粵港澳大灣區戰略下粵澳資歷框架體系構建：價值、基礎與路徑

林素絮?黃萍?林欣

摘 要 粵港澳大灣區資歷框架體系的構建是實現“打造教育與人才高地”目標的重要手段，對推動國家資歷框架的建立也具有一定的促進和示范作用。粵港澳大灣區內粵澳兩地構建資歷框架具有重要價值，可以實現學歷和非學歷教育間的溝通銜接，促使學校教育和行業企業的融合，最終實現與香港對接以促進粵港澳大灣區人才的流動，實現“內地與港澳深度合作示范區”這一戰略定位。而粵澳資歷架構體系構建的基礎在于既可以借鑒香港資歷框架建設的經驗，也可以參考完善中的廣東資歷框架建設的做法。具體建設路徑是：構建粵澳資歷框架保障體系，確立“學分銀行”制度協調多方參與的運行機制，建立內外部質量監控系統。

關鍵詞 粵港澳大灣區;資歷框架;資歷互認;終身學習

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）25-0017-06

一、引言

自20世紀90年代，部分發達國家開始探索本國各類資歷框架體系構建，如英國、澳大利亞、新西蘭等。近年來，隨著終身學習理念和教育國際化的不斷深入發展，許多發展中國家也逐漸建立起本國的資歷框架，并開始探索區域資歷框架的構建以及與他國資歷框架體系的互認對接，如東盟十國、南亞國家等。根據聯合國教科文組織的統計數據顯示，目前全球已有超過160個國家建成或正在探索建立國家資歷框架，占全球主權國家數量的83%。

目前，我國還尚未建立起國家資歷框架，但已將構建國家資歷框架作為社會轉型發展的需要列入了國家戰略規劃中。2016年，我國首次將“國家資歷框架的制定”列入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》。黨的十九大報告提出“加快建設學習型社會”，而國家資歷框架的構建與此密切相關。2019年2月，國務院頒布了《國家職業教育改革實施方案》，也明確提出“推進資歷框架建設”。粵港澳大灣區建設是我國重要的國家戰略之一，以期將廣東省與香港、澳門兩個特別行政區聯合打造成為世界級城市群。國際一流灣區的建設需要更多高質量的人力資源支持。2019年2月發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中明確表示要“打造教育和人才高地”，鼓勵粵港澳三地進行高校聯盟，來探索展開特定課程學分的互認[1]。如何實現灣區內各級各類學習成果的互認與銜接，促進灣區內人才流動，是當前大灣區建設的一項重點任務。為此，本文對粵澳資歷架構體系構建的價值和基礎進行分析，以此提出粵港澳大灣區戰略下粵澳資歷架構體系的建設路徑。

二、相關研究進展

（一）資歷框架的內涵

按照經濟合作與發展組織（OECD）的定義，資歷框架是按照一定的層級標準對各類資歷進行設計、開發和分類，以此形成一個連續且被認可的資歷階梯[2]。張偉遠等人認為，資歷框架是一個在國家統籌下建立起來的學習認證系統，以助力學習者實現在不同地區學習成果的互認[3]。而吳南中等人則認為，資歷框架是銜接、溝通各級各類教育的“立交橋”，是按照不同維度要求劃分層級所形成的一個資歷階梯，進而為終身學習體系的建設提供了制度支持[4]。

雖然國內外的機構、學者對于資歷框架的內涵給出的定義不盡相同，但總體而言可以找到以下幾點共性：第一，資歷框架具有一定的層級結構，從低至高呈現出階梯式狀態;第二，在資歷框架的不同層級中有相應的維度描述，對各層級下學習者應達到的知識、技能、能力等方面作出規定要求;第三，資歷框架的建設對于某一國或某一區域內各類教育與社會資歷貫通、行業發展、人才交流以及終身學習型社會的構建等都具有重要作用。

