我國養老服務產業政策的演進歷程

宋群 楊坤 陳嘯

摘要：發展養老服務產業不僅是我國應對人口老齡化的重要舉措，也關乎廣大參保人老年生活的保障和幸福。為完善我國社會養老體系建設和推動我國養老服務產業的發展，本文著重從建國以來國家發布的有關養老產業的政策文件入手，系統地梳理分析了我國養老服務產業的發展歷程，并針對當前我國養老服務產業面臨的主要問題，提出今后養老產業政策應關注的重點。

關鍵詞：養老服務產業?人口老齡化?養老保險?養老事業

作者簡介：

宋群，國家發展改革委學術委員會原秘書長、中國國際經濟交流中心學術委員會委員;

楊坤，創新養老產業促進平臺負責人;

陳嘯，中國人民大學博士研究生。

本文獲創新養老產業促進平臺支持。

建國初期，我國實行的是計劃經濟。1978年，我國開始了偉大的改革開放歷程，社會經濟體制由計劃經濟逐步向社會主義市場經濟轉變，對國家的發展產生了無比深遠的歷史影響。2000年，我國65歲以上老年人口已達8811萬人，占總人口6.96%;60歲以上人口達1.3億人，占總人口10.2%，基本達到了聯合國關于老齡化社會標準的認定。因此，依據經濟體制狀況和社會老齡化程度，本文將我國養老服務產業的政策演進分為三個大的階段：一是1951—1977年的計劃經濟時期;二是1978—1999年的前老齡化時期;三是2000年至今的老齡化時期。在不同的時期，我國養老服務產業的政策制定具有不同的時代與體制特征。梳理我國養老政策的演進有助于了解我國養老服務產業發展的歷程及其特點。

一、計劃經濟時期（1951—1977年）：國家統包、城鄉分割的養老體系

新中國成立后至改革開放前，我國主要實行計劃經濟體制。由于老年人口比例小，養老服務產業處于孕育期。這一時期，國家依據當時我國生產力水平低、社會主義經濟制度尚未建立、工業不發達等現實情況，重點解決的是人民的基本生活保障問題。對老年人的照護實行的是以家庭養老為主，國家、集體扶持的養老策略。國家出臺的政策包括退休養老、土地養老、“五保養老”，而只有一些收納孤寡老人機構才提供較為粗放的養老服務。因此，此時期的養老服務產業完全是依附于國家的養老事業，處于非獨立狀態，其資金來源和運作方式完全是由國家統包的。

（一）城鄉分割的養老服務體系

這一時期的養老服務狀況具有非常顯著的城鄉二元結構特征。城市方面，主要依靠機關、企事業單位保障老年人基本生活。為適應國有經濟發展的需要，針對一些國家機關單位和國有企業實行退休養老政策，養老服務采用政府和國有企事業單位包辦，或國家和國有企事業單位支付退休金作為家庭養老的資金來源的方式進行供給。1951年政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》、1953年國務院出臺的《勞動保險條例實施細則》、1955年國務院出臺的《關于處理國家機關工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規定》《國家機關工作人員病假期間生活待遇試行辦法》，以及1962年國務院出臺的《關于精減職工安置辦法的若干規定》等，都相繼規定了退休養老標準和辦法。

農村方面，先是以土地換保障，鰥寡孤獨者可以適當多分土地。合作化和人民公社后，改由集體分配勞動成果等辦法保障老年人生活。1956年國家出臺了關于五保供養的規范性文件，即《1956年到1967年全國農業發展綱要》和《高級農業生產合作社示范章程》，明確規定了“農業生產合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產上和生活上給以適當的安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火的供應，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養死葬都有依靠”。自此，“五保供養”成為我國農村的養老政策。國家對革命工作人員與農村中無勞動能力、無生活來源、無法定贍養扶養義務的老年人實行國家供養政策。對于其他老年人，則采用由家庭提供為主，鄰里互助為輔的養老方式。當時的生產力發展水平與時代特征共同決定了建國初期我國城鄉差別的養老政策，初顯了我國養老事業的雛形。

