突發公共事件檔案收集管理的意義與特點

曾黎

中圖分類號：F273 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2020）07-121-03

摘 要 突發公共事件存在爆發偶然、難以預料、處理實效性強等特點，這些特質給事件檔案的收集管理工作帶來了很大難度。就像這次新冠肺炎（COVID- 19）疫情事件突然來襲，我們仍然準備不充分，在時間和應對上失去不少先機。通過突發事件檔案資料的查證、分析和研究， 有助于分析突發事件的發生預兆、突發事件發生與周圍環境的關系，研究突發事件過程中的危害損失情況、應對、處置和善后恢復等所采取的舉措，為突發事件進一步的預案修訂、危機控制和防范應對提供科學依據。

關鍵詞 突發 公共事件 檔案收集 管理

突發公共事件是指突然發生，造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。具體形態有自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等。根據其對社會危害程度、影響范圍等因素，可分為特別重大、重大、較大和一般四級。以當前我們正面對的新冠肺炎（COVID-19）疫情為例，是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。來勢之猛、傳播之速、危害之大都是始料不及的。這次突發公共衛生事件的應對與處置，是當今世界各國以及每個人面臨的一次巨大考驗。突發公共事件的檔案收集管理正是對突發公共事件造成的社會危害程度、應急處置措施、予以應對程序和結果的原始記錄和一手資料。突發公共事件檔案收集管理是在事件產生、發展、變化過程，應急應對中累積的各種形式的原始記錄，起到了保存真實歷史記憶、科學研究基礎材料、正確審視處理方法的重要意義。

一、突發公共事件檔案收集管理的意義

突發公共事件的構成要素即波及面廣、突然爆發、難以預料、必然原因、嚴重后果、亟需處理。檔案工作本身是事件應急工作的組成部分，其收集管理對政府和社會應對突發事件有著重要的積極與指導意義。

一是保存了珍貴的歷史記憶和史料真相。2008年，汶川大地震，事件中69227人遇難，374643人受傷，17923人失蹤。震后新建的地震博物館征集了實物檔案、聲音檔案、照片檔案和文字檔案等5萬多件，包含大量關于地震過程、建筑破壞以及抗震救災場景方面的資料，讓這段苦難歷史的記載被人們見證。2003年的SARS突發公共衛生事件亦如，事件震驚過程發人深省。突發公共事件檔案是突發公共事件及其應急管理全過程最為真實可靠的原始記錄，相較于電視電臺新聞、網絡消息轉載、報紙雜志公布等，檔案是突發公共事件中形成和產生的一手資料。還原了事件歷史原貌和應急應對的方法真相。為每一起突發公共事件在歷史上留下珍貴的史料整理、記憶保存。

二是收集管理的資料，為突發公共事件研究成因、科學研判保留了基礎數據資料。突發公共事件檔案的學術價值主要體現在兩方面：首先是針對突發事件本身的研究價值。通過突發事件檔案資料的查證、分析和研究， 有助于分析突發事件的發生預兆、突發事件發生與周圍環境的關系，研究突發事件過程中的危害損失情況、應對、處置和善后恢復等所采取的舉措，為突發事件進一步的預案修訂、危機控制和防范應對提供科學依據。再是對突發事件檔案工作本身的價值。通過突發事件檔案研究突發事件過程中檔案的收集、整理、分類、歸檔和開發利用的現狀、問題和規律，為進一步科學規范地開展突發事件檔案工作提供理論支持。基于現代科學分析方法和信息技術更新，筆者認為突發公共事件檔案的收集管理對于數據模型建立是嚴謹的基礎工作，無論在事件過程中期或后期，數據模型對于突發公共事件的發展趨勢、時間進程、控制范圍、合理預測的科學研判都至關重要。用數據模型克服事件本身的不確定性，使之達到一定的掌握效果。如2003年的SARS事件，香港研究小組收集基礎數據后使用模型評估出了不同公共衛生手段對SARS的控制情況。A沒有采取任何控制措施的發病情況，B爆發后30天開始，把出現癥狀到入院治療間隔平均縮短2天，可減少19%發病人數。C在B基礎上于第45天停止各區域間人員往來，減少76%發病人數。D在B基礎上于第45天減少50%人員相互接觸和醫院感染率，能夠阻止疫情增長。E在D基礎上于第55天減少70%醫院感染率，疫情能得到非常迅速控制。此次正面臨的新冠肺炎（COVID-19）疫情事件正是從SARS等事件吸取經驗，收集大量數據做出了較為科學的數據模型為精準抗疫服務。這些模型的基礎數據正是來自于事件中不斷收集管理的大量檔案。