（二）資歷框架構建的意義

美國資歷框架是在其國內多樣復雜化的教育類型、對各類資歷的認證和監督不夠規范的情況下由社會組織建立的[5]。而南亞地區的國家資歷框架則是基于提升國民技能水準，促進教育均衡發展等目的構建的[6]。雖然我國還尚未建成統一的國家資歷框架，但國內學者對于資歷框架的構建意義也有討論。黃娥認為，在當前知識經濟時代和國際深入合作的背景下，社會對人才的需求逐漸趨向多元，為打破制度瓶頸，促進人才的交流與合作等都需要構建終身教育體系[7]。謝莉花和余小娟則認為，國家資歷框架的開發能夠打破多元資格體系分割的局面，統一教育質量標準以及調節人才供需兩側失衡的現象[8]。

綜上，構建國家資歷框架有以下幾點好處：一是能夠溝通各級各類教育，將國家原本復雜多樣的教育類型納入統一的體系中，推進各類資歷的互認與銜接，并進行規范管理;二是能夠滿足學習者多樣化的學習需要，人們的學習方式與途徑也隨著時代發展而發生改變，資歷框架將正式、非正式、非正規學習方式納入同一體系，有助于促進全民學習，進一步推動學習型社會的構建;三是能夠促進人才的合作交流，行業對人才的需求和要求在知識經濟時代下更為多元，作為一個終身學習體系，資歷框架能夠滿足社會對人才的要求，促進人才的交流與對外的開放合作。

（三）資歷框架的規劃與設計

在目前全球已有的資歷框架中，大多都包括資歷層級、能力標準與適用范圍三個方面的內容設計。在資歷框架的層級劃分上，基本是根據國家或地區的教育體系來設定，主要以8個水平等級為主，也有部分國家的資歷框架僅有5個等級，如尼泊爾，還有的國家甚至劃分至10級或以上，如澳大利亞等，而中國香港地區的通用資歷框架有7個等級。在對能力標準的說明方面，大多數采用國際通用的“知識、技能、能力”三個維度對各個層級所要達到的具體要求進行相應描述，也有部分資歷框架在此基礎上增加了職責、自主等方面的描述。關于資歷框架的適用范圍，有可以溝通、銜接各級各類教育，使各種正式學習、非正式學習和非正規學習均得到認可的綜合性資歷框架，也有僅覆蓋高等教育領域或職業教育領域等局部資歷框架。

（四）資歷框架的運行

資歷框架的有效運行需要多個要素和系統予以保障。一是立法保障。法律強制性和權威性的特點能有效保障資歷框架的運行，使其更富有約束力。二是學分銀行建設。在學分銀行中，學習者可自由選擇課程進行學習與考核，用累積的學分去兌換所需的資歷證書，以此作為學習成果和個人能力的證明。三是多個利益相關方的參與。資歷框架建設不是單一主體的任務，需要社會方方面面的參與和協同運行，主要涉及的利益主體有政府機構、行業主管部門、企業單位、院校、社會培訓機構、個人等[9]。四是完善質量保障體系。實現質量保障既有在資歷框架內部設立相應的評審部門和評審制度，也有在內部評審的基礎上增加第三方評審與監督機制，以保證公平公正。

三、粵港澳大灣區戰略下粵澳資歷框架體系構建的價值

（一）實現學歷和非學歷教育間的溝通銜接

與傳統的學歷教育不同，非學歷教育主要是指各級各類培訓，如專業知識培訓、職業技能培訓等，旨在進一步提高學習者的知識和技能水平，更注重學習者的需要和實用性[10]。在我國因受社會觀念、行業用人要求等方面的影響，以往大多數人所受的教育均是學歷教育，接受非學歷教育所獲得的證書或文憑往往無法得到社會、行業的認可。而隨著知識經濟的發展，傳統的學歷教育已不能滿足學習者多樣化的學習需要，非學歷教育更貼近日常生活及生產活動的特點，因而更能滿足人們的學習需求，也能產生更大的社會效益。粵港澳大灣區內行業融合發展，新技術與產業深度融合等對勞動力的要求也不再局限于其受學歷教育的程度，而是要綜合各項知識、能力指標來系統評判。因此，通過構建統一的資歷框架體系實現學歷與非學歷教育間的溝通銜接也就愈加重要。

