南寧市產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地利用情況分析

覃麗雙 羅蕊

【摘要】在經(jīng)濟快速發(fā)展的環(huán)境下，對土地的節(jié)約集約利用水平要求越來越高。南寧市作為廣西壯族自治區(qū)首府，研究其園區(qū)土地開發(fā)利用水平，具有重要意義。通過對南寧市13個園區(qū)開展土地利用現(xiàn)狀清查，對園區(qū)土地利用現(xiàn)狀、土地利用強度、供地情況、土地閑置情況等研究，分析園區(qū)存在低效用地的原因，探索南寧市園區(qū)低效用地再開發(fā)的途徑，提高南寧市土地利用效率。

【關鍵詞】園區(qū);土地利用;南寧市

【中圖分類號】F301

【文獻標識碼】A

21世紀以來我國經(jīng)濟快速發(fā)展，與之相應的對土地的需求量越來越大，但是地少人多一直是我國的主要國情之一，人地矛盾越來越突出。對土地節(jié)約集約利用的研究，一直是學者們重點關注的問題。特別是自2013年以來，研究城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用，實現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，成為土地學界研究的重點領域。高巍、周武夫、劉新平等眾多專家學者，從政策到具體措施，對我國城鎮(zhèn)土地節(jié)約集約利用進行多維度的研究，為我國提高城鎮(zhèn)土地節(jié)約集約利用水平提供了很多可借鑒的經(jīng)驗。

南寧市近年來工業(yè)發(fā)展程度越來越高，其城鎮(zhèn)低效用地問題也一直存在，其中園區(qū)是為了促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展而設立的，其土地利用水平對地區(qū)影響極大。本文通過對南寧市13個園區(qū)進行調(diào)查研究，分析南寧市園區(qū)土地利用情況，對南寧市園區(qū)土地節(jié)約集約利用的途徑進行理性探討。

1 南寧市園區(qū)基本情況

為貫徹落實黨中央、國務院、原國土資源部對節(jié)約集約利用土地的相關部署，2017年12月至2018年4月，南寧市開展了為期5個月的園區(qū)土地利用情況清查工作。本次調(diào)查了南寧市13個園區(qū)，其中國家級4個，自治區(qū)級9個。園區(qū)面積分為審批面積和規(guī)劃面積，其中審批面積是指已通過審核的面積，規(guī)劃面積是指實際建設過程中規(guī)劃建設的面積，詳見表1。

2 南寧市園區(qū)現(xiàn)狀分析

2.1 園區(qū)土地利用現(xiàn)狀

13個園區(qū)的審批范圍量算面積僅占規(guī)劃范圍量算面積的44.2%。按照土地利用類型劃分，截至2017年末，13個園區(qū)在園區(qū)審批和規(guī)劃兩種量算面積中，均是已建成城鎮(zhèn)建設用地面積僅占總面積的3成，未建成城鎮(zhèn)建設用地面積占總面積近7成。詳見圖1。

分析已建成城鎮(zhèn)建設用地的土地用途構成，如圖2所示，截至2017年末，13個園區(qū)無論是審批范圍還是規(guī)劃范圍，園區(qū)已建成城鎮(zhèn)建設用地的土地用途均包含下列6種土地用途，且所占比例基本相同，但是個別園區(qū)缺少某類用地。

2.2 園區(qū)土地供應情況

從土地供應情況來看，截至2017年末，13個園區(qū)在審批范圍量算面積中，已供應的土地面積有4903.64hm2。其中，已建成的土地面積4219.55hm2，土地建成率為86.05%;未建成的土地面積684.09hm2，占已供應土地的16.21%。除此之外，還有尚可供應的土地，面積有7578.OOhmz，其中包括批而未供的土地，面積有1229.26hmz，占尚可供應土地的16.22%。13個園區(qū)在規(guī)劃范圍量算面積中，已供應的土地面積有9845.45hm2。其中，已建成的土地面積8331.32hm2，土地建成率為84.62%;未建成的土地面積1514.13hm2，占已供應土地的18.17%。尚可供應的土地面積有18280.85hm2，包括批而未供土地，面積有3713.16hm2，占尚可供應土地的20.31%。

