城市治理中空間正義原則與對策

張寧靜 杜文武 盧泰行 劉培強 尹政麟

[提要] 縱觀當下整體城市發展趨勢、城市結構優化過程以及城市發展進程中的治理脈絡，城市的整體發展與整體趨勢是一個在治理中不斷優化進而達到新時代城市發展滿足人民對美好生活需要的過程，而隨著多方面因素的綜合作用，城市治理展現出諸多空間非正義的現象。因此，為達到人民對美好生活的需要而實現城市治理呈現良性發展，以城市發展空間正義的視角審視城市治理進而尋求城市治理的可行性原則與對策，顯得格外重要。

關鍵詞：城市治理;空間正義;城市化;差異性

基金項目：本文系江蘇省2018年度高等學校大學生創新創業訓練項目省級一般項目：“淮安城市治理的指導原則與對策研究——一種基于空間正義視角的考察”（編號：201810323037Y）階段性成果

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年7月21日

城市化進程的加快，不但是社會進步的重要表現，同時它也是諸多可控與不可控因素多角度多重性影響的產物。總體而言，城市發展是一個不斷治理力求不斷優化的歷程。空間正義，作為一個發展的理念，是內蘊于城市治理中的。當下城市治理展現出空間非正義的現象，因此為達到人民對美好生活的需要，必須實現城市治理良性發展。

一、城市治理中空間正義缺失主要表現

從當下看來，城市治理中非正義現象與挑戰也是不容忽視，這些非正義現象主要包括城市治理建構主體正義價值觀缺失，城市治理客體所受結果的正義缺失以及城市治理過程中建構策略與路徑的正義缺失。

（一）從城市治理建構主體來看。由于城市處于某一特定空間范圍內，立足一定優勢與特色空間范圍內的城市發展方向，需要城市治理的決策者立足于一定視角，予以全局考慮，進而尋求發展方向滿足城市化的良性目標;另外，處于一定范圍內的城市擁有特定資源分布，而如何使得資源合理恰當地運用與重新布局從而變得格外重要，因為這對于資源的享有者來說，是自我價值與美好生活需要的重要標準。但是，對于一個城市的發展目標來說，很大程度上取決于城市治理的決策，也就是政府對于發展目標的規劃的恰當性以及政府公共政策因價值導向所引起的合理性。就這一點來說，它需要的是對于現實性問題的把握以及對未來不可控性結果的預見，更重要的是對人民利益的深切尊重與滿足。

（二）從城市化建構治理過程中的策略與路徑來看。城市建構的治理過程中應當重視人民利益至上、推行多重路徑協調推進的策略。對于第一點來說，從城市化的起始緣由看來，人的實踐帶來的經濟發展使得資源利用得以普遍化，進而個體對于社會發展過程中的需求增強而逐步推動城市化進程的出現與加快。因此，城市化終究而言是人的城市化，人推動城市化，人助力城市化，進而優化城市化，個體的人公平地享有城市化的結果是城市化的終極目標。因此，在城市治理過程中，應當始終貫徹將人的需求與滿足放置于首要地位的實施策略。此外，在城市治理過程中，由于政策主觀性較強，在不可預測的不可控因素的作用下，城市治理應當立足多種視角的展望，以滿足人民對美好生活的需要為目標，尋求多元化、多途徑的協調發展，通過多重路徑的共同發展與保障從而促使城市化更為優化。

（三）從城市化客體所享有的城市化結果來看。隨著“舊城改造”、“城市更新”、“城市擴展”等運動的大規模展開，我國城市化和城市發展中的空間正義缺失問題日趨凸顯。而這些空間正義的缺失在現實中的具體表現就是城市環境中的個體所享有的城市資源分布的不公。在快速城市化的今天，在大量城郊鄉村空間被城市吞并，成為新城區的過程中，也出現了許多不當的城市蔓延現象，中心城市對邊緣鄉村空間形成嚴重的擠壓。有些郊區失地農民在被城市化的過程中，一方面失去了原有的空間權利;另一方面又無法真正融入城市空間，從而游離在鄉村與城市之間，掙扎于焦慮與迷惘的身份危機中。

二、城市治理中的空間正義性原則

（一）“支出”與“產出”相匹配原則。在《正義、自然和差異地理學》一書中，哈維認為“公正的地理差異的公正的生產”是空間正義探討的焦點問題。在以優化和良性發展為目標的城市治理過程中，治理過程既是一個“支出”過程，同時也是一個“產出”過程。所謂“支出”，一方面是城市治理中資源的消耗、人力物力的利用，以及因城市化發展問題而產生的智囊決策的產生等等，正是這諸多的治理“支出”促使當下的城市化進程突飛猛進。但與此同時，這一切的“支出”是否滿足了城市化進程的目標，城市化所帶來的福利是否滿足了城市需求，這種滿足了的需求的“產出”是否與“支出”相匹配，又是否與人們切實需求相符合、與人民對于美好生活的需要相切合，這才是城市化進程的終極目標和價值所在。而堅持“支出”與“產出”相匹配的原則正是追求城市優化的一大特色。