（二）促進學校教育和行業企業的融合

我國大多數學校的教學課程是根據國家教育部門有關文件要求設置的，與行業企業的用人要求之間存在一定的脫節，這在就業市場中有所表現。教材多注重理論知識且更新速度普遍較慢，傳授給學生的大多為教材知識，學生只知其理而不懂得如何運用。當前，粵港澳大灣區內許多新興制造業、信息產業的發展既需要高端研發人才，也需要大量的高級技能型人才。資歷框架基于不同行業、不同崗位的用人需求形成相應的行業能力標準，能夠以“倒逼機制”促使學校據此來開設相應課程。此外，職業教育“1+X”證書制度的改革也能促進學校教育與行業企業的融合發展，為資歷框架體系的構建奠定基礎。

（三）促進粵港澳大灣區人才的流動

從國際來看，構建區域性的資歷框架已成為一種趨勢，如歐盟、東盟、南共體等皆建立了資歷框架體系。這些超越國家的資歷框架體系構建可以看作是促進流動性和發展的重要政策工具，旨在構建國家和區域性一級終身學習及人才流動的平臺。歐盟計劃在未來幾年，在傳統資歷框架體系中納入非正規部門的資格，認為此舉將構成實施國家資歷框架中最重要的主題，主題相關核心問題將包括模型解決方案、質量保證及其財務支持等。另外，一些行業協會等也在實施資歷框架的單元體系，并以此作為標準接入國家資歷框架中。粵港澳大灣區戰略的提出給粵港澳構建資歷框架提供了契機，雖然香港的資歷框架已經先行一步，但粵港澳三地對接的資歷框架勢在必行，而粵澳先行構建再與香港對接是可行方案之一，最終目的在于促進灣區人才的流動。當前，粵澳兩地僅在高等教育學歷與學位上實現了互通互認，與此相關的備忘錄于2019年9月簽署。由于經濟發展體制的不同，兩地的各項證書在頒發機構、標準、考核方式等方面都有差別，容易出現資歷異地不認可的現象，對勞動力的異地就業產生阻礙，從而進一步影響了人才的跨區流動。粵港澳大灣區要實現打造“教育與人才高地”目標，構建統一的資歷框架體系是重要的實現手段，以打破不同資歷間流通的障礙。以粵澳兩地的資歷框架建設為重點，再與香港已有的資歷框架進行對接，通過資歷框架的“立交橋”作用實現兩岸三地各級各類資歷的互認，可以有效促進灣區內勞動力與人才的有效流動。

（四）促進大灣區“內地與港澳深度合作示范區”建設

粵港澳大灣區建設與其他三個世界級灣區不同，其需要在“一國兩制”的特殊體制下進行。《綱要》中對灣區的戰略規劃除了要“深化兩岸三地的教育合作”外，還指出要推動交通、科技、經濟、文化、生態等各方面的合作發展。在粵港澳大灣區戰略指導下構建粵澳資歷框架體系，有助于為各行各業輸送所需人才，促進內地與港澳間的各種交流合作，達到互利共贏的結果，共同實現“深度合作示范區”的戰略目標，早日建成世界級一流灣區。

四、粵港澳大灣區戰略下粵澳資歷框架體系構建的基礎

（一）香港的資歷框架建設

香港資歷框架的設計開發始于2002年，2008年正式運行，主要由香港特區教育局進行統籌規劃，經過多年的運行實施已經發展到了一個較為完備的階段，目前已實現與新西蘭、澳大利亞、歐盟等國家和地區資歷框架的對接。

在資歷層級上，香港資歷框架根據其教育教學體系共劃分為七個層級，起點為初中畢業;在能力標準上有使用“四維”指標進行層級描述的通用標準，以及在此基礎上根據行業職位進行開發的行業能力標準，四維度的通用能力標準與國際上通常采用的“知識、技能、能力”三個維度略有差異，而行業能力標準則是在通用能力的標準基礎上，以能力單元的形式對各個行業不同職能、不同層級下從業者應達到的能力水平做進一步的詳細描述;在資歷學分的獲取上，規定1個學分等于10個學時的學習量，學習者可根據已錄入資歷名冊的課程進行相應學習，獲得一定量的學分之后即可得到相應的資歷認定。

