對領導干部自然資源資產離任審計的思考

呂春宇

摘要：自然資源資產離任審計是落實生態文明建設的一項重要改革舉措，會更好地促進自然資源資產的保護和生態環境的良好發展，因此基層審計機關應通過各種形式組織做好這一工作。本文主要就基層審計機關在實際開展領導干部自然資源資產離任審計工作時遇到的問題進行了探討。

關鍵詞：自然資源資產離任審計;基層審計機關;審計工作

自然資源資產離任審計是在黨的十八屆三中全會上提出的一項全新的審計制度。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2015年印發了《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》（簡稱《試點方案》），標志著此項試點工作正式拉開帷幕，2018年起正式由試點進入全面推開階段。作為基層審計機關，做好自然資源資產離任審計這項新工作不僅是工作職責，更是政治責任。只有做好自然資源資產審計工作，才能建立一個長效的約束機制，促進自然生態良好發展。

一、審計時應關注的幾個問題

（一）基層審計主體存在的問題

我國《憲法》第九條中對自然資源屬國家所有作出了規定。國家依法對各級各地區黨政主要領導干部授予自然資源資產的管理權，他們承擔著雙重責任，一重是地方經濟的發展，一重是生態環境的保護。自然資源資產產權性質決定了國家審計機關是開展這方面審計工作的主體。作為審計主體，特別是基層審計機關，在自然資源資產審計時，會面臨各種各樣的問題。

一是個別基層審計人員存在自然資源資產審計工作思路不清晰、理解不到位的問題。作為審計主體，有些基層審計人員仍存在以財務審計為主線的審計理念，對于自然資源資產審計方面的政策、方法研究不透，不知如何開展工作，依舊在環保資金方面做文章，或是混為一談，這自然會造成審計結果偏離自然資源資產離任審計的初衷。

二是基層專業審計人員不足和審計方式方法欠缺，嚴重影響了自然資源資產審計的有序進行。審計主要是針對土地、水、礦產、森林和大氣等自然資源，這需要大量的相關專業知識儲備，還需要在實際工作中運用大數據對自然資源資產現狀進行監測，然而，對于推廣的大數據審計模式，大部分基層人員還不能熟練運用和操作。復合型人才的欠缺和審計工作思路陳舊，對自然資源資產審計工作的推進和發展有一定的影響。

三是審計依據不全面，法律法規不詳細。領導干部自然資源資產離任審計擴大了審計工作的范疇，拓寬了審計監督領域，但各地的實際情況不同，可供參考借鑒的經驗太少。審計機關不具備獨立針對具體生態環境評價的資質，在工作中只能借鑒有關主管機關或權威第三方檢測機構的環境公報（評測報告）作為審計評價依據之一。在審計工作中對鄉鎮自然資源資產保護責任的評價只反映在法律層面，沒有具體的評價指標，存在一定的局限性。

（二）審計對象需要關注的幾方面問題

基層審計機關的主要審計對象為鄉鎮、黨委、政府，其中鄉鎮自然資源資產資料不完善，審計過程中取證難。

一是自然資源資產的基礎數據不夠完善。就目前而言，建立可量化的自然資源負債表具有一定的實際困難，需要逐步摸索和完善。自然資源包括的種類是多方面的，有些資源未勘探明確，如礦產、森林;有的外部特征明顯，但價值無法估量，如大氣;有的市場價值無法評估，缺乏價值的詳細計算方法。鄉鎮一級基層的自然資源資產總量、分布、開發利用、管理和制度建設等都不夠健全。鄉鎮政府的基本數據和資料大多保存在市、縣各級主管部門，各管理部門間職能劃分不清晰，存在交叉管理、重復管理，其數據準確性差，沒有明確的賬目管理，難以實現數據共享。即使審計人員能從主管部門得到一些信息和數據，也是零散的、支離破碎的，缺乏全面性、系統性、真實性，難以成為自然資源離任審計的評價基礎。

二是自然資源資產審計基層工作任務重。審計人員數量少與審計對象范圍大之間的矛盾突出。審計人員大部分現場審計時間都用于對鄉鎮進行走訪調查，但也不可能對相關的資源環境全部核實，核查森林、礦山等資源總量的比例還不夠，難以很好地反映資源破壞規模的實際情況。

三是自然資源污染和損害責任難以界定。有些資源的破壞和損害具有滯后性，很難在當時的領導任期內反映出來，相關責任無法界定。這些都會影響審計人員對數據的收集，也影響工作進度，且對審計證據的全面性、決定性有一定的影響。

二、破解困境的辦法

（一）建立健全考核體系

做好自然資源資產負債表工作，查清地方現有自然資源現狀。由相關責任部門對土地、環境保護、水利、農林等自然資源資產單位和部門的實際情況進行調研，收集相關信息，了解產權歸屬情況，依托統計部門建立產權明晰的地方各單位自然資源資產數據檔案，在各部門、單位之間實現信息資源共享。建立自然資源資產負債表，做好自然資源離任審計前期工作。

按照審計地區的主體功能定位和特點，制定差異化的自然資源資產考核指標和體系。解決生態環境問題，主要還要從干部的任用考核上做文章。一部分領導干部對于地方發展的思路還停留在依靠自然資源優勢上，缺乏對項目的后續發展和對環境影響的長遠考慮。而只有認真貫徹執行領導干部對自然資源資產和生態環境的考評細則，才能使領導干部在考慮地方發展的同時重視環保各項指標，探索綠水青山和金山銀山的和諧共生。

（二）轉變思維，創新工作方法

與投資績效審計有機結合起來，積極探索符合自然資源資產審計的工作方法。隨著各地經濟發展的需要，各種資源性投資加大，各地方審計機關普遍重視投資績效審計，在審計技術、指標設計和評價方法等方面也累積了一些經驗。投資績效審計和自然資源資產離任審計在審計目的等各方面有很多不同，但審計的許多技術是相同或是相互關聯的。基層審計機關要把自然資源資產審計與投資績效審計結合起來，融會貫通，既審查評價公共財政資金的管理使用效益，也要同時分析評價自然資源項目上存在的問題。

以環保資金財務審計為突破口，拓展資源環境審計的新思路。基層審計機關具有多年財政收支審計的工作經驗和方法，應以此為基礎，開展地方資源和環境保護專項資金收支審計，進行總體的分析，對于發現的問題逐一核實。除對環保資金預算安排的合理性以及資源環保資金征收、分配的合理性等方面進行審計外，還要樹立對資源環境保護程序和政策措施的審計理念，要加強對資源經營管理和保護、資源環保預防措施實施情況等方面的審計，對潛在的資源環境風險進行評估，縮小與審計目標之間的差距。

（三）構建體系，合理運用審計結果

依托相關部門，建立科學、完善的自然資源資產離任審計評價體系。建立審計評價體系，也會使領導干部在任職期間作出相關決策時能充分考慮生態因素和長遠影響。自然資源資產離任審計報告也應與經濟責任審計報告一樣歸入領導干部的個人檔案，作為黨委、政府對領導干部選拔任用的重要依據之一。

擬定結果運用辦法，加大追責力度和年限。領導干部在對自然資源資產方面作出決策時，要考慮生態環境保護中存在的突出問題及影響自然環境和生態環境的隱患。對于盲目追求經濟效益而不顧后續發展、破壞自然環境的行為，要終身負責、追責，這樣才能引導地方干部樹立綠色發展觀、綠色政績觀，從而促進自然資源的合理開發和利用。

參考文獻：

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