2.3 園區(qū)土地利用強度

截至2017年末，13個園區(qū)二三產(chǎn)業(yè)稅收總額約113.63億元，園區(qū)工業(yè)（物流）企業(yè)稅收總額約21.52億元，園區(qū)工業(yè)（物流）企業(yè)總收入約1832.59億元，園區(qū)歷年累計工業(yè)（物流）企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額約2792.10億元。以13個園區(qū)規(guī)劃范圍量算面積內(nèi)已建成工礦倉儲用地面積4190.55hm2來計算，13個園區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投資強度為6662.85萬元/hm2，產(chǎn)出強度為4373.15萬元/hm2，地均稅收為51.35萬元/hm2。

2.4 園區(qū)閑置用地土地情況

根據(jù)《閑置土地處置辦法》的相關規(guī)定，13個園區(qū)審批范圍量算面積內(nèi)已認定為閑置土地的有30.1hm2;規(guī)劃范圍量算面積內(nèi)已認定為閑置土地的有88.09hm2。按13個園區(qū)規(guī)劃范圍量算面積內(nèi)的閑置土地認定情況來看，廣西一東盟經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、南寧綜合保稅區(qū)、南寧江南工業(yè)園區(qū)、廣西良慶經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，南寧市伊嶺工業(yè)集中區(qū)、隆安華僑管理區(qū)（隆安縣寶塔醫(yī)藥園區(qū)）和上林縣象山工業(yè)園區(qū)等7個園區(qū)在閑置土地問題上，情況良好，無已認定的閑置土地，其他園區(qū)均存在已認定的閑置土地，詳見表2。

3 存在的問題

3.1 個別園區(qū)閑置土地較多

根據(jù)表2可知，截至2017年末，在規(guī)劃范圍量算面積內(nèi)，已認定的閑置土地面積超過10hm2的園區(qū)有南寧仙葫開發(fā)區(qū)（ 32.93hm2）、南寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（ 30.33hm2）、廣西農(nóng)墾明陽工業(yè)園（ 13.81hm2），這3個園區(qū)閑置土地較多。

3.2 批而未供土地面積較大

土地從批準征收到完成供地，需要經(jīng)過征地拆遷、安置補償、土地開發(fā)、劃撥或者出讓供地等過程，而這一過程平均周期大約7 - 12個月，甚至更長。隨著時間推移和各種影響因素的變化，及社會輿論對當前征地制度改革和提高被征地補償標準的期望越來越高，引發(fā)征地拆遷難度加大的問題，延長了批后土地利用的周期。通過本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南寧市13個園區(qū)在2009至2017年，在審批范圍內(nèi)批而未供應的土地面積有1229.26hm2，批而未供比率為20.04%;在規(guī)劃范圍內(nèi)批而未供應的土地面積有3713.16hm2，批而未供比率為27.39%。總體來看，13個園區(qū)在2009至2017年，批而未供比率超過2成，批而未供土地情況較嚴重。

3.3 部分園區(qū)審批范圍重疊

通過本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的審批范圍由市屬區(qū)、原大沙田開發(fā)區(qū)、原沿海經(jīng)濟走廊開發(fā)區(qū)組成，與廣西良慶經(jīng)濟開發(fā)區(qū)核準B地塊核準范圍重疊;南寧綜合保稅區(qū)的審批范圍也與廣西良慶經(jīng)濟開發(fā)區(qū)審批范圍有重疊。園區(qū)審批范圍重疊的情況不僅會帶來管理上的混亂，對各個園區(qū)今后的規(guī)劃、發(fā)展也有一定影響。

3.4 園區(qū)用地效益有待提高

截至2017年末，13個園區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出強度4373.15萬元/hm2，與我國東部先進地區(qū)工業(yè)園區(qū)產(chǎn)出強度15837萬元/hm2相比差距很大。只有南寧高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)出強度為29678.04萬元/hm2，比我國東部先進地區(qū)的工業(yè)園區(qū)產(chǎn)出強度多了將近一倍，但是南寧市整體園區(qū)的產(chǎn)出效益仍然有待提高。