三是審視事件過程，警示教育應急對象、查漏補缺應急流程。突發公共事件有其一定的演變過程。事件從潛伏期到爆發期、從小的突發事件到公共危機，從原生災害到次生災害，從量的積累到快速質變甚至再轉化為另一種質態。就如SARS和這次新冠肺炎（COVID-19）事件一樣都是在短時間內造成社會危害，突變成為公共危機。那么產生的成因是什么、原始累積的物質是什么、發生質變的關鍵因素是什么，這些節點資料能否妥善收歸檔案管理就成為能否復盤事件過程的重要框架了。檔案有其直觀性和原始性的特點，歷來是警示教育最直接的素材。 突發公共事件檔案完整系統地記錄了事件造成的公眾破壞與威脅程度，形象直觀地展現并警示給社會和民眾帶來的損失，促進政府決策者、應急管理者和民眾全面認識事件應對和處置過程，增加防范意識和預警準備時間。通過檔案材料在事件時間、性質、處理手法等數據基礎上建立的流程圖，再與相類似突發公共事件對比分析，就不難對比出整個過程中存在的問題和薄弱環節，有利于應急對象的再次預警和延續工作的開展。 如國家衛健委2020年2月19日在之前頒發五版的基礎上發布了《新型冠狀病毒肺炎診療方案（試行第六版）》，新版診療方案在傳播途徑、診斷標準、治療上均有重大調整。明顯是基于同前幾版方案及大量數據對比，經過反復調整出臺的。這些事實證明檔案資料收集管理為應對方案的查漏補缺提供了堅實依據。

四是對于健全新的法律法規、完善相關機構、增強服務職能奠定了理論基礎。一次重大突發公共事件的爆發，對整個社會體系乃至全球都產生重大的影響。如2003年非典之后，黨中央、國務院出臺了加快突發公共事件應急預警和機制建設一系列政策措施。

如2003年5月7日，國務院第7次常務會議審議通過了《突發公共衛生事件應急條例》；同年12月，國務院辦公廳成立應急預案工作小組；2006年6月15日，新華社受權發布《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》；2007年 《中華人民共和國突發事件應對法》頒布實施；2013年10月25日，國務院辦公廳以國辦發〔2013〕101號印發《突發事件應急預案管理辦法》。2018年3月，根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，中華人民共和國應急管理部設立。

可見，一個新機構確立和一部新法律頒布需要強有力的理論體系支撐。而構成這些理論體系基礎的正是真實而全面的檔案數據。

二、突發公共事件檔案收集管理的特點與建議

突發公共事件的第一要素是“突發”，而在事件突發的背景下，應急處置是絕對核心工作。因而，要充分認識突發公共事件檔案收集管理的特點，學會運用綜合措施最大限度廣泛收集，確保所收集檔案資料的齊全完整。

首先，突發公共事件檔案的收集管理不同于日常檔案業務，工作的特殊性及難度決定其有著自身的特點。

一方面，突發公共事件的偶發性特點讓檔案業務人員處于人手不足、預期準備不夠、業務難以開展的困境。突發事件有時瞬間產生或者爆發，公眾容易陷入慌亂之中，第一時間難以有形成主動收集記錄材料的意識 ，造成檔案流失 。同時，突發的不可預測性讓事件對象和應急人員、檔案情報人員也都處于離散狀態，難以立即形成合力。各行業各部門在原有檔案人員缺乏的情況下就更難調集充足的人力資源來進行資料收集工作。在突發公共事件環境下，某些決策者的關注點只為“應急而應急”，檔案資料收集工作容易被忽略，未將其納入應急工作部署中，使得檔案部門開展收集工作處處受到牽制。以至在后期工作中出現關鍵數據流失、面對同類型問題無所適從，只能盲目應對的局面。

另一方面，突發公共事件的涉及對象和應急主體往往牽涉到多個部門甚至國家。主體的多元性 ，造成記錄檔案多頭且收集主體也難以確定牽頭對象。重大突發事件應對往往由多部門聯合實施，主體分散對檔案收集管理產生負面影響。這種無人牽頭、各自為政的情況對統一協調檔案收集管理帶來很大的難度。

此外，突發公共事件過程中的數據具有可變性、對時效性、實時更新的要求都遠遠高于日常檔案業務。突發公共事件的發展有一個量變累積到質變過程，其中的很多情況又瞬息萬變，這就導致突發公共事件檔案中許多基礎性、代表性的資料收集具有隨機性。一方面資料的數據即時準確度和實時涉及面隨時變化，很難掌握。例如此次新冠肺炎（COVID-19）事件，全國確診人數和疑似病例的實時數據就受到報送時間、病情變化、檢測偏差等多方面影響而經常即時調整變動。另一方面事件中多數一手數據的記錄與形成者多非檔案專業人士，其收集方法和保管形式不一定合理有效，且方式各樣，極易造成收集的檔案資料數據有誤。所以事件中后期對收集所得檔案數據的整理確認工作就要求更高更精準。

