重大經濟決策之產業發展措施落實情況跟蹤審計研究

李朝陽

[摘要]新常態下中國的產業經濟進入了中高速發展，傳統制造業的弊端日益凸顯，《中國制造2025》行動綱領順勢推出，審計部門應努力當好重大政策落實的“參謀員”，積極適應新形式，創新審計方式方法。本文緊緊圍繞制造業轉型的大背景、以實例探討新形勢下產業發展經濟決策措施落實情況跟蹤審計的主要內容和方法，以及對如何加強跟蹤審計進行思考，以期更好地助推產業轉型升級，產業政策落地生根。

[關鍵詞]產業發展;措施落實;跟蹤審計;方法

[中圖分類號]F239.4

[文獻標識碼]A

1 重大經濟決策措施落實情況專項審計概念

重大政策落實情況審計在國家審計發展中的地位舉足輕重，《國務院關于加強審計工作的意見》國發[2014]48號指出審計要監督檢查各有關部門落實政策措施的具體部署、執行情況，特別是重大項目落地、重點資金保障，以及簡政放權推進情況，及時揭示和反映不合規行為，修改或廢除相關制度，反映好的做法、經驗和新情況、新問題，促進政策不斷完善。

制造業是國民經濟的重要主體，新常態下，傳統的中國制造業在自主創新、產業結構升級、資源利用率、信息化等方面存在差距，導致產品無法與日益增長的需求匹配，國際競爭力不強。另外，由于產業結構布局不合理，環境問題頻發，成為社會的焦點問題之一。為應對目前的困難和挑戰，國務院發布了行動綱領《中國制造2025》，綱領指出大力支持國民經濟優勢產業發展，進行重點突破。為全面深入實施“中國制造2025”戰略，推動產業轉型發展、高端發展、協同發展、集聚發展，加快建設結構合理、技術一流、高效的現代制造業基地，加快建設制造強國，審計機關應跟上步伐，積極開展產業發展政策落實情況跟蹤審計，充分發揮審計的“免疫系統”功能。

2 專項審計的內容和方法

下面結合某市年產業發展重大經濟決策措施落實情況跟蹤審計，淺析政策措施貫徹落實跟蹤審計的重點和內容。

2.1 產業發展政策措施貫徹落實跟蹤審計的重點和內容

經濟新常態下某市審計局主動適應新形勢，踐行新理念，增強大局意識和服務意識，創新審計思路，緊緊圍繞市委、市政府相關工作要求，按照黨代會報告和市政府工作報告提出的關于產業振興、推進工業發展以及“制造強市建設”的重大決策措施，對其合法性、合規性、有效性和執行落實、效益效果情況進行審計。把推動全市重點產業健康快速發展作為重點工作，抽調業務骨干，對全市產業結構和布局、以及推進情況進行跟蹤審計。目前，已完成了產業發展情況審計調查，以審計報告形式報送市委、市政府主要領導。

審計思路：（1）重點審計“推動傳統產業高端化、新興產業規?；?、優勢產業集群化，加快構建帶動力大、競爭力強、集聚度高、融合度深、的現代產業體系，努力打造具有影響力的產業集群和產業園區”重大經濟決策部署的執行落實、效益效果情況進行審計。（2）重點審計領軍型、復合型、應用型高素質技能人才和國內一流技術創新團隊的引進和培養情況。（3）對政府資金投入科技創新和產業轉型升級情況進行審計。重點審計市重點產業發展情況。重點審計各園區產業布局情況，主導產業發展情況，園區之間協作聯動情況，土地投資強度、稅收產出強度等效益指標權重情況，重大項目、重大投資實施情況等。

此次審計調研，市審計局到市政府辦、市政府督查室、市人大、市財政局、市發改委、市商務局、市科技局、各園區、產業投集團公司以及部分重點企業進行了調研。發現在開展產業審計時審計人員應突出以下重點：

2.1.1 產業布局以及發展狀況

各級政府落實相關產業規劃的情況。（1）分析制造強市建設的綱領文件。重點關注頂層設計和“十三五”期間工業發展的思路和目標、任務和措施是否適合某市基本情況;（2）分析產業結構布局，執行落實情況，重點關注產業發展目標與實現方式、相關責任與踐行情況、產業發展主要業績及完成情況，重點關注法規缺失、制度不完善、職責不清、規劃不合理等現象。（3）產業集群度。重點關注產業集群的競爭力，本地配套率，重點優勢產業規模增加值，產業關聯度，產業鏈和空間布局，分析產業的整體效能是否充分發揮。

2.1.2 產業發展的經濟效益

分析全市財政總收入、進出口總額、規模以上工業增加值、城鎮居民人均可支配收入、城鎮新增就業人數、萬元CDP能耗、地區生產總值、固定資產投資、社會消費品零售總額、農村居民人均可支配收入等主要經濟指標指標完成情況。通過經濟效益分析，發現其指標與年初計劃差異的原因。

2.1.3 政府招商引資情況

（1）招商引資質量和效益，重點關注簽約項目前期對企業考察和測評情況、要素保障、簽約項目資金到位情況。重點關注引進企業的投資規模、研發能力、是否符合產業規劃要求;項目建成后實際稅收貢獻強度。（2）招商引資機制以及渠道，重點關注產業招商情況，以及招商項目履約率。是否存在重引進輕落地、重承諾輕兌現、重管理輕服務。

2.1.4 重點工業項目建設情況

分析重點工業項目總投資、規劃用地面積、目前完成投資、投產情況、年產值。重點關注項目是否嚴格執行基本建設程序，是否按規定公開招投標，辦理竣工決算，項目進展是否滯后緩慢，重點關注項目落地投產后產值是否達到預期目標，是否產生相應效益以及帶動性。關注項目辦理立項、審批、規劃、國土、稅費等手續的相關程序是否過于繁雜，以致行政審批效率。

