政府推動區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展研究

周光偉

[提要] 產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展最底層、最直接的表現(xiàn)就是生產(chǎn)要素自由流動和集聚，但目前就政府推動區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展路徑問題，沒有從生產(chǎn)要素視角給予比較系統(tǒng)的分析。本文從土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、制度六大要素類型出發(fā)，提出要圍繞重點共建行業(yè)形成“X行業(yè)+6協(xié)同”的政策措施體系，其中“6協(xié)同”分別為產(chǎn)業(yè)空間協(xié)同、產(chǎn)業(yè)人才協(xié)同、產(chǎn)業(yè)資金協(xié)同、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同、產(chǎn)業(yè)信息協(xié)同和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)要素;產(chǎn)業(yè)協(xié)同;路徑

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年7月23日

一、問題的提出

隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的逐步壯大、產(chǎn)業(yè)生態(tài)的日益復雜、產(chǎn)業(yè)空間布局的逐步擴張，省際、市際乃至縣際等區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展成為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容之一。比如，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》把“推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展”作為重要指導思想;《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》把產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體現(xiàn)在差異化區(qū)域定位方面，北京市為“全國科技創(chuàng)新中心”，天津市為“全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)”，河北省則為“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)”，三者整體呈現(xiàn)出“前沿科技創(chuàng)新——先進制造研發(fā)和新興產(chǎn)業(yè)——承接制造業(yè)轉(zhuǎn)移和科技成果轉(zhuǎn)化”的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展格局，即“北京研發(fā)、天津轉(zhuǎn)化、河北應用”。本文從生產(chǎn)要素視角出發(fā)，提出政府推動區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展路徑，以期對政府優(yōu)化產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展路徑提供一定的參考。

二、生產(chǎn)要素視角的合理性

（一）生產(chǎn)要素視角在現(xiàn)有文獻中已經(jīng)得到一定關(guān)注。區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展現(xiàn)有文獻多數(shù)從更加宏觀或中觀層面考慮。比如在定義方面，敬雅（2016）綜合了現(xiàn)有關(guān)于產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的解釋后提出，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在空間層次上實現(xiàn)分布合理、組織有序，在發(fā)展過程中實現(xiàn)資源共享、要素與技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)間彼此相互帶動，產(chǎn)業(yè)內(nèi)實現(xiàn)合理分工。在發(fā)展模式方面，鄔曉霞等（2016）提出京津冀三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展模式為共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)、產(chǎn)業(yè)搬遷、跨區(qū)投資設(shè)立公司。在企業(yè)實踐方面，國家統(tǒng)計局把跨?。ㄊ校┰O(shè)立產(chǎn)業(yè)活動單位情況作為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展程度的重要標志。也有部分學者從生產(chǎn)要素出發(fā)，提出促進區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展路徑優(yōu)化的建議，但并沒有從政府行為的角度具體展開論述，比如劉璟等（2012）提出深惠莞要協(xié)調(diào)保障有利于產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)的要素資源，涉及資金（金融）、物流服務、能源、水資源、用地要素資源;魏麗華（2018）從空間、成本、能力、制度、創(chuàng)新方面構(gòu)建京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的指標體系和模型，涉及到了空間、制度、創(chuàng)新等要素類型。

（二）生產(chǎn)要素支撐產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量內(nèi)生于生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，各類生產(chǎn)要素的豐裕程度直接決定我國產(chǎn)業(yè)生態(tài)的國際競爭力，可見生產(chǎn)要素對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有基礎(chǔ)性的重要作用。企業(yè)自然是產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的主體，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展實際上是一種市場化的企業(yè)行為，根本目的在于實現(xiàn)利潤最大化，因此產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展最底層、最直接的表現(xiàn)就是生產(chǎn)要素自由流動和集聚，促進生產(chǎn)要素在區(qū)域間的高效配置本身就是實現(xiàn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的路徑。