其次，加強突發公共事件檔案收集和管理工作的研究，是積極應對各種突發事件挑戰必然，必須強化對策研究。

一是早響應、早行動，檔案情報工作在突發公共事件發生后迅速啟動，檔案業務部門“第一時間”主動出擊。向事件進度搶時間，檔案收集工作跟上應急工作的步伐。及時對事件中形成的各種檔案資料進行清理移交，并隨時同步更新。在一般性事件中，檔案收集與處置工作是處于平行狀態的，可以各行其道、互不影響；而在突發公共事件的環境下 ，二者可能會在人力 、物力、財力、時間等各方面資源上產生競爭。突發事件應以合理處置、堅持保護民眾生命財產安全為第一要務。在資源沖突情況下 ，檔案收集工作可以采取暫時讓位于處突工作，以關注現有資料的保護和利用為重心 ，在事件進入平穩或好轉期時及時指派專人做好檔案補救和數據歸攏。事件中及時、有效的檔案數據更新又能反過來提高事件本身的處理效率。

二是發揮“云平臺”等可移動技術優勢，各種渠道提供的信息統一數據化管理，結合運用當下流行的“融媒體”手段加大采集和保護力度。隨著當前信息技術發展和辦公自動化、網絡化程度提高，各類信息的數字存儲、遠程保管已經成為趨勢 。突發事件中自然環境和日常辦公條件經常受到破壞，電子設備無法大規模使用。但某一種形態檔案（如文書檔案）難以全面、多角度地反映整個事件及其應對和處置的情況。因此，積極應用先進技術成果，對收集的檔案信息由大型“云平臺”進行自動歸檔 、數字化處理、信息加密、容災備份和遠程傳輸才是解決檔案流失、災害破壞、人為損毀等最行之有效的方法和措施。

三是突發公共事件檔案收集工作，不能單純依靠主體部門與具體工作人員，也要實行全民參與。我們知道，許多突發公共事件的破壞程度和影響規模絕不亞于一場戰爭。在特殊的戰役中，可靠的檔案收集和保管力量同樣來自于行政主體和民眾發動相結合產生。行政主體在決策、安排、調度方面來確立檔案收集的合理性、重要性和科學性工作；民眾發動在參與、執行、深入方面來保障檔案材料的完整性、全面性和真實性工作。政府、軍隊為主體收集管理檔案材料；個人、社會群體和機構組織等力量廣泛參與，開展扎實細致的基層工作共同來編制事件的檔案卷宗。反之，仍然采取大包大攬的管理模式，就會疲于應付突發事件，就會導致很多基礎數據的遺漏和缺失。只有全民動員參與有才能效提高整體管理效率。

四是在日常工作中普及檔案收集管理知識，增強檔案管理意識。思想決定行動，要做好突發公共事件檔案工作，首先要解決的即是思想認識問題。政府決策層、非政府組織、普通民眾、新聞媒體都要充分認清突發公共事件檔案工作的重要性，把應急檔案業務方式列入到日常準備工作中。各級檔案部門至少要做到兩個方面：一方面要針對突發公共事件檔案工作的特點，宣傳和引導各組織機構和普通民眾關注檔案工作、重視檔案收集。再是專業檔案人員強化日常工作學習研究，把加強應急環境下檔案收集工作預案制訂和演練、加強心理素質和現場溝通征集能力鍛煉常態化。平時強化責任使命意識，做到“識大局，精業務”，遇到各種突發狀況都能夠果斷行動、認真履職、不辱使命。突出應明確國際檔案理事會提出的六個方面核心工作。

五是理論與實際相結合，完善應急檔案收集和管理的相關機制和法律法規，從制度層面保障突發公共事件中檔案業務合理、有序開展。完善工作機制，就要在日常工作中預備和健全突發事件檔案工作的領導結構、協調協作、責任分配、后勤保障等機制。理順檔案工作中各種關系，明確職責分工，形成收集管理合力，突發公共事件檔案的收集管理逐步形成系統化發展機制。2003年SARS事件和2008年汶川地震，均從制度層面明確了檔案收集工作的地位和作用、組織機構的職責和權力、公民個體收集檔案的義務、收集范圍和移交辦法等。事實證明這些制度的出臺收到了積極顯著的成效。近年來，我國各省都相繼先后發布了《突發公共事件總體應急預案》等相應的法律規定，使應急檔案收集管理做到有規可循、有法可依。

“經驗得以總結，規律得以認識，歷史得以延續，各項事業得以發展，都離不開檔案”，習近平總書記對檔案工作的闡述，當是突發公共事件檔案收集管理意義與特點的高度概括。