環境治理與府際協同

2020-11-09 07:25:06房雪盛婉玉崔松虎蘇燕華

中國集體經濟 2020年28期

房雪盛婉玉崔松虎蘇燕華

摘要：區域公共問題的復雜性促進了我國區域治理和府際協同理論與實踐的雙重發展。文章以京津冀環境治理為切入點，通過分析發現，目前京津冀跨區域環境治理，府際協同缺乏合理的利益補償和成本分擔機制以及完善的法律法規體系支撐。為了更好地把京津冀環境協同治理橫向府際協同的制度優勢轉化為治理效能，提出了確定共同協同但又有區別責任的分擔原則等環境治理一系列措施。

關鍵詞：京津冀區域;環境治理;府際協同

區域治理和府際協同是公共行政和公共事務管理領域的傳統議題。京津冀協同發展上升為國家戰略五年來，京津冀三方政府針對環境治理，不斷密切合作，強化協同。由于環境污染無法由某一地方政府獨立而有效地解決，為此建立跨地域治理的府際協同有效機制，既是京津冀協同發展的必然要求，也是實現京津冀環境治理“青山、綠水、藍天、白云”之必由之路與有效途徑。

一、區域治理與府際協同的關系

區域治理（ Regional Governance），最早由歐美學者提出，在西方學術界得到認可并被廣泛應用。在我國學界最先是臺灣學者接觸并在文章中使用“跨域治理（Across Boundary Governance）”或者“都市及區域治理（Urban and Regional Governance）”來體現這個觀點。

事實上，區域治理是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者為實現最大化區域公共利益，通過談判、協商、伙伴關系等方式對區域公共事務進行集體行動的過程。

府際協同，即政府間合作。政府間合作的本質是跨部門協調，一般分為縱向府際協同和橫向府際協同。縱向府際協同是上下級政府之間的互動，在我國主要體現在中央政府對各地方政府的命令與調控，權力作用方向自上而下。例如京津冀協同發展已上升為國家戰略，從中央到地方出臺了一系列政策文件和命令配合京津冀一體化發展。橫向府際協同，主要是指同級別的政府和政府部門之間的交流與協同合作，針對涉及到彼此共同利益的公共事務或者是區域性的公共問題，例如生態環境問題展開一系列的合作治理。橫向同級政府之間的協同合作具有利益互補性特征，主要合作方式包括建立聯合機構、成立聯合的跨區域跨部門的任務小組、頒布區域性的法律法規和簽署相關的協議、約定等等。

二、京津冀環境治理中的府際關系現狀

各級政府之間的環境共治（Environmental Shared-Governance）是20世紀末環境保護體系的發展主軸。由于環境污染無法由某一地方政府獨立而有效地解決，為此需要建立跨地域治理的有效機制。京津冀區域地緣相連，生態問題不能割裂討論，目前京津冀跨區域環境治理主要有著以北京為主導和京津冀共建共治共享兩種模式。

（一）以北京為主導，天津與河北配合

北京作為京津冀三地政府中政策影響力最大的一方，位于京津冀府際主導地位。對于環境治理，在政策層面北京先后出臺了《關于貫徹京津冀協同發展規劃綱要的意見》、《京津冀大氣污染防治強化措施2016～2017》等文件，與天津市、河北省簽訂一系列合作框架協議。2015～2016年，支持河北廊坊、保定兩市清潔能源改造資金9.62億元，支持河北張家口市退化林改造試點項目資金1.77億元。

另一方面，針對大氣污染和水污染問題，由北京政府牽頭，京津冀三地政府的環保部門關停了一大批高耗能、高污染企業。同時北京加快產業轉移的步伐，在京鋼鐵企業、汽車制造企業、家具建材等類型企業，已基本從北京向津冀地區轉移。河北省2018年接納北京遷出企業170戶，占全部遷出企業的21.8%。三地政府根據自上而下的政令行事，并接受中央政府相關部門的監督和考評，形成權威驅動型運作模式，目前局部流域已經初顯協同治理成效。

（二）京津冀共建共治共享模式

府際伙伴協同關系是一種獨立于我國政府傳統行政層級體制中上下級關系的府際關系，強調的是橫向府際關系中同級政府、同級部門之間的協作溝通，相互配合，是一種平等的伙伴型的模式。在京津冀協同發展國家戰略的支撐下，京津冀三地政府能夠更容易地實現這種平等互惠共贏的環境治理模式。

