安徽省保障性住房PPP模式風險分擔研究

楊環(huán)

[提要] 近年來，為改變保障性住房建設停滯的局面，安徽省嘗試將PPP模式引入到保障性住房項目中。作為一種新型融資模式，PPP模式存在一定風險。如果對這些風險不進行有效的識別和分擔，將會直接導致保障性住房PPP項目的失敗。因此，本文設計安徽省保障性住房PPP模式風險分擔框架，并提出政策建議。

關鍵詞：保障性住房;PPP模式;風險分擔

基金項目：安徽省社會科學創(chuàng)新發(fā)展研究項目：“安徽省保障性住房PPP模式風險管理研究”（編號：2018CX041）階段性成果

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年6月28日

一、引言

PPP全稱Public—Private—Partnerships，普遍被翻譯成公私合營。國際上國有企業(yè)參與PPP項目的形式有很多種，獨立法人企業(yè)在我國應用廣泛，雖然這些企業(yè)具有國有性質，但是將其定義為“政企合伙/合營”更為合理準確。

PPP模式保障性住房的風險可以定義為：干擾保障性住房項目總目標的實現或影響運營，給項目帶來一定程度的損失的事件。PPP 模式下保障性住房的風險管理，主要是對項目可能潛在的風險因素進行識別、估測、制定應對策略、進行風險分擔協商、動態(tài)調整執(zhí)行過程，確保實現預期目標。

二、安徽省房地產開發(fā)、保障性住房建設及PPP模式狀況

根據表1數據顯示，2012年以來安徽省房地產開發(fā)投資力度逐年上升，并進一步加強住房保障制度建設。2019年全省財政支出211.5億元，主要用于支持城鄉(xiāng)居民住房建設;統(tǒng)籌8.1億元，支持老舊小區(qū)整治改造;統(tǒng)籌56.3億元，支持加快推進棚戶區(qū)改造建設;下達保障性住房專項資金1.3億元，進一步改善城鎮(zhèn)住房困難家庭居住條件;統(tǒng)籌農村危房改造資金8.2億元，支持解決農村住房安全問題。（表1）

目前，國家財政部已將各地主要PPP項目納入綜合信息平臺。財政部PPP綜合信息平臺數據顯示，安徽省保障性住房積極采用PPP模式，到2020年6月10日安徽省已有480個PPP項目、投資總額為5，194億元納入了綜合信息平臺，其中保障性安居工程項目8個、投資額為63億元。

三、安徽省保障性住房PPP模式風險分擔原則

保障性住房PPP項目投資大、周期長，項目風險來源趨于多樣化，主要風險因素有：（1）政府政策、法律風險，這是私人部門介入保障性住房PPP項目的最大障礙和風險;（2）項目設計與建造風險，包括保障性住房PPP項目設計缺陷、建設延誤、成本超支等;（3）項目運營風險，包括保障性住房PPP項目特有技術風險、供應短缺、市場需求波動、價格風險等;（4）金融風險，包括利率、匯率、通脹等金融變量變動引發(fā)的風險，這類風險貫穿于整個項目生命期;（5）自然不可抗力風險。顯然，如此繁雜的風險僅由私人部門獨立承擔并不合適、也不合理。為確保項目成功，相關風險應在私人部門和公共部門間進行合理分配。

通常來說，保障性住房PPP項目的風險分擔應遵循三個基本原則：（1）能力風險對等原則。風險應該由最佳的保障性住房PPP項目參與者承擔，該風險承擔者應該最有能力控制風險發(fā)生的概率并能夠最大限度地減少風險發(fā)生的后果。（2）成本效率最優(yōu)原則。風險應該由最佳的風險吸收者承擔，風險承擔者在投入既定資源控制風險時能夠帶來最大的風險減少，從而能夠最大化保障性住房PPP項目的經濟利益。（3）風險收益匹配原則。風險承擔者應該能獲得充分的風險管理激勵，其在風險管理中獲得的收益應該與所承擔風險相匹配。

四、安徽省保障性住房PPP模式風險分擔框架

風險分擔作為風險管理的核心貫穿保障性住房PPP項目的整個合同期。風險分擔的實質在于提升項目的經濟強度，即在保障性住房PPP項目風險事件發(fā)生情況下，保障性住房PPP項目各方的經濟利益能夠得到既定風險分擔安排的有效保護。由于保障性住房PPP項目各種復雜風險事件具有隨機發(fā)生的特點，保障性住房PPP項目的風險分擔安排應具有充分的包容性和適應性。本課題通過訪問安徽建筑大學8位房地產專業(yè)教授，在上述風險分配原則基礎上，給出一個風險分擔圖。（圖1）