（二）社會救濟職能的養老服務機構

計劃經濟時期事實上不存在以營利為目的的養老產業，只有由政府主辦的、以老年人為對象的公共服務養老事業。國家建立的養老機構主要發揮社會救濟的職能。在城市，國家創辦福利機構的初衷是收容安置城鎮流離失所人員，對他們進行救濟、教育和勞動改造。當時大多稱為生產教養院。根據《當代中國》編委會編寫的《當代中國的民政（下）》的數據，1953年底，全國有生產教養院920個，先后收容孤老10萬人左右。經過社會主義改造，生產教養院排除了有勞動能力人員，名稱演變為養老院，工作內容從改造、教育、救濟為主轉向救濟、教育。1961年，內務部專門整頓福利機構，重申社會福利性質，加強福利性服務。到1964年，全國有福利機構733個，收養城鎮“三無”老人近7.9萬人。在農村，1951年，國家推廣河南省唐河縣通過自愿聯合、安置孤老殘幼的辦法，開啟了敬老院的先河。1956年，黑龍江省拜泉縣興華鄉第一個辦起敬老院，解決實行合作化后年老體弱五保對象的生活照料問題，得到肯定和各地響應。1958年12月，中共八屆六次全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》指出：“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人（五保戶）提供一個較好的生活場所?！碑斈甑?，全國共辦起15多萬所敬老院，收養五保對象300余萬人。

縱觀改革開放前的養老政策，無論城市與農村，家庭都是養老服務的主體，而社會與市場幾乎不承擔養老服務責任。養老機構主要是國家財政完全負擔的提供基本保障的養老院，安置與收養鰥、寡、孤、獨、失能老人以及農村五保老人。同時，企事業單位也提供非營利性的養老機構，主要面對本單位人員。

二、前老齡化時期（1978—1999年）：多層次、多元化養老服務產業的初步探索

改革開放后至1999年的前老齡化時期，我國的養老服務產業處于探索期。這一時期，我國養老事業隨著社會主義市場經濟體制改革開始進入有序發展時期。國家結合經濟民生發展實際，對城鎮企業職工和農村居民養老的社會統籌進行了初步探索，嘗試鼓勵各類養老機構進入市場，培育養老服務產業的多元化業態。

（一）探索多層化城鄉養老制度

1978年，為解決文革造成的混亂，減輕國家經濟轉型壓力，我國城鎮養老制度首先經歷了短期過渡式企業養老模式。

這是我國在特殊時期實行的一種短期策略。企業養老模式也存在一些缺陷，一是企業獨自承擔職工養老保險，增加了企業的壓力，且企業退休費用負擔存在畸輕畸重問題;二是不同所有制企業、同一企業內部合同工和臨時工的養老待遇差別明顯，引發不滿。

從1984年始，我國試行養老保險社會統籌。1986年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》提出，要“做到國家、集體、個人三者利益的統一，做到經濟發展速度、比例和效益的統一”，要有步驟的建立起中國特色社會主義保險制度。首先在全國的縣、市按照“以支定籌，略有積累”的原則，根據工資實際提取一定的比例實行養老統籌，試行成功后要在省級推廣。1991年國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》和1993年中共中央通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》都明確提出了建立多層次的養老保障體系，確立了基本養老保險、企業補充保險、個人儲蓄保險相結合的三支柱養老保險體系，并實行統賬結合的基本養老保險，推動了企業養老保險社會統籌改革。1995年國務院頒布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》、1997年頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、1998年頒布了《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》等一系列文件，初步確立了我國企業職工社會養老保險制度。

1978年農村老人集體供養模式因土地經營權歸屬個人而日漸消失，“五保供養”依舊被采用，國家開始探索農村社會養老新思路。農村聯產承包責任制的實行，使多數老人退出集體供養模式，重回土地養老模式。同時，國家多次頒布政策法令推行“五保供養”制度。

包括1979年黨的十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》、1980年中共中央下發的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》、1982年中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》等文件。 1987年民政部提交國務院的《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》正式提出農村實行社會養老構想。1992年民政部頒布《縣級農村社會養老保險基本方案》及相關部委后續系列文件，提出以個人繳費為主、集體補貼為輔的個人賬戶儲備積累制的農村社會養老改革計劃，初步確立了縣級以下農村社會養老保險的養老模式，并進行了初步探索。