香港資歷框架還建立了相對完整的運行機制、質量保障機制及溝通銜接機制。在運行機制中，由香港教育局和其下屬的資歷框架秘書處負責政策、標準的統籌和利益相關方的協調等工作，并成立了行業咨詢委員會，以行業協作的方式確保資歷框架的正常運行;在質量保障機制中，最關鍵的機構是香港資歷評審局，“注冊—課程、專業評審—周期復審”都需要評審局的參與，以保障資歷框架的權威性和公信力;同時，在溝通銜接機制中，香港資歷框架已實現對正式學習成果、非正式學習成果、社會培訓成果及跨區域學分互認的縱向銜接和橫向溝通[11]。

（二）廣東的資歷框架建設

2017年，《廣東終身教育資歷框架等級標準》發布，其資歷等級與香港一樣劃分為七級。但香港第一層級為初中水平，而廣東第一層級為小學水平。在層級的能力標準描述上，廣東主要參考了歐盟區域資歷框架，采用“知識、技能、能力”三維描述。內部設有由多部門組成的決策機構，即學分銀行管理委員會，專家委員會為其咨詢機構，學分銀行管理中心作為管理與執行機構[12]，還通過“學分銀行”“高校聯盟”“社區教育學院”等模式的建設來推進資歷框架運行，并有相應的制度與信息技術管理平臺支持。但是，廣東資歷框架體系構建的時間不長，目前仍存在一些不足，如缺少法律保障、內部銜接不足、社會參與度不夠等[13]。

基于香港和廣東已有的資歷框架體系實踐經驗和做法，當前粵港兩地可實現機構、資歷等級、資歷標準核心指標、學分、過往經歷及行業能力標準六方面的對接，但仍存在部分未能成功對接的方面，包括內部質量保證、外部質量評審、以成效為本的評價模式和資歷名冊等[14]。盡管澳門目前還未建立資歷框架，但已表示有相關意愿，廣東資歷框架的建設尚不夠完善，計劃與澳門在香港經驗的基礎上共同探索資歷框架設計。更進一步，如果廣東的資歷框架與澳門資歷框架先期進行構建對接，再與香港資歷框架進行相應對接，以此形成一對一的對接可以極大地提高效率，且粵澳兩地的構建和對接盡量參考香港的前期經驗，這使得后期對接更便利，這樣才能有效促進灣區內人才的交流合作和“教育與人才高地”的建設。

五、粵港澳大灣區戰略下粵澳資歷框架體系的構建路徑

（一）構建保障體系

在資歷框架構保障體系的建設中，首先要做到的是“有法可依”，法律是資歷框架運行的首要保障。香港的資歷框架在規劃階段便集合了相關部門來起草專門法律條例，經過多年的修訂和審議最終形成了《香港學術及職業資歷評審條例》。2017年，廣東省質監局批準并發布《廣東終身教育資歷框架等級標準》，這也是內地首個地方資歷框架標準。但澳門還沒有獨立的資歷框架體系，前期主要借鑒香港經驗[15]。2019年6月25～26日，廣東省教育廳牽頭組織召開了粵港澳資歷框架建設三方研討會，以盡快推動三地資歷框架構建和對接。因此，粵澳資歷框架的建設也必須有“立法先行”予以保障，可將兩地有關部門組織起來，聘請法律、教育等行業的專業人士組成專門的工作小組，就資歷框架的建設目標、運行機制、各機構職能、評審機制、獎懲機制等內容進行多次討論，結合多方意見起草《粵澳資歷架構條例》，并在此后的條例運用中不斷根據實際情況進行相應的修訂與完整，保證其權威性。

其次，應確立相關的執行機構。香港資歷框架是以當地教育局為統籌，行業咨詢委員會進行協作，并由資歷評審局對課程、機構、學習者等各項標準進行審核，對粵澳資歷框架的建設有一定的可借鑒之處。由于粵澳兩地涉及兩種不同的體制，執行機構的職能不能完全交由兩地任一教育局來獨立擔任，而是需要通過兩地教育局的協商溝通來成立一個“粵澳資歷評審局”，采用考核、舉薦等方式來選用合適的人員擔任評審局內所設職位，以此保障體系的公信力。