京津冀環境污染、資源短缺等區域性復雜的公共問題的解決，僅依靠北京拉動并不現實，構建橫向府際協作模式尤為重要。北京合理利用資源傾斜的各項優勢起好引領帶頭作用，但天津、河北也不能存在“等靠要”的思想，要積極主動地采取措施配合京津冀協同戰略，將環境治理與橫向府際協同有機地結合起來。《京津冀協同發展生態環境保護規劃》、《京津冀及周邊地區2017～2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動量化問責規定》等的出臺，明確規定了京津冀及各部門進行環境協同治理的原則和相關舉措。三個省市的人大常委會還針對屬地限制和環境協同立法的現實情況，深入協商京津冀協同立法工作，《京津冀人大立法項目協同辦法》的通過，實現了京津冀區域環境治理協同發展在頂層設計和理論支持層面的新突破。

三、京津冀環境存在的問題及原因

（一）河北省承擔著過多的經濟發展壓力

在京津冀協同發展中，從政治區位優勢、經濟發展程度以及人口結構而言，河北省均處于劣勢地位。北京產業轉移中不少高能耗、高污染的遷移河北，盡管這些企業為河北省增加了一定的稅收收入，并能夠讓河北在對接京津和服務京津中享受一些政策紅利，但是在保護環境納入政府工作目標和重要考核指標的背景下，重污染產業的進入對河北省環境治理弊大于利。在分稅制的政治環境下，同級政府之間的競爭關系無可避免，作為市場經濟中的“理性經濟人”，地方政府會自發地追求利益分配最大化，而三地產業轉移中河北省處于絕對的弱勢地位，得到的利益補償最少，對環境保護的財政投入壓力最大。2017年河北省重拳整治“散亂污”企業近10.8萬個，完成數百萬戶居民家中的“煤改氣”項目等，使河北省同年GDP、財政收入等明顯下降。

（二）京津冀府際合作環境治理的相關法規不完善

近年在京津冀協同發展上雖出臺了一系列相關規章政策，但沒有形成一個科學化、系統化的府際協同法律體系，實際操作性較低。大氣污染、水污染、農村環境保護等方面各有各的法規政令，不同部門之間、不同地方行政區劃之間的職責劃分相互獨立，難以進行有效的溝通。三地政府下達的生態環境建設行政指令沒有打破行政區劃限制，行政區劃壁壘森嚴，各市縣地方基層執法和司法部門難以協作聯合，下游區域無法對來自上游區域的污染源實施有效地制裁與管制。

（三）社會參與主體的局限性

當前，京津冀環境協同治理的參與主體較為單一。一方面生態環境治理的市場體系尚未構建起來，缺乏統一的標準化的污染權排放交易市場。已頒布的京津冀環境治理規章制度中也缺少關于如何調動社會力量，推動更多企業和公眾參與京津冀跨區域生態環境建設的規定和措施。京津冀發改委的自愿減排項目備案名單的企業，均為國有或國有控股企業，它們的響應也并不是完全出自身意愿，而是迫于完成政治任務。另一方面，政府的相關環保宣傳力度不夠，社會廣大公眾和其他社會參與京津冀環境治理的利益相關主體，不了解參與環境治理并發揮作用的有效渠道，無法真正參與到各地區環境治理的工作中。

（四）三地之間不對稱的資源稟賦關系

在京津冀三地中，河北的地方政府數量多，對資源的依賴性強，但獲取能力卻很弱，使得環境治理的難度更大，府際協同面臨著層層困境。北京作為首都，有著政治上的天然區位優勢，所有的資源會自然傾斜;天津作為環渤海地區重要的港口城市，同時也是環渤海地區經濟中心，各方優勢明顯于河北，形成了京津冀不對稱的資源稟賦關系。這種不對等的發展平臺，促使京津更具創新、戰略產業的虹吸效應，而導致河北落后產能的集聚。

（五）屬地管理與跨區域環境協同治理的沖突

屬地管理是我國行政管理體制的基本特征之一，根據地域劃分來確定責任歸屬。京津冀環境協同治理過程中基層屬地管理的權力與責任并不對等，“上面千根線，下面一根針”，各地政府的“理性經濟人”、“地方本位主義”，直接影響府際協同關系，制約了京津冀環境治理目標的加速實現。三地環境污染的區域性、疊加性、外部性以及行政分割化、屬地碎片化，導致京津冀三地環境治理之間的矛盾和沖突不斷出現，府際協同困難重重。