（二）嘗試多元化養老服務供給

這一時期，國家開始探索以福利機構改革為突破口進行養老事業多元化與產業化改革，推進社會福利社會化。多元化養老機構發展迅速，社區養老服務涌現，養老服務作為第三產業開始引起重視，但家庭仍然是這一階段重要的養老服務主體。

福利機構改革是社會養老服務多元化的主要內容之一。1984年召開的全國城市社會福利事業單位整頓經驗交流會，首次明確提出社會福利社會辦，社會福利事業要調動社會各界投入，由國家包辦向國家、集體、個人一起辦轉變。1987年，民政部在武漢召開部分城市社區服務座談會，提出要發展城市社區服務，其后逐步形成了包括養老服務在內的社區服務。據民政部不完全統計，1988年，街（鎮）福利院、老人公寓、托老所達4100余所，老年人活動場所和服務設施達16500余個。1997年民政部頒發的《農村敬老院管理暫行辦法》第二條規定，“敬老院是農村集體福利事業單位……提倡企業、事業單位、社會團體、個人興辦和資助敬老院”。第五章生產經營部分規定，“敬老院可采取多種形式開展生產經營活動，興辦經濟實體，生產經營收入歸敬老院集體所有，用于院內擴大再生產和改善供養人員的生活條件”“地方人民政府和有關部門對敬老院的生產經營活動，應當按有關規定給予優先和優惠”。這些改革舉措增加了養老福利機構的供給，鼓勵了引入市場化的產業供給和經營模式，初步扭轉了政府包辦社會福利的局面，促進了城鄉基層民政工作的發展。

隨著市場經濟活力的迸發以及人們對養老服務需求的增長，養老產業開始獨立出來，并對發展提出了新要求。自20世紀90年代以來，我國相繼頒布了一系列農村居民、城鎮居民、企事業單位工作人員的養老政策和法規，擴大了基本養老覆蓋范圍，提高了養老質量。包括民政部1997年頒發的《農村敬老院管理暫行辦法》、1999年頒發的《社會福利機構管理暫行辦法》，建設部聯合民政部1999年頒發的《老年人建筑設計規范》等，都主要是加強養老機構規范化建設，建立健全各項規章制度和服務標準。

這個時期，我國養老服務產業由基本依靠國家向國家、集體、社會、個人共同承擔的多層次轉變，由單一機構向福利院、老人公寓、托老所等多元化機構轉變，不僅擴大了養老供給，緩解了養老服務供給壓力，而且創造了更多的新的就業崗位，進而促進了社會養老服務業的發展。

三、老齡化時期（2000年至今）：養老產業的社會化、體系化建設

2000年，按照聯合國標準，我國人口整體進入了老齡化社會。隨著社會主義市場經濟體系初步建立，國家也相應加強了養老事業和養老產業發展的頂層設計，以實現社會效益與經濟效益統一的戰略思路規劃養老事業和養老產業。我國的養老服務產業重要性日益體現，養老服務產業發展進入了社會化、體系化建設的全新時期。

（一）完善三支柱城鎮養老保險體系

我國城鎮養老由基本養老保險、企業年金和商業養老保險三個支柱組成。相比于經濟合作與發展組織（OECD）國家的平均水平，我國第一支柱的比例偏高，后兩個支柱比重偏低。適度降低第一支柱比重，逐步提高第二、三支柱比重，已成為建立我國社會化、體系化城鎮養老體系的基本方向。為此，這一時期，政策導向在優化三支柱結構方面做了很大的努力。

一是調低養老保險繳費比例和繳費基數。2019年5月1日起，各地可將城鎮職工基本養老保險單位繳費比例下調4個百分點到16%。同時，核定調低社保繳費基數，由過去依據城鎮非私營單位在崗職工平均工資，改為以本省城鎮非私營單位和私營單位加權計算的全口徑就業人員平均工資，核定繳費基數上下限，以降低繳費基數。個體工商戶和靈活就業人員可在本省平均工資60%～300%之間自愿選擇繳費基數。這有助于直接降低養老保險中第一支柱的比重。

