制約城鄉資源要素合理自由流動的體制機制研究

【摘要】實現鄉村振興的關鍵是推動城鄉資源要素合理自由流動。然而，當前城鄉資源要素合理自由流動卻存在體制機制障礙，具體表現為：城鄉二元戶籍制度仍未消除，城鄉二元土地產權制度仍未打破，城鄉公共服務配置不合理，現代農業產業體系不健全，城鄉生態環境質量差距顯著，城鄉居民收入差距拉大。

【關鍵詞】城鄉資源要素;合理自由流動;體制機制障礙

【中圖分類號】F120.3

【文獻標識碼】A

當前阻礙城鄉要素順暢流動的體制機制問題，正日益成為推進城鄉融合發展亟待解決的主要問題。著力破解阻礙城鄉要素自由流動的體制和機制，促進城鄉各類要素順暢流動和合理配置，最終實現城鄉融合發展，這是新時代中國農業農村改革的最新階段和最高目標。可見，建立健全城鄉要素自由流動的體制機制，是實現鄉村振興和農業農村現代化的制度保障，也是實現城鄉融合發展的關鍵。近年來，盡管土地、資金、人才、信息、技術等市場要素在城鄉之間自由流動的機會和空間有所改善，但是仍然以流向城市為主，導致農村發展缺乏要素支撐。當前，制約土地、資金、人才、信息、技術等市場要素在城鄉之間雙向自由良性循環的體制機制障礙，具體而言主要表現在以下六個方面。

1 城鄉二元戶籍制度仍未消除

城鄉二元戶籍制度在中國特定歷史條件下曾經發揮過重要作用，尤其在社會管理中的作用不可完全抹殺。然而，隨著市場經濟的不斷發展和城鎮化進程的快速推進，城鄉二元戶籍制度使城鄉居民在在身份、就業、社會地位和福利待遇等方面存在著嚴重的不平等現象，并日益成為中國經濟發展和社會進步的壁壘。近年來，盡管各地城市都對戶籍制度進行了不同程度的改革，降低了農民在城市買房落戶的門檻，但是附著在戶籍上的義務教育、醫療保障、住房保障等方面仍然存在重城輕鄉的差別。這些差別不僅直接制約著城市人才、資金、信息和技術流向農村的主動性和積極性，而且加速了農村各類人才、資金、土地等要素流向城市的進程，從而加劇了城鄉差別，影響了鄉村振興目標的實現和城鄉各類市場要素的雙向融合。

2 城鄉土地產權制度尚未打破

由于城鄉二元土地產權制度的長期存在，城鄉缺乏統一的建設用地市場。目前，中國農村實行的集體土地所有制，不同于城市的國有土地所有制，不能象城市土地那樣進行招標、拍賣、掛牌和協議等方式的出讓，更不能進行買賣，農民只能將承包經營權進行出租、合作、入股、轉讓和抵押。近年來，隨著城鎮化的快速發展，不少農民相繼在城鎮安家落戶，但是由于農村集體土地流轉市場不健全，集體土地產權不明晰且缺乏具體的法律保障，農民面臨著如何處置自己的承包地、宅基地的流轉或轉讓等問題。雖然一些地方的農村已通過“三集中”、“三置換”對集體土地承包權、住房及宅基地、集體資產所有權進行了作價人股等形式的運作，但是仍不成熟，尚處于探索階段。同時，一些地方的進城農民愿意向集體交出承包地和宅基地等集體資產，但是集體經濟組織卻無力對其進行合理補償，而有些地方的農村集體經濟組織有能力補償，希望農民交回承包地和宅基地，但是農民卻不愿意放棄農村承包地、宅基地和集體經濟組織的紅利，甚至有一些原先已放棄農村戶口的農民，又要求轉回本村戶口。這些問題的存在已嚴重滯后于人口城鎮化發展的需要，影響了農民權益的保障和城鄉市場要素的融合。

3 城鄉公共服務配置不合理

長期以來，由于國家公共財政將基礎設施建設和公共資源配置的重點一直放在城鎮，對農村投入歷史欠賬較多，致使城鄉公共基礎設施和公共資源供給存在較大差距。如，農村地區特別是偏遠地區的農村，在路、橋、水、電、氣、公交、污水、垃圾處理等公共基礎設施建設上仍較薄弱;農村居民在上學、看病、養老、出行等方面還存在不少困難。在義務教育方面，城鄉發展嚴重不均衡，優質師資力量高度集中在城鎮，城鄉學校在教育硬件和軟件設施的配置上也是重城輕鄉，嚴重不均等;在醫療保障方面城鄉居民之間也存在一定差距，如，醫保異地結算、大病保險、智能養老等在鄉村的實施還存在一定難度;在基礎設施等公共服務上，城鄉居民的享有程度也是嚴重不均等，如，互聯網、大數據、數字化建設等公共基礎設施已在城鎮普及，但在鄉村卻嚴重不足，深入不夠。城鄉公共服務之間的差別，直接阻礙了城鄉要素的雙向流動和城鄉融合發展。

