社保費征繳制度改革

宋博文

[提要] 隨著國家《深化黨和國家機構改革方案》的出臺，社保費在征繳方面有了新的變革。此前執行的是社保費雙重征繳體制，現在涉及到養老、醫療、生育、失業、工傷的保險費征繳全權交由地稅部門負責。中國的社會保險費征繳制度，在歷史上主要有地稅代征、地稅全征和社保全征三種征繳模式，本文根據新制度經濟學視角，分析中國的社會保險費征繳制度的形成。

關鍵詞：社保繳費;地稅全征;新制度經濟學

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年7月16日

一、我國社會保險費征繳歷史變遷

（一）歷史變遷。自《中華人民共和國勞動保險條例》頒布以來，我國社會保險一直以“費”的形式征收。但是，在社會保險征繳主體的選擇上，卻經歷了中華全國總工會征繳、征繳主體缺失、社會保險部門征繳、社會保險部門與稅務部門各為征繳主體四個階段。

制度規定著當事人的思維方式，制約著當事人的行為，而制度的不斷變化是為了達到一種“博弈”中的平衡，在社保費征繳制度中是政府與繳納社保費的勞動者之間的一種“博弈”，本次改革也是為了讓繳費制度更加趨于平衡。此前采取的雙重征繳制度存在諸多問題。以社保機構征繳為例，社保經辦機構對欠繳和不繳費的企業只能采取催繳、增收滯納金和罰款等措施，執法的強制性不夠。此外，由于我國社保目前的社保繳費率較高，使得許多企業為了降低企業用人成本而采取僅按照最低繳費標準繳納社保費。現在改由稅務部門負責征收后則避免了這個弊端，每個人的個人所得在稅務部門十分明晰，也就斷絕了企業少繳納社保費的機會，從而更好地保護勞動者的權益。

（二）制度變遷。制度變遷是制度的替代、轉換與交易過程，它的實質是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。制度變遷的原因在于制度的穩定性、環境變動性和不確定性及人對利益最大化的追求三者之間持久的沖突。

1、從制度的穩定性來說，制度的穩定性是制度存在的理由，而穩定的制度是人們對于未來生活的最重要保障。稅務部門征收相比社保經辦機構而言，具有更強的執法力，并且可以為社會保險實現全國統籌打下基礎，解決不平衡、不充分的發展矛盾。社保費的繳納是勞動者的一項重要權益，以養老保險為例，此舉有助于增強養老保險費的足額繳納，增強勞動者退休后的生活保障。

2、從環境的變動性和不確定性角度出發，環境的變動會導致制度的變遷，人們會不斷地根據環境的變化改變和調整已有的制度才能使利益最大化。自建國以來，社保繳費機制也隨著社會的變化不斷改革。建國初期，1951年我國政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，由全國總工會負責征繳，文化大革命期間此制度遭到破壞，直到1991年，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，由社會保險部門負責征繳。1999年，《社會保險費征繳暫行條例》出臺，正式確立我國社會保險費雙重征繳機制。此次2018年政府出臺的文件對社保的征繳再一次改革，改革一方面是為了配合我國“中國特色社會主義新時代”改革，改變當前人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾;另一方面是為了進一步完善社保制度，努力實現全國統籌。

3、從利益最大化方面講，制度的變遷是為了降低交易成本。對于利益的追求會導致技術的進步、生產力的提高、效率的提高等。對于社保繳費機制的效率問題，目前在學界內雖有不同的觀點，但有學者證明地稅部門征收更具效率。例如，基于定量研究發現地稅部門征繳更為高效的代表人物有劉軍強、武漢市地稅局課題組、鄭春榮等人。以武漢市地稅局課題組為例，他們以企業職工養老保險、醫療保險、失業保險為研究對象，將社保費的征收效率概念操作化為社保覆蓋面的擴大、社保基金收入的增長。在控制人均GDP、人均工資兩個變量的前提下，定量研究了社保部門全責征繳、社保部門核定而地稅部門代為征收、地稅部門全責征收三種社會保險征繳模式的征收效率，研究發現地稅系統全責征繳的社會保險征繳模式效率最高。此外，雙重征收制度也存在著責任模糊，邊界不清的狀況，會增加交易成本，改為單一部門征收則可以降低交易成本。