二是鼓勵企業年金繳納。2000年國務院頒布了《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》，鼓勵有條件的企業為職工建立企業年金并實行市場化的運作和管理，企業年金基金可從成本列支，提升了企業年金的地位。2004年勞動和社會保障部頒布了《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》，預示著我國養老保險的第二支柱正走向規范化運作。為使企業年金保值增值，2011年、2015年兩次修訂《企業年金管理辦法》，加強了監管力度，調整了投資范圍與投資比例，奠定了我國企業年金制度的基本框架，我國企業年金法規建設邁出了重要一步。為鼓勵企業年金的發展，2013年財政部等還下發了《關于企業年金職業年金個人所得稅有關問題的通知》，實施企業年金個人所得稅遞延納稅優惠政策，促進了我國補充養老保險制度建設。

三是鼓勵商業養老保險發展。2014年，國務院發布“新國十條”提升了商業保險的地位，文件提出要構建多層次養老保險體系，使商業保險成為社會保障體系的重要支柱，鼓勵保險公司創新產品，使養老和服務相融合，同時出臺稅收優惠政策，刺激商業養老保險的發展，對多層次養老保險體系的完善發揮積極的作用。2017年國務院辦公廳發布《關于加快發展商業養老保險的若干意見》提出，要積極發展安全性高、保障性強、滿足長期或終身領取要求的商業養老年金保險。支持符合條件的商業保險機構積極參與個人稅收遞延型商業養老保險試點。允許商業養老保險機構針對獨生子女家庭、無子女家庭、“空巢”家庭等特殊群體養老保障需求，探索發展涵蓋多種保險產品和服務的綜合養老保障計劃，依法合規發展具備長期養老功能、符合生命周期管理特點的個人養老保障管理業務。2018年中國銀行保險監督管理委員會發布《個人稅收遞延型商業養老保險產品開發指引》，開啟了稅延型商業養老保險試點。

（二）逐步完善農村養老保險，實現城鄉統籌并軌

2000年以后，我國農村養老保險主要經歷了重啟農村養老保險的新農保階段和實現城鄉統籌并軌的城鄉居保階段。

重啟農村養老保險的新農保。2002年黨的十六大提出，有條件的地方要“探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”。2003年，勞動和社會保障部接連印發《關于做好當前農村養老保險工作的通知》和《關于認真做好當前農村養老保險工作的通知》，要求“積極穩妥地推進農村養老保險工作”。2006年中央一號文件指出：“按照城鄉統籌發展的要求，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入。探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度?！?2007年黨的十七大明確將“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”作為“到2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標”之一。2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確提出：“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續原則，加快健全農村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度?！钡谝淮翁岢隽恕靶罗r?！备拍睿嵤┑幕驹瓌t和籌資結構做了明確規定。2009年，國務院頒布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定開始在10%的縣（市、區）實行新型農村社會養老保險的試點。2011年“十二五”規劃綱要提出，要在“十二五”期間實現“新農?！敝贫热采w。隨后“新農?！痹圏c推進的速度不斷加快，2010年覆蓋24%，2011年覆蓋60%。截至2012年12月底，“新農?！眳⒈Ｈ藬颠_到4.6億人。到2013年底，全國“新農?！薄俺蔷颖！眳⒈Ｈ藬狄堰_4.98億人，基本實現了對城鄉老人的全覆蓋。

實現城鄉統籌并軌的城鄉居保。2014年，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，“決定在已基本實現新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險全覆蓋的基礎上，依法將這兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度”。國務院隨后下發的《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》明確規定“城鄉居保”的參保范圍、基金籌集、養老保險待遇及調整、領取條件、制度銜接、基金管理和運營等內容，并計劃到“十二五”末，在全國基本實現“新農?！焙汀俺蔷颖！敝贫群喜嵤?014年《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》提出，“到2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，更好地保障參保城鄉居民的老年生活”。這將從根本上消解此前城鄉居民養老保險的“雙軌制”突出矛盾，建立人民群眾養老的平等地位，使經濟社會發展成果完全由人民共同享有。

（三）建立多層次養老服務體系

2000年我國進入人口老齡化社會，平均每個家庭的人口僅為3.10人，越來越多的家庭呈現“四二一”結構，一對夫妻要贍養4位甚至更多的老人，養老已成為家庭的沉重負擔。面對人口老齡化、家庭結構縮小、居家養老為主

90%的老年人由家庭自我照顧，7%享受社區居家養老服務，3%享受機構養老服務，稱為9073養老格局。的社會現實，為了切實提高廣大老年人生命和生活質量，為老年人提供方便、快捷、高質量、人性化的服務，國家提出建立以居家養老為基礎的多層次養老服務體系。