（三）生產(chǎn)要素具有明確的基本類型。在學術(shù)界，歐陽志剛等（2020）系統(tǒng)梳理現(xiàn)有文獻，從6個方面綜合提出26種要素（對應26個二級測度指標），包括自然要素、人力資源要素、物質(zhì)資本要素、科技要素、結(jié)構(gòu)要素、制度要素;王建冬等（2020）把數(shù)據(jù)作為一種全新的生產(chǎn)要素。在政府層面，關(guān)于要素類型的政策文件是2020年《中共中央、國務院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提出土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五大類生產(chǎn)要素。將學術(shù)界和政府層面生產(chǎn)要素類型比較后發(fā)現(xiàn)，土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)是共同的要素，區(qū)域間制度要素障礙也是現(xiàn)實性的重要因素，因此將土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、制度作為六大要素類型。

三、政府促進生產(chǎn)要素區(qū)域間高效配置的主要建議

（一）加強政策系統(tǒng)頂層設(shè)計。應該圍繞國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向和不同區(qū)域比較優(yōu)勢差異化情況，針對某一具體產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化選擇重點共建行業(yè)，基于生產(chǎn)要素視角優(yōu)化產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展系統(tǒng)構(gòu)成，明確具體包括六大協(xié)同的組成部分，形成“X行業(yè)+6協(xié)同”的政策措施體系。一是基于土地要素的產(chǎn)業(yè)空間協(xié)同，即承載多地市場主體實際經(jīng)營活動的土地構(gòu)成或空間構(gòu)成，以土地及其區(qū)位為物理形態(tài)。二是基于勞動力要素的產(chǎn)業(yè)人才協(xié)同，即來自外地的產(chǎn)業(yè)工人、技能型人才、創(chuàng)新型人才等均可以在本地實現(xiàn)自由就業(yè)和有品質(zhì)生活。三是基于資本要素的產(chǎn)業(yè)資金協(xié)同，即各地各類資金通過直接投資、參股、控股等形式，轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜禺a(chǎn)業(yè)資金，參與到本地社會生產(chǎn)過程。四是基于技術(shù)要素的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同，即本地企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所采用的技術(shù)構(gòu)成，技術(shù)是科技創(chuàng)新活動的產(chǎn)出，要求多地加強科技創(chuàng)新方面的合作。五是基于數(shù)據(jù)要素的產(chǎn)業(yè)信息協(xié)同，由支持以上要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政府信息和產(chǎn)業(yè)信息構(gòu)成，促進任何參與市場行為決策的信息進一步對稱和共享。六是基于制度要素的產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同，即引導所有生產(chǎn)要素流動的政策構(gòu)成，政策是看得見的手，發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟活動的重要角色。

（二）促進區(qū)域間產(chǎn)業(yè)空間協(xié)同。外地企業(yè)對本地產(chǎn)業(yè)空間需求，可以根據(jù)企業(yè)大小而采取不同保障措施。針對中小企業(yè)，需要的是較小面積的產(chǎn)業(yè)用房，可以采用減租等支持措施，吸引到現(xiàn)有園區(qū)的產(chǎn)業(yè)用房入駐。針對大企業(yè)甚至龍頭企業(yè)，需要的是較大面積的產(chǎn)業(yè)用地，可以采取專項產(chǎn)業(yè)用地招拍掛等支持措施，給予連片而獨立的產(chǎn)業(yè)用地，并在建設(shè)模式上可以探索采用“飛地經(jīng)濟”運行機制下的“共建、共管、共營”飛地園區(qū)管理制度，形成多地飛地園區(qū)融合聯(lián)動格局。