四、提升京津冀環境治理效應的對策

（一）確定京津冀三地“共同但有區別”的原則

“共同但有區別”的責任原則，是在解決全球氣候問題中針對各發達國家和發展中國家之間，不同的經濟發展水平所確定的分擔原則。這一原則同樣也可以適用于跨區域性的公共環境問題的治理當中。京津冀地緣相近，環境污染與生態問題的外部性、區域性和疊加性特征，促使三地政府間必須要協同治理環境問題。由于京津冀在資源稟賦、要素投入和經濟發展水平存在差異，明確三地政府共同但有區別的環境治理責任，是三方達成合作框架協議、平等互惠協商的重要前提。一方面，“共同責任”是指京津冀三地各級地方政府要樹立協同共生理念，互促互進，追求京津冀環境協同共治的目標和價值觀;另一方面，“區別責任”是指京津冀地區各地方政府差異較大，為了避免“轉嫁危機”以及“搭便車”等非共生現象的發生，均衡考慮京津冀的歷史情況以及京津冀三地政府不同的功能分工，建立科學化的治理成本分擔機制。

中央政府發揮權威引領作用，指導京津冀地區政府間協同治理生態環境的宏觀戰略決策;省級政府發揮引領和協調作用，促使地方政府形成更緊密的協作網絡，提升協同運作效率;各地基層政府和環保部門相互協作，通過平等協商集聚共識，共同完成環保任務。

（二）建立京津冀環境治理協調機構

首先，推動建立政府與政府之間的環境治理協調機構。一方面，政府要建立公共資源交易跨區域協同發展機制，推動資源配置方式和排污交易市場化的變革，例如將工業用水權、碳排放權、林權交易等環境權納入交易目錄。健全資源和污染權出讓或轉讓規則，形成銜接有效、標準透明、簡便高效的交易管理制度體系。另一方面，要加強京津冀三地相關部門執法和責任追究一體化建設，建立跨區域的聯合執法機制和統一的執法追責處罰標準。三方的環保部門聯合查處跨區域的環境問題和污染糾紛，要重點打擊在行政區邊界的環境違法行為，探索建立京津冀地區環境賠償制度和環境督察體系。

其次，應該推動建立政府與企業之間、政府與公眾之間的環境治理協調機構。企業既是環境污染的主要制造者，同時也是環境治理的主體力量。京津冀政府應下大力量引導政府與企業之間的良性互動，促使其生產方式應由“被動督察”轉變為“主動減污治污”，督促重點企業污染物排放監測信息向全社會公布，推動企業積極主動提供綠色產品和綠色服務。公眾和社會群體組織數量多，是“環境保護最大公約數”，應該引導他們在宣傳教育、環境問責、環境保護公益活動等方面積極發揮作用，最終實現政府與企業、政府與社會公眾之間的“綠色共贏”。

（三）健全京津冀環境治理法制體系

京津冀三地政府要注意地方性環境執法法規及其實施細則的協調性、可操作性。三地人大常委會法制工作部門在擬訂環境治理的立法規劃和年度計劃時，應適時與其他省市的立法部門進行溝通，使京津冀地區的環保法律形成有效的協同體系，避免因區域間治理標準不同而影響整體治理效果。三地在宣傳法規、解釋法規等方面也應加強協作，強化法律法規實施效果。共享專家資源，三方共同起草適用于區域內涉及到跨行政區環境糾紛的法律法規。生態環境跨區域治理比起其他公共事務的管理較為復雜，政府要著眼于京津冀三地產業結構的差異情況以及污染源的不同，主動向有關領域專家學者咨詢經濟發展與環境保護等方面協調發展的專業化建議，統一環境治理方面的制度性標準，從制度化、法制化層面探索府際協同治理京津冀地區生態環境。

（四）縱向府際協同相配合

中國的縱向權力運行機制是一個復雜的多現象和多邏輯所構成的研究體。垂直方向上的府際關系協調方式，一般分為自上而下嵌入式和自下而上嵌入型兩種。在我國，尤其是跨區域環境治理中，主要涉及到的是自上而下的協調路徑中央站在國家發展全局的高度，把握京津冀地區環境協同治理的規劃，從長遠的角度制定京津冀地區規劃綱要，研究和解決京津冀地區區域環境協同治理中出現的重要項目、重大問題。京津冀三地政府積極主動配合中央的相關戰略，使京津冀地區環境協同發展的府際關系達到橫縱相輔相成。

五、結語

京津冀環境治理，府際協同至關重要。京津冀三地唇齒相依、皮毛共存。可以說，河北是京津的保護屏障，京津離不開河北的守衛。因此，無論是環境治理，還是區域發展，京津冀均離不開“齊心協力，同舟共濟，互惠互利”。針對京津冀環境治理，離不開京津冀三地政府間、職能部門間的彼此溝通、密切合作、積極協同，并加速促成提高認識，統一思想，強化合作，密切協同，聯合行動，集團作戰。環境治理和生態保護的跨區域性特征明顯，京津冀協同發展的國家戰略，要求三地政府依法規制、規范府際關系，加速推進和強化政府間、部門間的協同與配合，繼而更加有效地推進京津冀環境治理的效應。

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