國土空間規劃背景下的綠地生態空間規劃

陳浩

摘要：著經濟和各行各業的快速發展，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。國土空間規劃中的“生態優先”底線控制、“山水林田湖草”全域統籌、“三生空間”科學布局等要求，其目標是長遠的、宏大的、智慧的，同時也是中華民族人居智慧在當下永續發展中現代理念共識的中國方案。但是，目前正面臨著，或者將面臨著許許多多理想與現實的問題，比如大國土層面的自然空間與人居空間的布局和構成問題、國土空間要素提取分類與互相銜接等基礎性問題，以及原有規劃與現狀的承接與對接、區域級國土空間組分劃分與融合、各要素指標分配和強制或彈性管控等技術和管理問題。筆者才疏學淺地認為，要改變這種“理想很豐滿、現實很骨感”的局面，還需要地理學、生態學、城市規劃學、風景園林學以及經濟學、社會學等多學科專家聯動聯合探索，早日拿出人類聚居國土空間環境可持續發展規劃管控的“中國方案”。

關鍵詞：國土空間規劃;生態空間;規劃協調;保護與發展

0引言

我國國土空間規劃體系頂層設計“五級三類四體系”基本框架的初步形成。此后，為規范市縣國土空間規劃編制工作，自然資源部印發了《市縣國土空間規劃分區和用途分類指南》《市縣國土空間總體規劃編制指南》等試行文件，全國各省市也提出了具體的探索方案，相繼發布了國土空間規劃編制的相關指導意見。

1綠地景觀斑塊

綠地斑塊存在于城鎮的城區及其附屬范圍內的地區、鄉鎮以及廣大的農村領域。它的主要生態作用是保水固土、弱化噪音的分貝數、使環境變得更加美麗和緩解氣候帶來的影響等功能。通過綠地景觀斑塊來建立美好的生存環境，有序的營造城市和鄉村空間，使城鄉之間的景觀風貌和特色得以保持，強調環保和綜合整治的力度，讓自然環境適應現有的土地開發力度，保持城市的可持續發展。統一協調美麗鄉村建設中綠化景觀的適應性，不僅僅要關注城鎮，也要確保農村生產和生活中基礎建設的需要，在普遍綠化的基礎上對林地資源匱乏的小城鎮提高標準，“一鎮一特色”，建設小城鎮綠化示范點，彌補綠地資源不足給人們生活帶來的不利因素。各鎮區應規劃形成公園，各行政村結合實際情況建設一些游憩性質的小公園，打造鎮區內的河道景觀，在滿足防洪防澇要求的前提下建成一些濱河綠地。按照指標的控制要求，在規劃鎮區內保證8～10人 /㎡的人均綠地以及不低于40%的綠化覆蓋率，使各村鎮的園林綠地有效的進行整合和統計，使它們成為綠地系統的重要組成部分。

2土地用途管制協調

考慮生態空間管制要求、現狀以及規劃建設類型，新區制定協調原則為：一級生態空間內，土地利用規劃分類下的現狀工礦倉儲、住宅、公共管理與公共服務、交通運輸用地嚴格控制規模不再擴建，規劃用地應調出一級生態空間。按此要求，共涉及調整土地利用規劃中34.1平方公里允許建設區或有條件建設區，其中調出允許建設區22.3平方公里（14.2平方公里調至禁止建設區、8.1公里調至限制建設區）、調出有條件建設區面積11.8平方公里（6.6平方公里調至禁止建設區、5.2公里調至限制建設區），各鎮從一級生態空間內調出的規劃用地全部布置于同一縣（區）行政區內。保護修復規劃成果保持不變。