制度的變遷是上述三者之間持久沖突的結果，這是一個必然的過程。合理的制度也會隨著社會的發展變化變得不合理，舊有的雙重征收制度在運行十年后變得不符合當下的社會環境，則不得不去改變這種制度，創造新的合理的制度。

二、社保費征繳制度改革的必然因素

（一）管理機制缺失，產權不明晰。在新制度經濟學中，產權是指“權”、“責”、“利”，是一種關系的問題，而不僅僅是歸屬的問題。此前實行的社保費雙重征繳機制的征繳機構分屬兩個部門，社保經辦機構歸屬社保局管理，地稅部門歸屬稅務局管理。兩個部門的管理方式和負責領域完全不同，兩個機構的權限和責任劃分不明。地稅部門負責社會保險費的申報、核定、征收、劃解、追欠、查處等相關工作，而社會保險經辦機構只負責參保登記、記賬以及基金的發放等環節。產權的不明晰會導致制度在運行過程中產生負外部性與“搭便車”的現象。兩個部門還存在“權”、“利”的爭斗，對于“權”的爭斗主要是涉及部門的權威性，征繳權屬于部門的重要權限;對于“利”的爭斗主要涉及資金流和人事編制。我國的高社保費率自然使社保資金同樣是巨額的資金，高額的社保資金征收也就需要更多的人員編制、更高的財政支持、資金獎勵等。因此，兩個部門在社保費征繳方面存在諸多產權不明晰的地方。

（二）交易費用高。在企業方面，由于目前的社保繳費率較高，不少企業為了降低用人成本不得不選擇欠繳或者少繳的不合法手段。在勞動者方面，社保繳費得到的利益是短期內無法兌現的，且會直接減少個人所得收入，因此導致了勞動者資源讓企業少繳欠繳社保費的問題。對于政府社保經辦機構的行政成本方面，社保部門的執法力較弱，對于欠繳、少繳的企業需要采取催促的辦法，一種是打電話，另一種是派遣專人上門催促，這就無形中增加了經辦機構的時間成本、人力成本;同時，普遍存在重視催繳、輕視基數核定的工作思路導致隱性征繳任務重、成本高。

此外，雙重征繳制存在部門間的協作不協調問題也會增加行政成本。社會保險費的征繳管理涉及社保、財政、銀行、法院、經信委等多個部門，而地稅征收模式中又引入了稅務機關，部門之間協調難度大。一是部門之間缺乏協調性;二是部門之間不能及時共享信息。

（三）行政人員存在尋租的可能。在雙重繳費機制時代，若繳費機構是社保經辦機構，存在一個明顯的弊端，即社保部門無法和稅務部門一樣直接看到勞動者所得工資以及個人所得稅。企業為降低成本會采取按照最低標準為勞動者繳納社會保險費，而非嚴格按照勞動者個人收入所得的稅率繳納。負責征繳社保費的政府行政人員素質不一，對于此類企業的常見行為可能存在為了一己私利，故意刁難企業，收取金錢尋租腐敗。而在組織成本與市場交易成本低于尋租成本之時，企業可能存在主動尋租行為，向政府行政人員行賄，對其繳納社保費的違法行為“視而不見”。

三、社保費征繳機構改革優點

（一）產權明晰，執法力提高。免去了過去十幾年中兩個機構之間的“權”、“責”不明確，稅務部門具有社保經辦機構所不具備的優勢。此次將社保費征繳納入稅務機關權利范圍，則意味著在該款項征收上，稅務機關可以實施和稅款征收同樣的權力，包括強制措施、保全措施及追征措施。落實到實際工作中，扣押、查封、限制出境、罰款、拍賣都是具體手段，大大強化了征收力度，這和過去社保機構在社保費征繳上只有稽核權是不同的。但需要注意企業為了清繳歷史負債導致的新的尋租行為。

（二）交易成本降低。由單一部門負責征收大大降低了原有的兩個部門由于產權不明晰導致的相互扯皮而無形中增加的成本。執法力的增強也大大降低了政府的時間成本、人力成本。

（三）個人權益得到更好的保障。相比社保經辦機構而言，地稅部門可以直接查詢到勞動者個人所得工資，并根據工資總額，按照社保費率征收相應的社會保險費，有效地避免了企業欠繳少繳社保費的問題。

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