最優(yōu)的風險分擔機制不是將所有風險都轉移給私人部門，而是尋求一種方案實現政府和私人部門的總體管理成本最小化。在安徽省保障性住房PPP模式合同中，風險分擔應該為風險規(guī)避的政府或私人部門起到保護作用，并為降低項目長期成本、提高服務質量和創(chuàng)造收益提供激勵。

五、安徽省保障性住房PPP模式風險分擔政策建議

（一）加快完善保障性住房PPP模式法律法規(guī)建設。我國在PPP融資領域內雖然出臺了法規(guī)體系，但是相關制度體系內容簡便，缺乏完整性，無法對保障性住房PPP模式做出準確性的指導，對不同情況下的問題也只能采用單一法規(guī)作為指導。因此，亟待建立健全保障性住房PPP模式法律法規(guī)，對實際的風險分擔過程中予以指導。政府部門在風險分擔的過程中具備天然的優(yōu)勢，在專業(yè)性立法方面，應當約束政府部門在保障性住房PPP項目中的行為，進一步確保更多的私人部門參與到保障性住房PPP項目的建設運營中，保障其合法權益，促進私人與公共部門的內部協調，形成長期穩(wěn)定的合作關系，促進權利分配，風險共擔，將保障性住房PPP模式的優(yōu)勢發(fā)揮到最佳狀態(tài)。

（二）合理協調政府與私人部門之間的關系，建立風險與收益相匹配的機制。在保障性住房PPP模式中，承擔風險可能會帶來損失，同時也會產生收益。損失會導致政府部門和私人部門都不愿意承擔風險，但是如果在保障性住房PPP項目中產生收益會增加各參與方承擔風險的積極性，所以在進行風險分擔時，要根據風險與收益相匹配的原則進行風險分擔，在分享風險收益的同時，可推動參與各方主動承擔風險，又會積極預防風險的發(fā)生。政府部門和私人部門應構建充分協商的議事機制，就項目合同所涉及的利益分配等事項取得共識，避免因利益分配不均等因素妨礙保障性住房PPP項目的推進，而利益分配也有助于激發(fā)各方承擔風險的積極性。

（三）建立安徽省保障性住房PPP模式風險評價體系。在安徽省保障性住房PPP項目開展之前，政府部門和私人部門均需要進行充足的保障性住房PPP項目前期論證，在論證過程中需切實考察保障性住房PPP項目可能面臨的各種風險，這就需要建立完善安徽省保障性住房PPP模式的咨詢服務體系。發(fā)達國家探索出了“物有所值”評價方法，以定量評價為核心并輔以定性評價為補充。我國財政部門已經在制定“物有所值”評價方法，在以后實施中應該通過提高信息透明度來進一步增強公信力。應適當公開項目資金的使用情況，滿足公眾對私人承包商信息的需求。

（四）引進安徽省保障性住房PPP模式人才和專業(yè)化團隊。政府部門和私營部門對于保障性住房PPP模式的經驗都十分匱乏，對項目各階段中潛在的風險因素無法進行合理有效地分擔。因此，在進行保障性住房PPP模式的風險分擔時，還可以尋求技術支持，引入專業(yè)的保障性住房PPP模式人才和管理團隊。保障性住房PPP模式是一個復雜的工程，涉及到多個方面，系統(tǒng)復雜程度高，從項目立項到建設運行，需要各個方面的協調，尤其是政府部門和私人部門之間必須保持和諧的關系，互相協調和促進，為保障性住房PPP項目的順利進行奠定基礎，同時借助專業(yè)化的管理為項目提供規(guī)范。文件起草、資金籌備、風險分擔、合同談判、收益分配等多方面都需要專業(yè)人員的參與，尤其是對復合型人才的需求量巨大，不僅對金融方面知識有所了解，還必須熟悉財務模型和法律方面的知識。由于不屬于政府部門和私營部門中的任何一方，保障性住房PPP模式專業(yè)人才和管理團隊能夠獨立客觀地對保障性住房PPP項目進行可行性研究及評價，能夠制定公開、公平的完善的特許經營合作協議，能夠根據保障性住房PPP項目本身的特點確定項目的融資規(guī)模、制定合理的融資計劃，能夠運用豐富的管理經驗為保障性住房PPP項目的運營出謀劃策，保證保障性住房PPP項目的持續(xù)高效運用。

主要參考文獻：

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