3規劃流程

依據國土空間規劃的總體需求和編制要求，全方位、全時段地支撐整個規劃從方案形成到空間落實。首先充分利用國土空間基礎信息平臺，收集與綠地系統規劃相關的生態資源等國土空間雙評價指標、相關部門規劃成果以及綠地系統規劃必要的前期數據，并分類整理，從而掌握自然資源本底。具體可通過國土空間資源環境承載力評價得出市域層次生態敏感性和安全格局分析，通過國土空間開發適宜性評價開展城鄉綠地適宜性等評價。其次，在規劃內容階段，制定城鄉綠地系統規劃，加強城鎮開發邊界內外綠地的空間聯系、大范圍綠地的融合發展;在城鄉綠地系統規劃的基礎上，針對城鎮開發邊界內外分別制定規劃內容。最后，依據國土空間規劃分期實施的要求，城鄉綠地系統規劃須明確近中遠期不同時序的規劃目標及內容，科學劃定綠線范圍，為近期城鄉綠地系統的建設安排制定實施項目庫，分年度提出具體的空間落實計劃及建設項目內容，保障城

鄉綠地系統規劃的有序性和可實施性。

4多渠道管理，完善城鄉綠地空間管制方式

隨著國土空間規劃下多部門工作的統一，構建與相關部門協同管理的渠道也成為綠地系統層面管控的必要環節。搭建相關部門的共同協作平臺，聽取各部門相關意見，做好城鄉綠地相關管理部門之間的協調工作，使各部門之間的工作相互銜接，建立穩定的管理機構和定期匯報制度，按照有關法律、法規和規章規定，合理高效地推進城鄉綠地建設與管理工作。

5創新管控方式，強化開發建設管理方式轉變

國土空間是有限的資源，一旦開發建設，就不能隨意變更，否則將造成人力、財力等巨大浪費。因此，國土空間資源的利用需要更加謹慎。但并不意味著一“剛”到底。一方面，針對體系本身而言，“五級三類”規劃雖然被納入法定規劃層面，權威性得以保障，但是國土空間規劃不可能“包打天下”，法定規劃的“剛性”體現往往需要更多的非法定規劃的支撐保障。對于非法定規劃而言，仍然存在編制必要，尤其對于一些具體問題、針對性強或者暫時不宜納入法定規劃層面的，需要通過編制非法定規劃進行研究或者提出規劃性措施建議，這一點的重要性從以往規劃實踐工作中不難看出。另一方面，基于空間要素剛性這一特征，建議創新管控方式，結合當前完善國土空間規劃體系工作，在不同層級規劃編制和審批過程中，嚴格落實“管什么批什么”的工作原則，省級、市級層面應出臺相應政策對各級規劃編制權限和重點內容予以明確，最大程度地給予下級規劃發展權。與此同時，探索簡化用地分類標準，針對不同層級的國土空間規劃應當提出不同深度的用地管控要求，如省級國土空間規劃采用大類，允許出現混合用地或者彈性用地預留。市縣規劃層面允許探索分級管控，局部區域采用大類，非強制性控制的用地類別以大類控制，探索采用混合用地、彈性用地預留，充分保障未來開發的靈活性。再一方面，強化規劃的權威性，對于嚴格管控的，必須執行，如基礎設施、必要的公共服務設施等，在確保嚴格管控的同時，轉變傳統開發建設管控方式，創新開發時序安排方式，優先保障用地需求，探索基礎設施和公共服務設施優先建設機制，將其作為周邊用地開發建設的前置條件，開發時序作為詳細規劃的重要內容納入法定規劃要求。針對居住用地、商業用地等經營性用地，采取彈性管控方式，探索整體管理開發模式，充分發揮市場調節能力，促進國土空間的高效和高質量開發利用。

6結語

生態要素重要性和城鄉建設類型協調重疊斑塊，與一級生態空間內重疊的各類現狀建設用地，涉及建設安全或資源利用類生態要素的，應堅持遷移，涉及生態環境或農業生成類生態要素的，應嚴格控制建設規模且不再新增面積，與一級生態空間重疊的各類規劃建設用地，應嚴格調出。

參考文獻：

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