新型城鎮化背景下特色小鎮規劃建設成效評價體系研究
——以石川河四季健康城項目為例

文｜陜西省土地工程建設集團 王新雅

0 緒論

自2014年時任浙江省省長的李強在視察云計算產業生產小鎮——云棲小鎮時，首次提出了主導產業明確、富有文化內涵、綠色生態、宜居、宜業、宜游等多種特征的新型城鎮化創新模式，隨后特色小鎮這一理念逐步在全國范圍內得以推廣。

從近幾年全國特色小鎮建設浪潮中不難發現，由于各地經濟水平和產業主導差異性較大，造成了特色小鎮在規劃建設過程中出現了許多問題：其一，小鎮規劃建設缺乏特色，多以文旅、康養為主體；其二，產業凝聚力和產業輻射帶動作用較低，對于小鎮周邊區域的社會經濟帶動作用較差；其三，房地產化傾向明顯，以小鎮建設之名行地產開發之實。

為此，建立一套科學合理、可操作性強的特色小鎮規劃建設評價體系對于指導和規范我國特色小鎮規劃建設行為，避免出現因建設效益不高而導致的“無人鎮”、“空心鎮”等問題，故具有一定的現實意義。

1 城鎮化背景下的特色小鎮規劃與創建評價指標內涵

鑒于特色小鎮規劃建設是新時代農村逐步走向城鎮化的一條探索之路，故在篩選和分析評價指標項時，應當滿足城鎮化過程中對于生態環境、社會穩定、經濟發展等方面的要求。除此之外特色小鎮又在產業結構上有別于其他城鎮化的村鎮，其規劃建設的目的是為了振興和帶動小鎮及其周邊區域產業的進一步發展。為此，本文將從社會效益、生態效益、產業結構效益等三方面對來構建評價體系。

1.1 社會效益指標

城鎮化過程中所關注的社會效益主要體如何改善和提高居民的生活水平上，而生活水平的提高則將依靠穩定的收入、完善的社會服務體系、良好的居住條件等來實現。穩定的收入主要依靠較高的就業率水平來保障，讓所有人都能通過辛勤的勞動獲取應得的回報；社會服務包括合理的科教文衛設施布局，從而實現老有所養、病有所依、教有所學；良好的居住條件則是指安置人員住房條件的改善情況。另外，鄉鎮作為城市發展的雛形，其存在和發展的歷史甚至比部分城市本身還來的久遠，傳統的村落中較為完整地保存著當地的文化習俗、農作方式等具有地域特色的歷史人文因素。因此，特色小鎮作為傳承當地歷史人文的有效載體，在規劃建設期間對于歷史人文的傳承亦成為了評價其成敗的重要指標。

1.2 生態效益指標

可持續發展作為我國特色小鎮建設的必要手段之一，良好的生態環境也是保證居民安居樂業的一項重要舉措，而我國生態環境部門對于生態環境的管控主要集中在大氣、土壤、水體等方面。空氣質量報告作為評價各地大氣環境質量權威數據，定期公開的質量報告中所提到各類大氣數據將直接體現小鎮建設前后空氣質量的改善情況。小鎮開發建設期間將會產生大量的建筑和生活垃圾，如不對其進行妥善的處理將對當地的土壤環境造成嚴重破壞，進而危機大氣及水體安全。水生態安全主要包含了水質與雨洪管理等兩部分內容，水質的好壞影響到居民的生活環境以及供水安全、雨洪管理則涉及千家萬戶的生命財產安全。

1.3 產業結構效益指標

在特色小鎮的開發過程中勢必會耗費政府部門大量的財政收入，從而進行小鎮的征地拆遷、基礎設施建設、產業開發等環節，故盡快地從所開發的特色小鎮項目中獲取經濟收益，不但對項目的后續投入有著重要的保證，而且對其他項目的推進也有著一定的保證作用。因此，經濟效益作為直接影響特色小鎮開發建設的影響因素，其決定了特色小鎮的建設速度和實施效果。其一、小鎮在開發過程中需要持續投入大量的資金，隨著小鎮產業規模的逐步成型，產業開始逐步出現投資回報，其回收的速度越快、回收的數量越大則越能緩解當地政府的財政壓力。其二、在小鎮建成后所主導的產業將逐漸步入規模，在產業發展的過程中所產生的財政稅收也成為了特色小鎮經濟收益的重要組成部分，而產業稅收的多寡也能十分客觀地反應出產業發展的勢態。其三、小鎮在發展到一定階段后產業積聚效應將逐步顯現，同時對小鎮周邊的鄉鎮還能起到一定的帶動作用，如勞動力需求、土地空間需求、物流配套需求等都需要周邊區域進行供給和支撐。

2 評價體系的構建

2.1 評價體系的建構

上文中已經對特色小鎮規劃和建設成效的影響因素進行較為全面的分析，但由于每一項影響因素的相對重要性具有一定差異性，因此需要從上述影響因素中分析和篩選出合適的評價指標項從而構建出一套較為合理的評價體系，具體評價體系詳見下表1。