再次，應劃撥一定的專項資金。資歷框架的構建需要耗費的人力、物力、財力巨大，如若沒有充足的資金保證，無法構建出一個完整有效的資歷架構體系。因此，前期粵澳兩地的財政部門應定期劃撥一定的專項資金用于支持資歷框架體系構建，中后期可逐漸通過社會各方力量籌措資金，保障資歷架構的順利建設與運行。

最后，應完善各項制度建設。基礎的制度建設主要包括依據粵澳兩地的教育體系完成資歷層級的設定;采用“知識、技能、能力”等多個維度指標完成“通用能力標準”的開發;依據兩地主要行業的特點及未來發展趨勢制定“行業能力標準”，并在具體實施中不斷更新迭代等。

（二）確立“學分銀行”制度

要保證粵澳資歷框架中各級各類教育間學分的累計、認證與轉換，“學分銀行”的建設是關鍵。學分銀行即是根據傳統商業銀行“存儲-提取-轉換”模式特點而開發的一個課程學習與學分轉換系統，主要是將學習者得到認證后的學習成果轉換成統一學分并存儲在其個人賬號中，在達到一定量后便可兌換為相應的資歷證書[16]，其中最重要的功能就是對學習者學習成果的認證、累計與轉換[17]。通過“學分銀行”，學習者可根據自身的實際需要在個人賬戶中選擇相應的課程，學習的時間和環境不受任何限制，只要學習者完成了課程規定量學時的學習并通過考核，即可遞交申請轉換成為對應的學分，而在學分累計到既定量時可以經過認證機制來獲得所需資歷。

“粵澳學分銀行”的建設內容可主要分為四個方面。第一，在課程設置上，可以通過與不同高等院校、教育機構聯盟或簽訂協議的方式，將他們已經開設并具有一定質量保證的基礎性和理論性課程納入其中，而對于一些專業性和應用性較強的課程，可以聘請該領域內的專業人士結合職業現狀進行課程資源開發，以此形成多樣化的課程體系，滿足不同學習者的學習需求。第二，對于部分之前已經取得相關資歷的學習者，為避免重復學習浪費不必要的時間，應設立相應的過往資歷認定與評審機制對學習者進行考核，考核通過之后即可免修對應課程的學分并取得現行資歷。第三，在對學習者的輸出評價上，不應再用傳統考試或單一的成績指標來進行評定，而更應注重其最終的學習效果，重視對知識和技能的實際掌握程度與運用能力，通過創設一定的問題情境考核來達到掌握學習的目的，以量的積累推動質的改變。第四，在資歷學分的互認上，應逐步推進與其他地區資歷框架的對接和合作，借鑒優秀經驗以推動資歷框架的不斷完善發展，使該體系能得到不同國家和地區的認可，促進人才的交流與經濟的可持續發展。

（三）協調多方參與的運行機制

資歷框架涉及的利益相關方主要有政府、行業企業用人單位、院校、教育培訓機構、學習者等。目前，資歷框架的構建主要在職業教育以及技能證書的認定上，后續還有學歷教育與職業教育的互通和銜接，再到繼續教育，最后是終身教育體系的資歷框架。在這個過程中，必然要涉及多方參與，資歷框架體系的社會認可也表明多方參與運行機制的重要性，突出政府參與的主體地位。

首先，政府作為資歷框架建設中的主體和核心，應率先予以政策支持和經費保障，以此保證各項工作“自上而下”有序開展和運行，同時在多方對話的機制中，各利益相關方往往會出于對自身有利的角度考慮問題，因此還需要教育部等職能部門作為主體來進行統籌規劃，以“合作共贏”的理念進行協調，使各利益主體能夠明確其職責所在并積極參與到資歷框架的建設中。

其次，各行業企業用人單位對自身所在領域的了解程度為資歷框架中的各項標準建設提供了重要依據，是資歷框架體系運行中的主導力量。在“行業能力標準”的開發中，可通過成立“行業委員會”的方式進行協作，依據基礎的“通用能力標準”、不同的職業崗位設置以及與時俱進的用人需要等來研發各個行業分屬的能力標準要求。