2006年，第二次全國老齡工作會議強調，要發展“以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為補充”的中國特色養老服務體系建設。2008年，全國老齡辦制定了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，部署推進居家養老服務體系建設。在實施時，各地大都以當地財力確定享受服務對象，一般為70歲以上，按老年人經濟收入、身體狀況、家庭成員狀況分成不同類別，確定不同的補貼標準。服務內容主要有生活照料、醫療護理和文化娛樂、精神慰藉等。同時，各級政府還加大了財政投入，充分調動社會組織的積極性，推進了養老機構的加快發展。國務院2011年頒布的《中國老齡事業發展“十二五”規劃》和國務院辦公廳2011年印發的《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》，對養老服務發展都做出詳細部署。2013年，國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》，正式確立了我國以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系，明確了養老服務業的戰略地位。2019年健康中國行動推進委員會發布的《健康中國行動（2019—2030年）》進而提出，“建立和完善老年健康服務體系。優化老年醫療衛生資源配置，鼓勵以城市二級醫院轉型、新建等多種方式，合理布局，積極發展老年醫院、康復醫院、護理院等醫療機構”。

（四）建立多渠道養老服務產業的投融資模式

這一時期，更加注重發揮市場在養老資源配置中的基礎性、決定性作用，開放社會養老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種市場化、產業化籌資模式，引導、鼓勵和支持社會力量辦各類養老服務設施，不斷提高養老服務產業的社會化供給水平與效率。

2000年，國務院辦公廳轉發《關于加快實現社會福利社會化的意見》，2001年民政部頒發《老年人社會福利機構基本規范》，提出養老服務福利社會化的總體要求之一就是實現投資主體多元化，采取國家、集體和個人等多渠道投資方式，形成社會福利機構多種所有制形式共同發展的格局。各級政府可采取民辦公助的辦法，將一部分資金用于鼓勵、支持和資助各種社會力量興辦社會福利機構;適當增加中國福利彩票發行額度，為社會福利事業的發展籌措更多的資金;采取優惠政策，鼓勵集體、村（居）民自治組織、社會團體、個人和外資以多種形式捐助或興辦社會福利事業;企事業單位可以根據自身條件自愿捐助社會福利事業，或利用閑置資源投資“面向社區、自主經營、自負盈虧”的社會福利事業。

我國目前養老模式主要是居家—社區養老，機構養老比重相對較小。但從我國人口結構、養老需求、家庭結構等變化的情況看，機構養老是我國破解人口老齡化、提升養老質量、滿足養老個性化需求的必要手段。只有規劃布局好養老機構建設，提高機構養老服務質量和運營效率，才能適應養老需求結構變化的需要。但因為養老機構建設存在資金投入規模大、回收周期長、具備社會公益性等因素，其建設資金的籌集存在困難。為解決資金籌集困難，提高養老服務機構供給，我國一方面探索養老服務產業政府與社會資本合作的PPP模式，一方面鼓勵保險業資金投資養老服務產業。

2014年，國務院頒布的《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》初次提出鼓勵社會資本投資養老事業，出臺了“鼓勵社會資本通過合資、合作、聯營等途徑參與養老建設”的政策。2015年，國務院辦公廳轉發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，提出建立政府和社會資本合作參與養老服務的多渠道項目回報機制。根據項目特點，建立政府付費、使用者付費和開發性資源補償相結合的項目回報機制，鼓勵政府統籌運用授權經營、資本金注入、土地入股、運營補貼、投資補助等方式，支持養老項目建設。允許社會資本配套建設符合規定的醫院、康養中心、療養院及附屬設施等經營性項目，提高項目綜合盈利能力。鼓勵社會資本通過“互聯網+”等創新運營模式，降低項目成本，提高項目運營效率和投資回報水平。2016年，國務院辦公廳發布《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，鼓勵和扶持民間資本進入養老服務領域，發動社會力量營造“公辦民營、民辦公助”的氛圍。

