鄉村振興背景下農村發展的突出問題與對策

【摘要】深入推進鄉村振興戰略，要堅持農業農村優先發展。目前，我國農村發展面臨著土地利用不合理、產業結構不平衡、財政資金投入不足以及人才隊伍建設不健全的突出問題，嚴重制約著農業農村現代化。對此，要以土地制度改革為牽引，落實承包地三權分置、農村集體產權制度改革等政策。強化產業規劃，推動農村三產融合發展。引領財政資金向農村傾斜，推動公共服務向農村延伸。加強新農村人才隊伍建設，促進農村政治生態、經濟生態和文化生態的發展。

【關鍵詞】鄉村振興;突出問題;對策

【中圖分類號】F323

【文獻標識碼】A

改革開放以來，我國“民工潮”造成的人口單向流動使得農村人口在年齡結構上日趨失衡，加速了農村的“空心化”，出現農村人口老齡化以及大量的“三留守”（留守老人、留守婦女、留守兒童）現象。同時，城市偏向政策導致城市獨聚資源優勢，在政策體系方面形成且強化了以城統鄉、以工帶農的格局，造成城鄉發展不均衡，也導致農村在人口、土地、資源等方面的單向輸出。部分農村地區出現治理機構渙散、治理效率低、組織無活力甚至失靈的窘境，增加了農村自我組織、自我治理的困難。農業要發達、農村要興旺、農民要富裕的“三農”問題，成為制約農村社會經濟發展的一大障礙。

目前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，新農村建設面臨著結構優化、動力轉換的新任務。立足國情農情，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚提出鄉村振興戰略，是對“三農”工作新的戰略部署。在新時代的歷史方位下，如何建設嶄新的“鄉土中國”，走出一條中國特色社會主義鄉村振興道路，是農村發展到新階段的應然選擇，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

1 農村發展面臨的突出問題

1.1 土地利用不合理

城鎮化的深入推進，讓城市對農村產生極大的虹吸效應，大批農村人口進城務工且長期居留城市。農村勞動力的減少，直接造成大量的耕地和宅基地被閑置。根據中國社會科學院農村發展研究所及社會科學文獻出版社于2019年4月共同發布的《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測（ 2018-2019）》顯示，近年來我國農村宅基地閑置問題日益普遍，2018年農村宅基地閑置程度平均為10.7%。另據測算，全國約有24萬hmz農村宅基地空置。不僅如此，農村“空心化”導致的村落衰敗和合并，也讓農村的中小學、村委會、醫務室等不斷減少，從而閑置了大量的非農建設用地。

在大量農地閑置的同時，我國對農地入市的限制還比較多，農民的“金飯碗”轉化為實實在在的財富依然有難度。根據最新修改后的《土地管理法》，在我國目前的“三塊地”（農用地、集體經營性建設用地以及宅基地）中，只有農村集體經營性建設用地可以進入市場，宅基地不能出租、轉讓和抵押，閑置的宅基地也不能用于商品房和租賃房建設。在農村閑置的宅基地超過城鎮住宅用地總量的現實下，農地入市的限制則讓農民的財產性收益難以實現。

1.2 產業結構不平衡

改革開放以來，盡管社會主義市場經濟體制在農村進一步完善，農村產業結構調整有很大的進步，但與農業農村現代化的要求相比，農村產業結構還存在著問題。一是農村第三產業發展水平較低。相比一二產業，第三產業總體的產值比重和就業比重都很小。目前農村第三產業多集中在傳統的交通運輸和餐飲服務上，高新技術產業沒有跟上;二是農業門類分布失衡。在種植業、林業、畜牧業和漁業等部門中，種植業占有絕對的比重，其他部門尤其是畜牧業發展相對滯后。在種植業中，糧食生產又占據第一位，上市供應的農產品結構比重滿足不了市場的多樣化需求;三是產業鏈條不長。當前，我國初級農產品生產向后延伸不充分，多以供應原料為主。農產品精深加I不足，農產品加工轉化率低，副產物綜合利用程度低;四是農產品總體質量不高，農產品利潤低。在本土農產品供給上，整體呈現優質產品少、高檔產品少、專用產品少的特點。農產品的生產和銷售，主要依靠拼數量與打價格戰的方式，農產品溢價能力弱。