（三）促進區(qū)域間產(chǎn)業(yè)人才協(xié)同。針對外地國際化、高層次的人才資源，突出柔性引才措施的實效性，打通區(qū)域間的人才庫信息，盡量拉平部分重點人才的待遇，促進本地企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動可以不同程度地借助外地人才力量。針對大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)人才，加強不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)人才載體合作，鼓勵各地企業(yè)、科研機構(gòu)、高等院校深化載體合作辦學，支持兩地按照產(chǎn)教融合模式共同培訓各類技能型人才。針對體制內(nèi)人才，完善兩地公職人員交流制度，共同提升產(chǎn)業(yè)治理能力。

（四）促進區(qū)域間產(chǎn)業(yè)資金協(xié)同。在滿足本地企業(yè)資金需求方面，要千方百計通過吸引外地產(chǎn)業(yè)項目投資來彌補本地產(chǎn)業(yè)項目資金的不足，通過發(fā)放獎勵、政府信用加持等方式鼓勵外地金融機構(gòu)給予本地企業(yè)融資支持，通過鼓勵本地金融機構(gòu)對已獲外地金融機構(gòu)融資支持的本地企業(yè)再融資以進一步壯大資金實力。在做大本地金融行業(yè)方面，支持外地金融機構(gòu)更多地設(shè)立營業(yè)網(wǎng)點，鼓勵多地金融機構(gòu)共同對本地企業(yè)開展融資業(yè)務，合作設(shè)立重點共建行業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資基金，共建共享融資信息平臺，促進不同區(qū)域間的資金業(yè)務聯(lián)動運營。

（五）促進區(qū)域間產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同。以共建全過程創(chuàng)新生態(tài)體系為目標，努力加強各地各方面的創(chuàng)新合作。在知識創(chuàng)新方面，通過合資合作、兼并收購等多元化方式共同培育原始創(chuàng)新主體或平臺，支持本地企業(yè)引進設(shè)立外地研發(fā)團隊組建的研發(fā)機構(gòu)，提高原始知識創(chuàng)新整體能力。在技術(shù)創(chuàng)新方面，加強補貼區(qū)域間的技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟合作，擴展“企業(yè)+高?！钡燃夹g(shù)合作模式，聯(lián)合開展技術(shù)標準制定，獎勵本地企業(yè)將外地的先進技術(shù)更快地融入生產(chǎn)經(jīng)營活動中，促進外地科技成果在本地加快轉(zhuǎn)化，建立多地合作的“政產(chǎn)學研金介用”完整鏈條。

（六）促進區(qū)域間產(chǎn)業(yè)信息協(xié)同。在產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)服務方面，鼓勵本地企業(yè)收集、挖掘、分享自身在生產(chǎn)經(jīng)營過程中積累的各類數(shù)據(jù)，全面融入外地更加先進的大數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺、供應鏈管理平臺等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施體系中，探索共建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，帶動本地產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)在基礎(chǔ)層（數(shù)字產(chǎn)業(yè)化）、支撐層（產(chǎn)業(yè)數(shù)字化）、整合層（全要素數(shù)字化）上加速迭代并形成體系。在政府信息服務方面，發(fā)布建立現(xiàn)有和潛在的外地項目信息庫，研究制定多地合作的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)品鏈圖譜，引導本地企業(yè)和外地企業(yè)科學選擇需要合作的關(guān)鍵領(lǐng)域。

（七）促進區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同。圍繞拉平不同區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)扶持措施、準入門檻、監(jiān)管制度等產(chǎn)業(yè)政策，本地政府要對標外地產(chǎn)業(yè)政策和措施，主動與外地產(chǎn)業(yè)政策和措施保持必要的協(xié)調(diào)性，探索在局部領(lǐng)域形成富有明顯比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)政策和措施，全面穩(wěn)定外地企業(yè)在本地發(fā)展的政策預期。以優(yōu)化本地營商環(huán)境為統(tǒng)領(lǐng)，按照國家促進生產(chǎn)要素市場化的工作部署要求，積極主動破除不同區(qū)域間的生產(chǎn)要素流動障礙，逐步促進不同區(qū)域間的營商環(huán)境趨向無差異。

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