（二）城市空間治理可塑性原則。當城市化進程在量上得以迅速發展，但質的優化需要恰當的治理手段來進行，而恰當的治理手段則是綜合多種因素的共同結果。因此，受到各方面不同因素的影響的城市治理隨著社會條件的變化不可避免地在一定程度或某些方面上具有不恰當性。因此，為了使城市治理過程中對不可控性因素所造成結果的合理解決與協調，在城市治理過程中應當使治理政策的具體實施更具可塑性，使得在不同情況下能夠便于加以協調，從而避免因其他因素的擾亂而造成城市治理的惡性循環。這種可塑性既是對具體治理措施外部環境的把控，也是對措施與環境的協調性的深化認知。

（三）城市治理一般性與差異化原則。毛澤東在《矛盾論》中有兩段著名的論述，即：“矛盾的普遍性或絕對性這個問題有兩方面的意義。其一是說，矛盾存在于一切事物的發展過程中;其二是說，每一事物的發展過程中存在著自始至終的矛盾運動”;“矛盾的普遍性和矛盾的特殊性的關系，就是矛盾的共性和個性的關系”。將毛澤東普遍性與特殊性關系用于城市治理原則中時，在城市發展中，有時發展模式、治理模式會因為其易操作性、成效的顯而易見性而廣泛的借鑒與模仿，但是值得我們注意的是，模式的借鑒有其必要的價值。但同時不同時期、不同條件、不同地點、不同場合下，城市發展應遵循其特定條件下的規律性，因時、因地制宜，從而使得城市發展模式更具特色，這種依據特殊性原則的城市發展治理模式，大到城市整體資源的分配更切合實際情況與需求，小到城市具體規劃更有能發揮某一具體的實際效用，進而使得城市空間正義性得以實現。

三、城市治理空間正義實現路徑探析

空間剝奪、空間隔離、空間不平衡發展、公共空間私人化、資源的空間分配不公等城市問題更加嚴重。這驅使新的空間抗爭出現，訴求包括城市權利、住房和公共交通的改善、減少資源的空間分配不公、環境正義等。城市發展問題的多樣性也是現實存在的，因此對于城市治理來說，實現治理的空間正義的路徑也是多維度齊頭并進的過程。

（一）城市治理過程中的生產與分配有效針對具有差異性與階層性的客體。當下的社會，由于物質經濟利益的滿足與精神文化需求的充足等各方面原因，社會階層已逐漸形成并逐漸地固化，這種固化帶來的不僅僅是社會的分層，更為重要的是這種階層固化的結果因當下對于經濟利益及社會效率的格外重視使得階層以一種漸趨漸遠的形式逐漸地將階層差距拉大。強化了強勢群體的文化與價值，而弱勢群體的文化和價值難以得到切實的保障與維護，這種情形下，極易形成在城市空間上對于弱勢群體的忽視、偏見甚至是歧視。因而，在追求城市治理空間正義的當下社會，更應當在逐步縮小階層差距的同時，將更多的文化價值傾向于城市中的弱勢群體，如教育、醫療等等。通過這種措施，縮小階層性所帶來的差異性而引起社會空間資源享有不公的非正義現象。

（二）要追求城市治理的“生產”適應性與分配正義性。一個城市的未來發展方向往往取決于城市治理管理者對于城市發展的方向定位及政策導向，而這些是否與一個城市自身的實際承受能力及人民對于城市發展需求的滿足感至關重要。這就要求政策制定者與實施者正確認知城市具體的承受能力、城市的價值定位，進而使得城市治理的現實生產結果更加切合實際需求，滿足城市可持續發展;另外一點，隨著城市模式的多元化進程的加快，生產的適應性是城市整體布局不斷優化的表現，隨著黨的十九大報告將“堅持以人民為中心”確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，實施城市精細化管理，提升城市管理效能，是城市實現可持續發展的必然選擇，也是市民享受優質公共服務的重要途徑，更是一個亟須努力探索的重要課題。因此，為了促進公民享受優質公共服務的實現，城市的精細化管理更大程度上依賴于城市治理下的生產性資源的公平性分配，在分配的公平條件下，不僅僅是有利于城市整體宏觀上的精細化治理與管理，同時對于局部的生成性資源的管理也有效果，這對于提升城市效能、提高城市治理的空間正義性是不可或缺的。