2017年，國務院辦公廳發布《關于加快發展商業養老保險的若干意見》，鼓勵商業保險機構通過各種方式投資養老服務產業。以投資新建、參股、并購、租賃、托管等方式，積極興辦養老社區以及養老養生、健康體檢、康復管理、醫療護理、休閑康養等養老健康服務設施和機構，為相關機構研發生產老年用品提供支持，增加養老服務供給。鼓勵商業保險機構積極參與養老服務業綜合改革試點，支持商業保險機構為養老機構提供風險保障服務，建立完善老年人綜合養老保障計劃。這些舉措促進了養老服務產業發展，為滿足多元化的養老需求提供了助力。

（五）培育多元化養老服務產業新業態

為適應多樣化的養老服務需求，積極探索培育多元化養老服務產業的新模式，國家支持養老服務產業與健康養生、旅游文化、健身休閑等產業融合發展，豐富養老服務產業新模式、新業態。

推進醫養結合

醫養結合是指養老機構兼具醫療健康和養老的雙重功能，把醫療服務、健康服務、疾病診治和護理以及臨終關懷等融入到養老服務之中，實現健康與養老一體化的新型養老服務模式。產業模式發展。2013年，國務院發布了《關于加快發展養老服務業的若干意見》和《關于促進健康服務業發展的若干意見》;2015年，國務院辦公廳發布了《推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，要求各地促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和家庭，探索醫療機構與養老機構合作新模式，建立社區醫院與老年人家庭醫療契約的服務關系。2015年，民政部等10個部委聯合下發了《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，提出促進醫療衛生資源進入社區和居民家庭，加強居家和社區養老服務設施與基層醫療衛生機構的合作。2015年，國務院辦公廳下發《關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）的通知》，強調要提高醫院為老年患者服務的能力，有條件的二級以上綜合醫院開設老年病科，做好老年病診療相關工作。2016年，民政部發布的《民政事業發展第十三個五年規劃》明確表示支持養老機構適當開展醫療服務，重點放在建立醫養結合型養老機構上，提高醫護及養護型養老床位數量。2017年，財政部等3個部門聯合發文《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》，提出鼓勵養老機構與醫療衛生機構、健康服務機構開展合作，支持打造“以健康管理為基礎、以養老服務為核心、以醫療服務為支撐”的全生命周期養老服務鏈，興建一批養老為主題，附加康養、體育健身、醫療、教育、文化娛樂、互聯網等現代服務業的“養老+”綜合新業態。2017年，國務院發布的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出未來五年我國醫養結合的養老服務體系更加健全。2019年健康中國行動推進委員會發布《健康中國行動（2019—2030年）》，提出“完善醫養結合政策，推進醫療衛生與養老服務融合發展，推動發展中醫藥特色醫養結合服務。鼓勵養老機構與周邊的醫療衛生機構開展多種形式的合作，推動醫療衛生服務延伸至社區、家庭。支持社會力量開辦非營利性醫養結合服務機構”。在國家政策引導、鼓勵下，以及國務院、民政部、財政部等多部門參與下，我國醫養結合的養老體系基本建立起來。

推進智慧養老產業模式發展。隨著人口老齡化和現代科學技術的發展，信息化、智能化可為老人提供跨時空的生命監測、遠程健康管理和評估、生活指導、精神慰藉服務，以及慢病管理、安全監護、緊急救助等幫助，讓老人充分享受現代科技所帶來的便捷和舒適的晚年生活。為全面普及智慧養老建設，提升養老質量，國家相繼出臺一系列政策推動智慧化養老平臺建設。2016年，國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》提出“推動健康科技創新，建設健康信息化服務體系”。2017年，國務院發布《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，明確提出“實施‘互聯網+養老工程，支持社區、養老服務機構、社會組織和企業利用互聯網、移動互聯網和云計算、大數據等信息技術，開發應用智能終端和居家社區養老服務智慧平臺、信息系統、APP應用、微信公眾號，重點拓展遠程提醒和控制、自動報警和處置、動態監測和記錄等功能，規范數據接口，建設虛擬養老院”。2017年，工業和信息化部、民政部、國家衛生計生委聯合發布《智慧健康養老產業發展行動計劃2017—2020年》，提出為充分發揮信息技術對智慧健康養老產業提質增效的支撐作用，加強技術服務平臺、信息共享服務平臺、創新孵化平臺等公共服務平臺建設。在國家政策指導下，我國智慧化養老進入穩步發展階段，構建了智慧健康養老信息平臺和老年應急救援服務平臺兩大專業服務平臺。