1.3 財政資金投入不足

隨著中央對“三農”問題的重視以及農村金融體制改革的深化，我國新農村建設的財政資金投入逐年增加。但城鎮化是國家發展的絕對重點，加之近幾年我國經濟下行壓力較大，投入的財政資金與新農村建設的要求相比，缺口不小。廣大農村特別是中西部貧困地區的基礎設施和公共服務落后，是城鄉差距最直觀的一個表現，也是一個民生痛點。財政資金投入不足，主要表現為三個方面：一是地方政府的財政資金保障有限。地方財政對新農村建設具有非常重要的作用，但跟中央財政相比，地方政府尤其是基層政府的財政收入有限。面對眾多方面的經費要求，能投入到新農村建設上的資金自然就有限;二是金融機構的支持力度不夠。在金融體制改革中，商業銀行和保險機構過于重視商業利益，忽視了服務職能。近些年，我國一批商業銀行因經營管理問題，撤消在農村的大批網點，減少了對農業農村的支持。由于農業是弱質產業，保險公司推出的農業保險種類較少，農業保險發展緩慢;三是社會和農民對農業投入不足。對于社會企業或組織，農業是低利潤且受自然條件影響大的產業，投資大、周期長、風險高，而獲利小，社會的投資熱情低。對于農民，一方面由于社會保障機制的不健全以及收入不穩定，另一方面由于城鎮化的吸引，我國農民不愿隨意投資農業生產，更加熱衷將收入用來消費和融入城市化生活。

1.4 人才隊伍建設不健全

農村的吸引力低，大批勞動力涌向城市，導致一定數量的“空心村”的出現，農村人才隊伍建設面臨以下問題：一是人才流失嚴重，數量不斷減少。城鄉二元體制下，農村社會經濟發展滯后，讓農村人口尤其是青壯年勞動力放棄農業生產進城生活。歷經辛苦從農村出來的大學生，也極少選擇回去建設家鄉。教師、醫務人員以及大學生村官等類型人才，也是多尋找好的機會流向城市;二是人才素質整體偏低，人才結構不合理。在農村黨員干部和實用人才中，文化程度普遍不高，知識結構單一，具有中高級職稱的專業性技術人才更是奇缺。在年齡分布上，中青年人才的占比小，人才斷層現象嚴重。在性別分布上，男性遠遠多于女性。在層次上，高層次的復合型的現代管理人才的數量還是較少;三是缺乏人才培養、引進和轉化機制。地方政府對于農村人才培養的意識和投入不夠，使得本地農民的專業技術始終得不到提升。缺乏長效的人才選拔機制，挖掘和吸引不了文化素質高、專業技能突出、管理能力強的人才，陷入了“越窮人越走，越走人越窮”的惡性循環。人才隊伍的短板，嚴重制約了農村政治生態、經濟生態以及文化生態的建設。

2 破解農村發展難題的對策

首先，要用好“地”。土地是農村最大、最具發展潛力的資源，土地問題是“三農”問題的重中之重，土地制度是鄉村振興最重要的制度支撐。黨的十八大以來，我國推進農村土地制度改革，取得了重要成果，農村承包地“三權分置”改革，推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作，《土地管理法》修改等。振興鄉村，要在堅持基本土地制度不變的前提下，進一步優化細化農村承包地、集體建設用地、宅基地三大方面的制度，進一步提高土地資源配置效率，充分釋放制度紅利。一要進一步完善農村承包地“三權分置”制度，落實集體土地所有權，完善穩定承包權，放活農村承包經營權，加強對農村土地承包經營權流轉服務的金融支持，加強對農地經營創新的政策激勵。二要進一步完善農村集體建設用地入市改革，加強對農村經營性建設用地入市的規劃管理和融資服務，建立標準化的農村建設用地分級評價體系和土地交易市場，加強對農村經營性建設用地入市的收入分配機制。三要進一步推進農村宅基地的退出與優化利用。對于閑置不用的宅基地，從宅基地補償和房屋拆遷補償兩方面建立有償的退出機制。對于低效和空閑的宅基地，結合“田、林、路、宅”的立體規劃做好再利用。

