2015年發(fā)布的《會計檔案管理辦法》采用“電子會計資料附有符合《中華人民共和國電子簽名法》規(guī)定的電子簽名的，可僅以電子形式歸檔保存”的說法進行輾轉(zhuǎn)表示；2018年《電子商務法》第十四條規(guī)定“電子發(fā)票與紙質(zhì)發(fā)票具有同等法律效力”，同年，國家檔案局發(fā)布的第13號令《機關(guān)檔案管理規(guī)定》中也僅提及“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”；2019年《中華人民共和國檔案法》（修訂草案）也明確“不得僅因為電子檔案采用電子形式而否認其法律效力，具有法律效力的電子檔案可以以電子形式作為憑證使用”。以上方式均屬于宣示性立法。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第九十四條關(guān)于電子數(shù)據(jù)真實性的認定中要求明確“以檔案管理方式保管”，因而也要求對何為“檔案管理方式”進行實質(zhì)性描述。隨著對于作為法律調(diào)整對象的電子檔案研究的漸次深入，電子檔案效力要件逐漸清晰，本次《檔案法》修訂案提出“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”可視作電子檔案效力構(gòu)成的法律要件基礎，實現(xiàn)與證據(jù)法的有效銜接。電子檔案的三大核心管理要求與“檔案信息化建設”專章強調(diào)的“真實性、完整性、可用性和安全性”四性要求將為第三十七法條提及的后續(xù)《電子檔案管理辦法》的制訂提供更為明確的指南。

三、注重檔案信息化建設的支持保障與關(guān)系協(xié)調(diào)

新修訂的《檔案法》既強調(diào)了檔案信息化規(guī)劃、財政投入等要求，能夠有效扭轉(zhuǎn)現(xiàn)實中檔案信息化存在的“被動”“可有可無”，甚至附庸的邊緣化問題，也重視協(xié)調(diào)參與檔案管理工作各方之間的協(xié)同合作關(guān)系，以便為檔案信息化工作的質(zhì)量與連續(xù)性提供有效保障。

（一）明確檔案信息化規(guī)劃與財務投入的法律保障，促進檔案信息化可持續(xù)發(fā)展

檔案信息化工作量大、技術(shù)要求高，需要具備較高的整體保障能力，包括納入整體規(guī)劃、投入必要的人財物支持、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等，唯此才能滿足現(xiàn)代國家治理與數(shù)字轉(zhuǎn)型中對檔案工作的要求。馮惠玲教授在談及我國電子文件管理戰(zhàn)略問題研究的動因時曾提道：“各地區(qū)、各機關(guān)電子文件管理工作具有強烈的自發(fā)性和分散性的特征，缺少國家層面的整體設計、統(tǒng)一規(guī)劃、戰(zhàn)略部署與方法指導?！盵3]這將會導致付出高昂的經(jīng)濟成本和社會代價。檔案信息化本身的專業(yè)化、標準化、集約化等特點決定了檔案信息化建設中要在規(guī)劃層進行戰(zhàn)略意圖的集中表達與主動納入，以實現(xiàn)基礎設施、系統(tǒng)建設、業(yè)務操作等方面的統(tǒng)籌安排。新修訂的《檔案法》言簡意賅地將檔案信息化建設的科學規(guī)劃與財務保障進行了法律背書。例如，第三條中提出將“檔案事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，特別提及“將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費列入政府預算，確保檔案事業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應”。在“檔案信息化建設”專章中，開篇第一條（第三十五條）就要求“各級人民政府應當將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃”。

（二）重視協(xié)調(diào)各方關(guān)系，旨在營造良好的內(nèi)外部實施環(huán)境

法律的核心功能就是協(xié)調(diào)關(guān)系，建立秩序。檔案對象本身的特殊性也決定了它必須同大量的機構(gòu)打交道，因而《檔案法》無論新舊都在檔案部門與其他部門的關(guān)系協(xié)調(diào)上投入了不少筆墨。檔案信息化管理的“相關(guān)方”則更為廣泛，牽涉幾乎所有的業(yè)務部門，任何一個方面的缺位都可能導致管理體系的運轉(zhuǎn)不靈、質(zhì)量不保。如我國國家層面的電子文件管理就是由中辦、國辦、國家檔案局、工信部、國家發(fā)展改革委等九部委組成的國電聯(lián)辦進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。新修訂的《檔案法》在既有的機構(gòu)協(xié)調(diào)功能上進行了專門性規(guī)定和針對性擴充。首先，在內(nèi)部關(guān)系上，它堅守了“統(tǒng)一領導，分級管理”的根本原則，確定了檔案系統(tǒng)內(nèi)部機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系；其次，在外部協(xié)調(diào)方面，它通過明確納入機制、監(jiān)督檢查、法律責任等大量條款確定了各相關(guān)責任方的責任、權(quán)利與義務；最后，它也將相關(guān)方在檔案資源收集、保密管理、開放利用審核等方面的關(guān)系進行了協(xié)調(diào)安排，尤其從信息化工作角度協(xié)調(diào)了上游單位、檔案機構(gòu)、信息化服務方三方的相互關(guān)系。例如，委托檔案數(shù)字化服務時，協(xié)調(diào)檔案館或檔案形成單位與檔案服務企業(yè)的關(guān)系（第二十四條）；推進電子檔案管理信息系統(tǒng)與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)相互銜接（第三十六條）；電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關(guān)部門制定（第三十七條）；協(xié)調(diào)檔案部門與其他部門、不同區(qū)域檔案部門的關(guān)系，推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用（第四十一條）。