推進地產、金融養老產業模式發展。2017年，國務院發布的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出，“鼓勵金融、地產、互聯網等企業進入養老服務產業”。2017年，財政部頒發的《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》提出，“鼓勵商業地產庫存高、出租難的地方，通過PPP模式將閑置廠房、商業設施及其他可利用的社會資源改造成養老機構”。目前，市場中已經出現養老地產、保險+養老服務地產、包含養老服務的房地產信托投資基金（RIETS）等混合產業運作模式。

四、未來養老服務產業政策需關注的主要問題

經過70年的探索和發展，我國已初步建立了適應我國發展需要的多層次、多元化、多渠道、社會化的養老服務產業體系。隨著經濟社會的發展，特別是新科技革命推動的養老產業新業態、新模式不斷涌現，養老服務產業機構數量不斷增加、服務類型日益多樣、人才隊伍持續擴大，我國養老產業大發展的時期已經到來。但是也要看到，由于我國過早進入了“未富先老”階段，且養老產業發展起步較晚、運營經驗少、需求大，我國養老服務產業仍然存在一些亟須解決并成為今后政策應主要關注的問題。

（一）養老產業法律體系需進一步加強

目前，指導我國養老服務產業發展中特別突出的問題是相關法律體系的欠缺，只有《老年人權益保障法》，其余多是行政法規、部門規章和行業規定等。在養老護理保險、社區健康服務、產業人才培養、標準監管評估及稅收減免等方面都缺乏相應的法律保障。因此，應充分借鑒國際經驗，加強養老產業發展的頂層設計，提升立法層次，加大立法力度，健全和完善養老各項標準化評價體系，明確與強化政府的引導與監管職能，做好法律與政策配套銜接工作，提高我國養老產業發展的法治化、規范化水平。

（二）機構養老服務產業供需應進一步平衡

目前，我國的機構養老準備還很不充分，存在供需不匹配的結構性矛盾。機構養老服務供需失衡的結構性矛盾包含三個層次，一是養老機構整體供給遠小于社會需求。

我國養老機構供給不足導致供需量差比較突出。據民政部門統計，截至2018年底，全國60周歲及以上老年人口24949萬人，占總人口的17.9%，其中65周歲及以上老年人口16658萬人，占總人口的11.9%，失能老年人口約4063萬人。2017年，全國各類養老服務機構和設施15.5萬個，比上年增長10.6%，其中注冊登記的養老服務機構2.9萬個、社區養老機構和設施4.3萬個、社區互助型養老設施8.3萬個;各類養老床位合計744.8萬張，比上年增長2%（每千名老年人擁有養老床位30.9張），其中社區留宿和日間照料床位338.5萬張。從統計數據上來看，我國僅有744.8萬失能老人有機會享受機構養老，占失能老人總人數的18.6%。我國養老機構在整體數量上無法滿足老年人的養老需求。

二是公營養老機構服務水平低，機構自身建設滯后;而民營養老機構供給不足，收費高入住率低。

目前，我國養老機構仍然是公營和民營雙軌制格局。公營養老機構主要收住三無老人、五保老人以及高齡、失能、生活困難的老人，提供非營利的保基本、托底線的基本社會福利，資本投入相對較少，設施陳舊、建設滯后、服務質量欠佳。民營養老機構屬于營利型養老機構，包括2013年以來我國開始實行的養老PPP模式，普遍存在因收費高導致入住率低的現象。據《中國養老機構發展研究報告》（2015）顯示，我國民營養老機構收費標準比公營養老機構高出11.2%，高收費導致低入住率以及低回報率，形成馬太效應。作者在天津、哈爾濱、重慶、南寧、濟南、太原、南昌、武漢、長沙、昆明、蘭州、福州12個城市進行了民營養老機構專題問卷調查與座談。調查顯示，全國民營養老機構空置率高達48%，而在受訪的257家民營養老機構中，48.1%的運營狀況基本持平，32.5%的虧損，有盈余的僅占19.4%。