再次，資歷框架中課程資源的開發與建設離不開院校和培訓機構。對于部分基礎的理論型課程，可直接以協議方式選用院校和培訓機構中已開設的課程納入體系之中;而對于專業應用型的課程，院校和培訓機構則可根據用人單位、學習者等多方需求進行設計或改造相應的課程。同時，資歷框架的構建又可以促進職業教育和培訓體系的良性發展。

最后，學習者是該體系中的主要使用者和受益者，學習者能否從中獲得自我滿足感和社會滿足感直接影響著資歷框架體系的順利運行。因此，學習者也應在資歷框架體系的構建過程中充分參與，表達自身的利益訴求。與此同時，學習者也應該轉變觀念，學習者掌握相關技能或者具備某種能力應該作為資歷框架體系構建的目標，學習者不應該僅關注于某種證書或者文憑。隨著新技術的發展和商業模式的不斷創新，能力和技能在某種程度上要比證書或文憑重要得多，而資歷框架體系的構建恰恰可以提供這樣的平臺。

（四）建立內外部質量監控系統

資歷框架體系構建最重要的是整合正規教育、非正規教育以及非正式學習，并對這些成果進行認證，使得學習者的學分可以積累、互認以及相互轉換。目前，正規教育的評價體系基本完善，非正規教育以及非正式學習的學習成果認證成為難點，而這些是終身學習的重要組成部分，因為個人接受正規教育的年限畢竟有限，大多數知識和技能依靠非正規教育和非正式學習來獲得，包括培訓、繼續教育、技能證書等。因此，對于資歷框架體系中非正規教育和非正式學習的質量監控顯得尤為重要。監控系統是資歷輸出質量的有利保障，香港通過校內自主評審與校外輔助檢查的監督方式來保證資歷框架的公信力。因此，粵澳資歷框架體系的質量監控系統也可采用內外結合的方式。

對于粵澳兩地部分辦學歷史較長、辦學質量已達到一定標準要求的高等院校，可以給予他們自主評審的資格，而對其余學歷與非學歷教育的監控則可采取第三方督查的方式，通過外部獨立的第三方監督機構來確保課程開發、學分轉換累計能得到公平有效的監督和評估。在監督過程中，首先應遵照有關法律法規和標準說明。其次，應進行定期復審而不是一次性的評審。再次，應建立相應的問責機制，讓有關機構在對評審結構有異議時能夠提出重審或上訴，與此同時，還可通過獎勵制度鼓勵院校與教育機構開設更多高質量的課程，為學習者提供更為優質的教育服務。最后，在當前信息技術高速發展的時代，質量監控系統也應引入大數據、云計算、區塊鏈等新技術，以確保資歷框體系的高效運行。

參 考 文 獻

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Construction of Guangdong-Macao Qualification Framework System under the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Strategy： Value， Foundation and Paths

Lin Suxu， Huang Ping， Lin Xin

Abstract? The construction of the qualification framework system in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is an important means to achieve the goal of“building a highland for education and talents”， and it will also play a certain role in promoting and establishing a national qualification framework. In Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， it has a great value in building a qualifications framework between Guangdong and Macao. It can realize the communication and connection between academic and non-academic education， promote the integration of school education， industry and enterprises， and finally achieve docking with Hong Kong to promote the flow of talents in the Greater Bay Area. Also， it realizes the strategic positioning of the“Deep Cooperation Demonstration Zone between the Mainland and Hong Kong and Macao”. The foundation of the Guangdong-Macao qualifications framework is based on both the experience of Hong Kongs qualifications framework construction and the development of the Guangdong qualifications framework. Based on this， the development paths are proposed： constructing a Guangdong-Macao qualification structure guarantee system， establishing a“credit bank”system， coordinating an operating mechanism involving multiple parties， and establishing an internal and external quality monitoring system.

Key words? Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; qualification framework; mutual recognition of qualifications; lifelong learning

Author? Lin Suxu， associate professor of Guangdong Polytechnic Normal University （Guangzhou? 510665）; Huang Ping， postgraduate of Guangdong Polytechnic Normal University

Corresponding Author? Lin Xin， associate professor of Guangdong Polytechnic Normal University （Guangzhou? 510665）