四、《檔案法》對信息化核心要素做到了全覆蓋

檔案信息化建設是一項宏大的系統(tǒng)性工程，新修訂的《檔案法》除了在法律效力和宏觀管理上提出保障條款外，還對檔案信息化建設的核心要素予以必要的法律規(guī)范，包括檔案安全、系統(tǒng)建設、核心業(yè)務等。

（一）確保檔案工作安全底線

國家檔案局局長陸國強在《人民日報》刊文指出，“堅持檔案工作的安全底線”是本次《檔案法》修訂的精神實質(zhì)之一[4]，據(jù)筆者統(tǒng)計，新修訂的《檔案法》全文中“安全”一詞出現(xiàn)了二十余次，是除檔案機構(gòu)名詞外詞頻最高的管理內(nèi)容，足可見《檔案法》對安全的重視程度。《檔案法》要求堅決貫徹總體國家安全觀，強調(diào)規(guī)范檔案工作責任制、健全檔案安全工作機制等。在具體條款中，安全管理的范圍也非常廣泛，包括數(shù)字化工作外包安全（第二十四條）、保存安全（第三十五條）、網(wǎng)絡和存儲安全（第三十九條）、安全性檢測和異地備份保管（第三十九條）等。

（二）覆蓋文檔全生命周期系統(tǒng)形態(tài)

本次《檔案法》修訂案提及四類與檔案有關(guān)的系統(tǒng)形態(tài)，既涵蓋了檔案信息管理全生命周期，也兼顧了機構(gòu)內(nèi)部利用與社會集體共享，充分體現(xiàn)了《檔案法》在系統(tǒng)管理層面的戰(zhàn)略視野。數(shù)字環(huán)境中的檔案管理在全生命周期中會進行若干次系統(tǒng)轉(zhuǎn)移，因而構(gòu)建對應的系統(tǒng)平臺，協(xié)調(diào)系統(tǒng)之間的關(guān)系是檔案信息化的核心任務。新修訂的《檔案法》以高屋建瓴的視角完整描述了四類系統(tǒng)形態(tài)及其建設主體，包括電子檔案管理信息系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)、數(shù)字檔案館、檔案信息資源共享服務平臺等。如第三十六條規(guī)定“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應當積極推進電子檔案管理信息系統(tǒng)建設，與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)等相互銜接”；第四十條規(guī)定“有條件的檔案館應當建設數(shù)字檔案館”；第四十一條提出“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設”。這四類系統(tǒng)形態(tài)聯(lián)絡起來就構(gòu)成整個國家檔案信息管理系統(tǒng)網(wǎng)絡的基本脈絡。

（三）覆蓋檔案信息化的核心業(yè)務

通過對我國長期以來積累的檔案信息化建設實踐經(jīng)驗的反思、提煉與總結(jié)，新修訂的《檔案法》對檔案信息化建設工作涉及的幾乎所有核心業(yè)務均予以了一定的規(guī)定與約束，包括資源建設、歸檔移交、數(shù)字化工作、四性檢測、保存保管、開發(fā)利用等。如明確了電子檔案要通過四性鑒定檢測（第三十九條）、數(shù)字化工作要求（第二十四條、第三十八條）、強化檔案的利用開發(fā)服務（第四十條、第四十一條）等。

五、結(jié)語

新修訂的《檔案法》中“檔案信息化建設”專章入法和信息化相關(guān)條款的全面規(guī)定體現(xiàn)了與時俱進、回應實踐關(guān)切的時代精神；彰顯了扎根實踐、以問題為導向的專業(yè)精神；宣示了依法治檔、堅決保障利益相關(guān)方合法權(quán)益的法治精神，將為數(shù)字轉(zhuǎn)型時期的檔案信息化建設提供全面的法律保障。未來應以新修訂的《檔案法》的貫徹實施為基礎，以修訂《中華人民共和國檔案法實施辦法》和制訂《電子檔案管理辦法》等為手段進一步完善、補充和夯實檔案信息化建設的法律保障，進而有效推動檔案工作適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，走向依法治理，走向開放，走向現(xiàn)代化。

*本文系北京市社會科學基金項目“數(shù)字人文記憶構(gòu)建技術(shù)體系與產(chǎn)品研究”（項目批準號：17JDLSB006）階段性成果。

注釋及參考文獻：

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[3]馮惠玲，趙國俊，劉越男，等.電子文件管理國家戰(zhàn)略芻議[J].檔案學通訊，2006（3）：4-8.

[4]陸國強.為新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅強法治保障[N].人民日報，2020-06-24（10）.

作者單位：1.中國人民大學信息資源管理學院2.中國人民大學電子文件管理研究中心