三是營利性養老機構高端供給較多，中低端供給較少。

從政府與社會資本合作研究中心的數據看，我國營利性養老機構主要集中在養老產業（占52.87%）、醫養結合（28.34%）、老年公寓（17.52%）、其他（1.27%）。面對高中低端養老服務供給選擇時，更多社會資本選擇高端養老服務供給以期牟取最大化收益。這些數據表明，社會資本在投資方向偏重于與老年人生活相關的養老基地、養護院、養護中心、生態養生園、養老地產高端養老產業方面;產業規模方面以養老產業、醫養結合、高端老年公寓建設為主;服務方面以修養、娛樂為主。這些都屬于高端養老供給。當前我國養老需求主要是中低端需求，而大多數養老PPP項目都是提供高端養老消費服務的，這必然會造成中低端需求與高端服務供給的結構性矛盾。因此，政策的著眼點應更多地注重鼓勵增加中低端營利性養老機構供給，提高公共養老機構的服務質量，解決養老產業發展的不平衡不充分問題。

（三）建立機構與居家社區養老的對接體系

目前，我國已明確提出“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系”的建設目標，并已試行機構養老為居家社區養老提供更多的專業化服務工作。但在試行中發現大多數養老機構對居家社區老人難以提供及時、高效的服務。

一方面養老機構對居家社區養老老人的信息不了解，對醫療、康復、護理運作機制還不成熟，沒有明確規范程序，不能滿足居家社區養老需求，短期內難以實現有效對接。另一方面，很多民辦養老機構在醫療、康復、護理、情感慰藉、臨終關懷等專業性服務提供較少，對居家社區養老的主要服務需求不能滿足。數據顯示，在民辦養老機構中，有87%的以提供日常生活照料為主，有10%左右的以提供護理康復為主，另外還有3%左右的以提供臨終照護為主。因此，政策應鼓勵更多發揮社區作用，逐步打通機構服務與居家社區養老的渠道，擴大養老機構服務的范圍，增加服務內容。這樣做一方面是解決居家社區服務能力有限的問題;另一方面也可增加機構贏利的渠道，解決低價格服務的虧損問題。

（四）加大養老服務產業人才隊伍建設

我國養老服務專業人才短缺主要表現在三個方面：一是人才缺口大，已成為當前制約我國養老服務質量的現實問題。

目前我國60周歲及以上老年人口2.4億人，其中65周歲及以上老年人口1.6億人，失能老年人口約4000萬人。按照護理人員與失能老人1∶4的配置比例，需要約1000萬的相關護理人員。但目前全國養老機構護理人員的總數僅約100萬人。人才短缺必然導致服務質量下降。同時現有的護理人員整體上年齡偏大，大多處于40歲到50歲之間，專業水準不足，無法滿足“醫養結合”的護理需求。據民政部及人力資源部調查顯示，我國養老對從業人員最急需的是康復護理和管理人才。二是后備人才培養不足。我國現有上百所高等院校開設老年服務與管理專業，但是人才培養規模小、學科種類少、學歷層次低，制約了養老事業的發展。三是人才流失率高。上崗后的養老從業人員要面對責任大、工作強度高、易被服務家庭誤解、薪資待遇低等困難，很多養老專業畢業生不愿意繼續從事此類工作，人才流失率較高。

我國從院校招聘的養老服務與管理科班畢業生到崗第一年的流失率約為30%，第二年為50%，第三年高達70%甚至更高。我國養老護理員和護士的流失率遠遠高于其他行業。因此，從政策上完善養老服務人才隊伍建設勢在必行、刻不容緩，做好培養高素質人才、吸引人才、留住人才的規劃與設計，建設一支龐大的人才隊伍，為養老產業發展積累充足的人才資源。

（五）重視農村養老資源供給機制建設

當前，農村養老資源供給機制脫節主要表現為，長期以來家庭和個體養老資源供給持續減少、社會資源供給增長緩慢的脫節僵化狀態，農村老人晚年生活幸福指數不斷降低?！度珖青l失能老年人狀況研究》顯示，目前我國具有醫療室的養老機構低于60%，其中民辦機構56%、公辦機構52.1%，而農村五保供養機構僅為41.7%。既沒有專業醫護人員，也沒有單獨的醫療室的養老機構占22.3%，農村情況更為嚴重，超過60%的西部農村養老機構缺少專業醫護人員。因此，政策在注重脫貧方面也應將農村養老資源供給機制建設提到議事日程上來一并考慮。

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責任編輯：谷?岳