4 現代農業產業體系不健全

現代農業是集產業體系、生產體系、經營體系于一體的全產業鏈。加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，是實施鄉村振興戰略的重要抓手，是由農業大國向農業強國轉變的重要支撐。與城市具有完整的現代工、商、科技體系不同的是，長期以來，由于中國農業勞動力年齡偏大、文化偏低，一家一戶分散的農業經營規模偏小單一，大多采取粗放型生產方式，農業生產技術落后，機械化生產覆蓋率低，農業配套設施不完善，農業產業鏈條短，附加值低，產業鏈各環節之間聯通性不強，成本高、競爭力弱，農產品供給質量和供給效益不足。同時，在市場經濟條件下，農村還缺乏有實力和現代經營理念的本土加工企業、龍頭企業和特色產業的帶動與引領，導致農村優質農產品無法形成品牌效應，質優價低，銷售不暢，比較效益低下，農業生產效率大打折扣，產業帶動能力較弱，難以支撐農村經濟發展和現代農業產業體系的形成，從而影響了城鄉各類市場要素的自由合理流動。

5 城鄉生態環境存在顯著差距

當前，盡管不少地方的農村已被打造成深受人們歡迎的休閑旅游的好去處和美麗的田園綜合體，但是也有不少地方的鄉村環境存在臟、亂、差等問題，農村生態、生產、生活環境質量參差不齊，與城市生態環境相比，仍存在較大差距。究其原因，主要有以下方面：長期以來，由于重城輕鄉的慣性思維，中國城市生態環境經過多年的大力投入和精心治理，已經變得越來越整潔、精致、漂亮，對農村人口的吸引力越來越大。而農村與城市之間的環境保護政策和投入力度卻長期不統一、不對等，一些群眾和地方政府對防治農村生活污染觀念淡薄，意識不到生態文明建設與自身的生活和發展密切相關，缺乏積極主動參與環保行為的責任意識，加上農村環境綜合治理投入大、見效慢，污水、垃圾處理設施不健全，生活垃圾和水源污染點多面廣等原因，導致農村生態環境問題日益嚴重，不少城市居民不愿到農村居住停留，主要是由于“垃圾圍村”、“污水橫流”，大氣污染、工業污染、河道污染、土壤污染、白色污染等現象都不同程度地存在著，環境臟亂差的現象比較嚴重。同時，由于農村青壯年大多流人城市，大量排水、排污等基礎設施年久失修，對耕地資源的過度開發利用，追求數量增長而忽視質量效益的提升，對粗放式經營活動的過度依賴，對奢侈消費生活方式的盲目崇拜，缺乏綠色消費觀念等因素，也使得農村生態環境急劇惡化。而這些又成為制約城鄉發展一體化、城鄉要素融合發展的重要因素之一。

6 城鄉居民收入差距擴大

目前存在的城鄉二元經濟結構和城鄉發展不平衡問題，是城鄉居民收入差距不斷增大的主要原因。新中國成立以來，為積累國家工業化發展基礎，中國長期以來實行重工輕農、重城輕鄉的城鄉二元經濟結構，主要通過工農業產品價格和城鄉要素“剪刀差”的形式，以犧牲農業、農村、農民的發展來支撐大規模城鎮化和工業化快速發展，導致農業、農村、農民在半個多世紀里發展受阻、發展滯后，進而導致城鄉在經濟、教育、醫療、科技、社會、文化和生態等方面發展不平衡和城鄉居民收入差距不斷擴大。而城鄉居民教育水平與文化背景的差異，則是城鄉居民收入差距的直接原因。由于得不到良好的文化教育，農民外出打工缺乏相應的文化技能，導致農民工收入較低，并主要以工資性收入為主，且工資增長泛力。而城鎮職工幾乎每年都有工資增長機制，并有多樣化運用資金的理念，因而除了工資性收入之外，還有一定的經營性、財產性和轉移性收入。同時，城鄉公共資源配置不合理，農民缺少與城市居民同等的社會保障政策，農民上學貴、看病貴、住房貴，農村集體經濟薄弱，城鄉金融資源配置失衡，農村金融支農體系相對薄弱，農村各類要素與產業向城市集聚，現代農業產業體系不健全，農村產業發展潛力不夠，內生動力不足等因素，也導致農民持續增收空間變窄，并制約了其收入增長。盡管近年來國家為縮減城鄉居民收入差距，對城鄉收入分配制度進行了一些調整，農民收入有了較快增長，但與城鎮居民相比，農民的增收渠道仍較狹窄，經營性、財產性和轉移性收入仍然較少，致使城鄉居民收入差距有繼續拉大的趨向，加大了解決“三農”問題的難度，影響了城鄉平衡發展、融合發展的進程。

對于上述這些制約城鄉資源要素合理自由流動的體制機制因素，既需要國家層面的頂層設計，為破解城鄉經濟、戶籍制度、土地制度、公共服務、居民收入差距等方面的二元結構問題進行體制機制改革，如：有力有序有效地深化戶籍制度改革，重視和保障非城市戶籍人口在城市的公共服務權益，建立健全農業轉移人口市民化機制;厚植城市人才返鄉人鄉創新創業的土壤，推進城鄉基本公共服務均等化，引導支持各類人才返鄉人鄉創業，大力培育愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民，建立城市人才人鄉激勵機制;深化農村土地制度改革，完善農村承包地制度，穩妥推進農村宅基地制改革度;優化鄉村營商環境，激發資本的積極性預防其風險，建立工商資本人鄉促進機制;完善農村金融服務體系，健全財政投入保障機制。同時，也需要地方基層政府為破除這些體制機制障礙積極主動地探索相關配套政策制度和措施，如人才、資金、土地、財政、金融、保險、技術等方面的細化政策措施。這樣才能消解制約城鄉資源要素合理自由流動的體制機制問題，推動城鄉資源要素融合發展，實現鄉村振興戰略。

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[作者簡介]郁彩虹（1970-），女，江蘇泰州人，副教授，研究方向：政治與行政。