2.1.5 產業基金建設情況

重點關注產業基金運作的工作機制，基金投資企業投放前是否進行盡職調研，是否存在對“僵尸企業”進行投放的情況。關注資金安全、是否存在基金監管多頭并存。各支基金的決策機構及機制、監督管理部門是否健全，基金使用管理辦法是否高效。使基金在支持重點產業發展方面發揮重要作用。

2.1.6 人才引進和科研成果

重點關注科技局、人社部門制定出臺的人才引進、薪酬等方面的優惠和獎勵政策，以及人才引進方面的配套措施是否落地開花。重點關注人才引進率、人才留存率、高級人才對產業發展的貢獻率，是否將人才引進的政策和措施和產業發展需求有機地結合起來，做到政企聯動。

2.1.7 抽查政府重點扶持企業對某市產業發展貢獻

（1）重點關注企業總產值、財務狀況和稅收繳納情況，是否為加快產業振興提供強勁動力。（2）通過分析企業財務數據與單位上報的各類考核數據，檢查數據準確性，核查政府相關部門有無存在弄虛作假、人為調節指標。

2.1.8 各大園區產業發展管理體制建設情況

重點關注園區決策機制是否健全，內部決策規則是否完善。關注園區關聯配套銜接、基礎設施、服務平臺、運行機制。重點關注產業園區的產業定位，主導產業是否服務推動區域科技創新創業，加快創新要素聚集。關注園區重點扶持產業、重點扶持產業促進政策、扶持資金的利用效率。

2.1.9 政府自然資源資產管理和履約生態保護方面

（1）土地資源保有和利用情況。重點關注園區存量土地的投入產出效益，出讓地塊的產業要求、投入產出標準、用地規模等。通過收購、置換、儲備土地等方式盤活園區存量土地和單位土地面積平均投資強度、產出強度、稅收貢獻強度，以及依法處理違規占地和開發行為情況。重點關注項目建設是否占用水田以及是否及時補充符合標準的耕地;是否存在超時限儲備土地未供應和逾期未征收土地出讓金。分析土地利用效率和土地資源使用績效。（2）生態保護和污染治理情況。重點關注入駐園區企業環保手續是否齊備，是否辦理環保驗收，環評報告是否審批;關注所轄區域環境質量改善指標達標情況和對自然環境的綜合影響。

2.1.10 財政政策對產業的推動作用

（1）預算執行和財政總收支情況和結構。重點關注財稅收入目標的確定是否符合經濟發展實際;預算編制的合理性和預算執行合規性，部門預算單位是否存在過大追加預算和結余結轉，預算資金對經濟建設和城市基礎設施建設的保障能力，關注財政質量，一般預算收入占財政總收入比重，稅收占財政總收入比重，實體企業稅收占比，政策重點扶持的產業投資稅收回報情況。（2）專項資金管理使用情況。審查本級財政重點專項資金使用情況，重點審查產業引導、科技進步、人才引進等專項資金管理情況，重點關注有無虛報項目、擠占挪用及改變資金用途的情況，以及政策目標是否發揮預期效益等情況。

2.2 審計方法

針對重大政策措施落實跟蹤審計具有連續性和全面性的特點，審計組成員采取了有別于傳統審計的方法。

2.2.1 采用實地調查的方式，審計部門可以從相關部門獲取和查閱相關文件、工作總結和相關統計報告。分析政策出臺的背景、主要內容、預期目標、方法政策，相關數據和信息的可信度，在資料獲取和總體把握方面，應盡可能做到全面、完整和客觀。

2.2.2 延伸審計方式，加大對政策的研究和深入探索，發現政策中存在的問題。進而推動審計工作上升更高層次。必要時延伸至下游企業。

2.2.3 采用調查問卷、座談會等方式，了解各主管部門以及各企業對政策實施情況的建議和在政策執行中遇到的困難，推動產業政策的制定更加適合企業的發展。

2.2.4 正確并適當地借鑒績效審計的方式和方法，通過實地考察項目，了解其實施和運轉情況。評價和評估，通過與其他方法獲取的資料對比，以獲取必要的數據。

2.2.5 借助計算機技術進行審計。審計調查中應采集財政、統計、經信委以及企業等多個部門的相關數據，全面分析相關管理活動的效果。

3 完善政策措施落實情況審計的建議

（1）政策措施落實跟蹤審計的工作量大，涉及的部門多，工作復雜，審計機關應全面考慮審計計劃，在審計過程中，圍繞政策貫徹執行這條主線，重點審計政策執行、資金保障等重要環節，推動審計工作開展。

（2）加強組織協調，優化審計環境。首先加強與上級領導溝通，及時反饋審計情況給上級領導。期次廣泛宣傳相關政策，向被審計單位定期說明政策跟蹤審計的重要性，獲取被審計單位支持。最后加強與人大政協等監督部門的協作。加大向監督部門的匯報力度，提高人大政協對政策落實的重視度，推動政策措施落實情況跟蹤審計的開展。

（3）審計應對對正在落實的政策措施，要摸清進展情況和面臨的困難;對進展緩慢的，查明任務完不成的主要原因，提出切實可行的審計建議，逐步消除風險隱患。把審計整改落實情況納入政府督查督辦事項，督促被審計單位整改落實到位，讓企業真正享受政策落實帶來的好處。

（4）審計人員應提高政治站位、增強政治責任，結合市黨代會精神和政府工作報告，深入學透核心城市產業發展大會的精神內涵，促進重大政策跟蹤審計健全。

[參考文獻]

[1]李乾文，丁楠.傳統制造業轉型升級中的中美政府審計比較[J].會計之友，2017（01）.