3.5 部分園區(qū)用地結構不合理

13個園區(qū)中，從土地利用結構分析看，部分園區(qū)內(nèi)大量用地被生活、公用建設用地和其他用途用地占用，造成了單位土地工業(yè)產(chǎn)值偏低;或是缺少某類用地，造成功能缺失。

4 南寧市園區(qū)土地節(jié)約集約利用的路徑

4.1 找準癥結分類施策，優(yōu)化政府管理

分析不同園區(qū)的閑置土地類型及產(chǎn)生的原因，以問題為導向，根據(jù)閑置情況、原因，分類型擬定適合不同園區(qū)的閑置土地處置方案。通過精細化管理、總量控制和減量化戰(zhàn)略，加快存量建設用地供應，減小批而未供土地面積，提高批地和供地的有效銜接。結合實際情況對南寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)與廣西良慶經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)審批范圍重疊部分、南寧綜合保稅區(qū)與廣西良慶經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)審批范圍重疊部分進行管轄范圍調(diào)整，促進開發(fā)區(qū)的有效管理。加大園區(qū)發(fā)展用地指標獎勵力度，建立園區(qū)發(fā)展用地獎勵制度，對土地集約利用程度高、發(fā)展前景好的園區(qū)，在用地指標上給予獎勵;對投資強度大、用地設計集約度高且有意愿人駐園區(qū)的工業(yè)項目，優(yōu)先解決其對建設用地的需求。

4.2 盤活低效用地，提高用地效益

一是通過內(nèi)涵整合挖潛，盤活低效用地。積極進行園區(qū)節(jié)約集約土地利用潛力的挖掘，鼓勵和引導園區(qū)企業(yè)對現(xiàn)有建設用地結構進行科學的再開發(fā)、再調(diào)整和再利用，不斷提高園區(qū)現(xiàn)有建設用地的利用強度，擴展園區(qū)發(fā)展空間。同時，采取回購、鼓勵二次開發(fā)、嚴控違建增量等方式積極盤活低效用地。二是實行低效用地退出機制。由于工業(yè)產(chǎn)品受市場需求、經(jīng)濟形勢變化、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等客觀因素影響，導致部分園區(qū)企業(yè)無法按照計劃進行生產(chǎn)、經(jīng)營，對這部分由于客觀因素確實難以發(fā)展的企業(yè)，允許其在開工之前或達產(chǎn)之后結合企業(yè)自身需求，主動申請土地使用權退出;同時，為了確保園區(qū)土地得到高效集約利用，實現(xiàn)綠色發(fā)展的目標，對于嚴重不符合合同要求且整改態(tài)度不良的，以及由于企業(yè)生產(chǎn)造成嚴重環(huán)境污染或者已經(jīng)不符合南寧市現(xiàn)今發(fā)展需要等情況的企業(yè)，按照合同約定實行強制退出園區(qū)的決定。

4.3 借鑒先進城市經(jīng)驗，調(diào)整園區(qū)用地結構

從既凸顯園區(qū)發(fā)展工業(yè)的主體功能，又完善其他配套功能的角度出發(fā)，應不斷優(yōu)化園區(qū)用地結構，合理調(diào)控園區(qū)中工業(yè)、住宅、公共管理與公共服務、交通運輸?shù)扔玫仡愋偷拿娣e比例。首先要堅持工業(yè)園區(qū)內(nèi)發(fā)展工業(yè)為主的目標，不斷提高工礦倉儲用地在園區(qū)中的比例，提高工業(yè)用地的供應力;其次要適當降低配套設施的用地比例，尤其是住宅用地。借鑒廣州市相關經(jīng)驗，園區(qū)適于發(fā)展的用地比例為：配套設施用地面積可占總用地面積的15%;單個工業(yè)建設項目用地所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得大于項目總用地面積的7%或建筑面積不得超過工業(yè)項目總建筑面積的14%。

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[作者簡介]覃麗雙（1992-），女，廣西柳州人，碩士研究生，主要從事自然資源、測繪地理信息研究工作。