其次，要布好“局”。鄉村振興戰略是一個復合的政策體系，在這個體系中，農村一二三產業融合發展是主要抓手。要通過對農村一二三產業結構的優化重組，改變一二三產業簡單共存的“三張皮”狀態，實現資源的優化配置，使產業范圍不斷拓展，產業鏈條不斷延伸，產業層次不斷提升。一要調整農業產業結構，突破傳統農業格局。優化農業種植養殖結構，通過農工融合、農商融合、農旅融合等新模式打破農業與二三產業間的界限，實現不同產業在信息技術、空間布局、市場定位上的聯動，提高農業資源的利用率。二要拓展農業多功能，發展農業新業態。農業具有食物保障功能、原料供給功能、就業收入功能、旅游休閑功能、生態保育功能以及文化傳承功能，將農業與旅游、教育、健康、文化等產業深度融合。探索“互聯網+現代農業”的業態形式，推動物聯網、云計算、大數據與農業結合，促進智能化農業、現代化農業的發展。三要延長產業鏈，提高農產品附加值。著力提高精深加工能力，突出發展特色農產品加工業，促進加工業向優勢產區集中，因地制宜發展各具特色的糧油、畜禽、果蔬、水產品、林特產品等農產品加工產業集群。

再次，要花好“錢”。鄉村振興是一個長期的大工程，需要充足、科學、合理的財政支持作為基礎，要從保障農民最基本的醫療、養老等民生福利做起，逐步升級到擴大農業生產、增加農民收入、轉型農村結構。一要建立健全財政投入保障機制，公共財政預算以及金融服務要向農業農村傾斜，加快補齊農業農村發展的短板，在教育、衛生、醫療、社會保障、農業保險等方面增加投入。二要以綠色生態為導向，加大對綠色農業的投入和扶持。鄉村振興不能再走之前城市發展的“邊污染、邊治理”的老路，要以“綠水青山就是金山銀山”的理念為發展原則，重點規劃、投入和引導，構建以綠色生態為導向的農業補貼制度、合理利用資源的制度，在生產方式、生產技術、體制機制等方面下功夫創新，讓農業回歸綠色的本色。三要加強對農業資金的開發、評估和監督。除了國家公共資金，還要積極引入社會資本，增加農業資金的來源和活性。對于一些中小型項目，可以建立“中央補貼、地方籌資、有償使用”的資金開發渠道。同時，更要做好專項資金的評估和監督，及時發現資金使用中的不規范、不合理之處，杜絕浪費和腐敗。

最后，要找對“人”。事靠人做，業由人興。人是鄉村振興的第一要素，實施鄉村振興戰略，必須破解人才瓶頸制約。對于人才建設，2020年中央一號文件提出，抓緊出臺推進鄉村人才振興的意見，有組織地動員城市科研人員、工程師、規劃師、建筑師、教師、醫生下鄉服務，城市中小學教師、醫生晉升高級職稱前原則上要有1年以上農村基層工作服務經歷。新形勢下，最關鍵最長效的是要大力建設三支人才隊伍：黨員干部隊伍、農民生產隊伍與矛盾糾紛調解隊伍，這三只隊伍決定了農村政治生態、經濟生態和文化生態的發展。一要建設一支清廉守法、有為能干的黨員干部隊伍。要做好鄉村選舉工作，保證德才兼備受村民愛戴的人進入領導組織。要堅決“拍蒼蠅”，及時處理貪污腐敗分子，實現黨員領導干部“能上能下”，為鄉村實現良好治理打下組織基礎。二要構建“自培+引進”的新農民建設機制。加大投入和教育，加強職業農民和新型農業經營主體培訓，培養造就一支戰斗力強的“本土”隊伍。要用優惠的政策和共建共享的機制，吸引和用好外來的各種優秀人才。三要從我國農村鄉土文化和經濟狀況的實際出發，積極構建矛盾糾紛多元化解機制，實現鄉村治理的“輕訴、少訴、無訴”。在這一點，尤其要借鑒傳統鄉賢文化，推動新時代新鄉賢的人才建設，從農村優秀基層干部、道德模范、離退休人員、大學生村官、新富賢能者等人群中尋找新鄉賢，充分發揮鄉賢在協調村民糾紛、處理鄰里關系、緩和利益沖突、調解家庭矛盾等方面起到的獨特作用。

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[作者簡介]耿振善（1985-），男，河南開封人，博士研究生，研究方向：農業經濟、鄉村振興戰略、基層法治建設等。