（三）切實探索政府權力及資本利益與人民對美好生活需要的合理關系。在現代城市治理過程中，為了滿足現代化發展進程中的標準化以及視覺效果的美感，城市整體布局及設計都會無形中受到政府權力思維及邏輯的影響。而這種影響即便在出發點上立足于群眾利益，但權力思維、權力邏輯在很大層面上是基于現代化對于城市目標硬性指標的完成以及宏觀視角的可視感，而具體而言的城市治理過程中各種關系的協調及人民對自我利益滿足和公共福利的享有會或多或少地被忽略或削弱。我國的城市發展目標和公共政策價值導向過于強調發展效率和經濟利益，重視GDP貢獻和稅收，將社會成本和公益目標排除在外，對“空間正義”存在忽視。另外一點，市場經濟條件下，無限追求利益的資本力量往往無形中對一個城市的戰略定位、發展目標產生巨大影響，在利益最大化的驅使下，資本享有者將現代化設施、現代化產業放置于城市繁華中心地段，毋庸置疑的是這必然會以點帶面的帶動區域發展，增進中心城市的城市化水平。另外，隨著社會階層的逐漸分化，低收入家庭漸漸地在生活區域方面被邊緣化，而這種現代化服務產業的中心化現象，無疑會在某種程度上加大分化程度，對于未來城市發展來說顯然是不利的。同時，對于當下強調的人民獲得感、滿足感以及區域協調可持續發展更為不利。因而，理論上正確處理權力邏輯、資本邏輯、以人民為中心的價值理念之間的辯證關系顯得格外重要，權力邏輯是否可以恰當的在以人民為中心的價值理念基礎上恰當的在推動權力資本的追求利益過程中加以恰當的引導，從而使得城市治理呈現出遍地開花、齊頭并進的優質局面。這三者關系的正確處理的首要前提是對于以人民利益為中心的深刻把握，具體體現則是權力與資本的協調作用下的公共空間中個體利益與群體利益得到合理滿足，局部布局與整體規劃的現代化治理模式的恰當性與適應性。

（四）加強城市治理過程中剛柔并濟的雙重性治理方式。城市治理除了對于城市整體與局部布局以及私人空間與公共空間的規劃與涉及外，另外較為復雜和重要的便是城市治理中具體問題的治理，在公共空間治理的歷史常態中，因缺少可借鑒性的經驗來源，同時部分普通民眾對于城市治理具體規范的違反等等，因而在以往的城市治理中剛硬治理方式司空見慣，這既是城市治理中多重因素綜合下的無奈現象，同時更是治理模式亟須更新調整的現實結果。2019年政府工作報告中強調：新型城鎮化要處處體現以人為核心，提高柔性化治理、精細化服務水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關懷。報告提出了“柔性化治理”的理念。這種柔性化治理既是新時代下以人民為中心的理念在實踐上的具體體現，同時也是新型城市治理模式的時代性探索，對于未來城市化的“量”與“質”的協調發展具有重要意義。這種“柔性化治理”的治理模式從根本上體現對于包容性治理、人文性治理以及協商民主治理的積極肯定，既有對于城市化過程中對于人與社會、人與自然的包容性，又有對于個體價值、個體利益尊重與滿足的人文色彩;另外一點就是在城市治理過程中不管是城市定位、城市構建、城市公共空間的布局、發展模式的可行性等方面要充分發揮民主，吸收借鑒各方意見，力求城市治理充分實現人民利益的切實滿足。當然，柔性治理是探索城市治理的新型有益模式，在進行柔性治理的過程中既要不斷探索并踐行，同時也要恰當保持剛性治理模式的有益成分，而對于剛性治理模式更多的應將重點放置于對個體思維觀念上的引導，使得剛性治理模式所涉及到的行為規范深入人心，進而以剛柔并進的新型治理模式推動城市治理良性優質發展。

城市化是現代化事業的重要方面，它是以人民為中心理念的現實表現之一，為了保證這一理念深入人心，在實際生活中應將其貫徹于個體生活的方方面面。對于城市化來說，有效地避免城市非正義現象，進而促進城市治理在正義原則下良性優化發展是實現新時代條件下中華民族偉大復興和實現中國夢的重要方面。

主要參考文獻：

[1]大衛·哈維.正義、自然和差異地理學[M].上海人民出版社，2015.8.9.

[2]曹現強，張福磊.空間正義：形成、內涵及意義[J].城市發展研究，2011（4）.

[3]曹現強，張福磊.我國城市空間正義缺失的邏輯及其矯治[J].城市發展研究，2012（3）.