2.2 指標權重的確定

依照AHP評價分析法的基本原理構造出評價體系的比較矩陣，然后邀請來自城市規劃、產業開發、城市建設等多方面的專家對評價體系的各指標項進行打分，從而形成了準則層與基準層評價指標項的相對權重，隨后根據相對權重計算出各指標項的綜合權重，詳見下表2。

表1 特色小鎮規劃與建設成效評價體系

3 案例分析——以石川河四季健康城項目為例

為了驗證上文中所構建的評價體系是否科學合理且具有一定的可操作性，進而以石川河四季健康城項目為例進行驗證。

3.1 項目概況

石川河四季健康城位于渭南市富平縣石川河沿河兩岸。北環路南側，京昆高速以東，規劃總面積約820公頃，其中河道、濱河公園以及觀光產業用地（農業、林業等）面積約470公頃，占規劃總用地的57%，居住用地約90公頃，占規劃總用地的11%，商業用地約20公頃，占規劃總用地的2%，公建配套用地165公頃，占規劃總用地的20%，養老設施用地90公頃，占規劃總用地的10%.

3.2 成效評價與分析結果

為了對石川河四季健康城項目的績效進行評價并從中分析出其中存在的問題，項目組邀請了部分專家依照上文中已經建立的評價體系對項目推進情況進行了評價（5分制），具體得分詳見下表3。

石川河四季健康城項目的最終得分為3.985分，而近期對小鎮的開發建設行為進行的居民滿意度調查結果顯示居民的平均滿意度在4.125。故可初步判斷該評價體系合理可靠。

圖1 項目規劃總平面圖

4 特色小鎮規劃建設改進策略

通過控制、修復河流污染，重構兩岸土地土體，修復生態環境，擴大濱水空間等，新增生態水面80公頃，生態綠地70公頃，城市建設用地150公頃，目前雖然得到市民的廣泛認可，也已成為富平地區集休閑、娛樂、康體和養生于一體的城市門戶，但還可以從以下幾個方面進行改進。

4.1 社會效益改進策略

在社會效益評價方面項目存在的問題主要是所在地的拆遷安置居民就業率低和文化傳承兩方面。

為提高居民就業率可對安置人員進行再就業的相關職業技能培訓，使其中原本的農戶或手工業者轉化為具有一定職業素養和技能的產業工人，以此來適應區塊產業機構的調整。其次，針對部分年齡較長的農戶可采取就近就業的模式，即將其吸收到特色小鎮日常維護運行工作中，例如從事小鎮保潔、安保巡查等對職業技能要求較低的崗位。

在當地文化傳承問題上，同時應結合新時期的發展需求，充分挖掘富平荊山塬軒轅黃帝鑄鼎文化、皮影、柿子等地方特色文化，塑造新的城市特色空間，最終形成以綠化景觀為主，休閑和民俗文化展示為輔的復合特色空間。

4.2 環境效益改進策略

在評價結果中本項目在環境效益上的得分較高，這得益于項目在規劃建設中充分考慮到小鎮的可持續發展性，但在區域雨洪管理上還略顯不足。

表2 特色小鎮規劃與建設成效評價體系

表3 特色小鎮規劃與建設成效評價體系

圖2 項目實施效果對比圖

雖然本項目在規劃用地中設置了10.6%的水域面積，但由于小鎮所在地原有的農田等透水能力較強的區域被調整為建設用地，致使區塊整體的雨洪管理能力大幅削弱，故在小鎮建設過程中應當結合海綿城市技術，將占到建設用地面積總量的30%以上的綠地空間改造成接近于原有農田的透水率以緩解日益增加的雨洪管理壓力。

4.3 產業結構效益改進策略

小鎮經濟效益雖然在特色小鎮建設評價體系中所占比率不高，但其實施上也成為了困擾小鎮建設推進的首要因素，鑒于小鎮開發投資金額較大，政府應通過建立充滿活力的的體制機制，創新思路，采用多種方式與實力雄厚的產業集團共同進行開發建設，分享小鎮開發建設收益，同時分擔投資風險。

產業發展是小鎮持續發展的內生動力。四季健康城目前以居住空間、公共配套、環境改造為主，相關產業鏈沒有形成，建設過程中出現的就業崗位增加也是短暫的，項目完成后即會消失。因此，下一步應緊緊圍繞“康養旅游”這一核心，加強產業扶持力度、加大運營、維護和管理投入，切實提供穩定的就業崗位，讓小鎮有序健康發展。

5 結語

通過對石川河四季健康城項目進行的評價，其所得出的評價結果基本符合項目實際結果，因此可初步判斷該評價體系具有一定可操作性，對于各地在發展特色小鎮之路有著較好的借鑒和參考作用，尤其是將各項評價指標進行了適當的量化，從而使得整個評價體系的結構更加透明，部分評價指標項還可結合各地的實際情況進行調整，更加提高了其適應性。