沈陽市中心鎮“飛地經濟”發展的對策研究

李曉紅 楊薇 楊夕雪

[摘要]“飛地經濟”作為一種新型經濟發展模式，一方面保持了現有行政區域劃分，另一方面又突破了區域界限使不同地區實現了優勢互補。沈陽市引入“飛地經濟”發展模式，對于構建區域協調發展新格局具有重要意義。本文在介紹沈陽市“飛地經濟”發展現狀的基礎上，結合地區特色分析了沈陽市發展“飛地經濟”與中心鎮的區域優勢，并對此提出相關政策建議。

[關鍵詞]飛地經濟;中心鎮;區域經濟

[中圖分類號]F127

[文獻標識碼]A

“飛地經濟”發展模式起源于我國沿海經濟特區，2017年6月，國家發改委、國土資源部、商務部等八部委聯合印發《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，鼓勵跨區域合作，共建產業園區。我國最早的“飛地經濟”實踐是中國和新加坡合作共建的新加坡蘇州工業園，被譽為國際合作的成功范例，根據蘇州工業園區管理委員會公布的統計數據，2019年，蘇州工業園區共實現地區生產總值2743億元，公共財政預算收入370億元，進出口總額871億美元，社會消費品零售總額543億元，城鎮居民人均可支配收入超7.7萬元。在商務部公布的國家級經開區綜合考評中，蘇州工業園區連續四年位列第一。新加坡蘇州工業園的成功運營帶動了一系列“飛地經濟”產業園的啟動，從沿海到內陸，很多地區對“飛地經濟”發展模式進行積極探索，對推動區域經濟發展起到了積極作用。

1 沈陽市“飛地經濟”發展現狀

沈陽市發展“飛地經濟”處于起步階段，2019年1月，《沈陽市人民政府關于支持“飛地經濟”發展的實施意見》正式印發，對全市發展“飛地經濟”提出了指導性意見，明確將遼中區、新民市、法庫縣和康平縣定為重點發展區域，具體規劃情況如下表所示：從上表中的內容可以看出沈陽市發展“飛地經濟”重點在縣域地區，規劃區域均為現有產業園區，且以飛入地作為發展落腳點，結合各地區現有產業布局，規劃出了重點發展產業。

2 沈陽市發展“飛地經濟”與中心鎮建設的區域優勢

2.1 沈陽市發展“飛地經濟”區位優勢明顯

沈陽位于中國東北地區的南部，遼寧省的中部，作為中國東北地區最大的經濟中心城市和通往中國長城以南地區的必經之路，通過長期的經濟發展，形成了密如蛛網的航空、鐵路、公路運輸網絡。沈陽市內距離遼中區約60公里、距離新民市約50公里、距離法庫縣約90公里、距離康平縣約120公里，沈陽與四地具有完備的交通運輸網，鐵路、普通公路、高速公路暢通，形成2小時經濟圈。優越的地理位置和完備的交通運輸網為“飛入地”與“飛出地”打下了良好的區位基礎。

2.2 沈陽市具備發展“飛地經濟”的環境資源和物質基礎

發展“飛地經濟”的基本條件之一是土地，沈陽市作為東北地區重要中心城市，地處東北巫經濟圈和環渤海經濟圈的中心，土地資源豐富，工業門類齊全，具備發展“飛地經濟”的環境資源和物質基礎。沈陽市作為國內裝備制造業最集中的城市之一，擁有大量的國有企業，而國企改革一直是我國經濟體制改革的重要環節。2019年，沈陽市成為全國國資國企綜合改革試點城市，借助這一難得機遇，推進國企改革，降低運營成本，讓“飛地經濟”新型發展模式助力國企改革，以市場化原則和方式開展不同地域間的企業合作，將有助于實現國企改革與“飛地經濟”的相互助力與深度發展。

2.3 發展“飛地經濟”與中心鎮建設具有協調的政策配合

沈陽市對于“飛地經濟”產業園的布局主要集中于“一區一市兩縣”，而遼中區、新民市、法庫縣、康平縣也是沈陽市打造中心鎮建設的重點區域。沈陽市政府于2020年6月出臺了《關于加快中心鎮建設發展的實施意見》，提出了加快中心鎮建設、打造縣域經濟的新增長極的指導意見。文件的出臺為沈陽市“飛地經濟”發展與中心鎮建設提供了有力的政策支持。“飛地經濟”與中心鎮建設相結合，以中心鎮特色主導產業為依托，做強龍頭企業，吸引外來企業，形成產城融合發展，必將成為縣域經濟發展的新支點。

3 沈陽市發展“飛地經濟”加快中心鎮建設的對策建議

3.1 讓國企改革與發展“飛地經濟”產生協同效應

沈陽市擁有眾多國有企業，國有經濟布局于城市重要領域和關鍵環節，國企改革的成效對于沈陽市城市建設與經濟發展至關重要。2019年7月，上海、深圳、沈陽三地成為了國資國企綜合改革試點城市，借助這一難得的機遇，沈陽市國企改革必將迎來新的突破。“飛地經濟”發展模式能夠將飛出地先進的技術水平和成熟的管理經驗引入飛入地，沈陽市國有企業改革與發展“飛地經濟”相結合，一方面能夠利用發達地區的資金與技術，通過企業間合作交流，借鑒優秀管理經驗，完善國有企業治理結構，推動沈陽市國企改革向縱深發展。另一方面，國有企業普遍存在資源利用率低的問題，“飛地經濟”產業園區不僅有助于資源集聚，還能夠降低中間成本，從而實現規模效益。國企改革是一項復雜的工程，與發展“飛地經濟”想結合，產生協同效應，必將對區域經濟發展起到極大促進作用。

3.2 將發展“飛地經濟”與中心鎮建設相融合

文件《關于加快中心鎮建設發展的實施意見》的出臺提升了加快沈陽市中心鎮建設的步伐。中心鎮建設是沈陽市鄉村振興戰略的重要一環，推動中心鎮建設有助于實現資源集約化利用，促進鄉鎮經濟總量增長，并對周邊經濟起到輻射作用。目前沈陽市已規劃出中心鎮重點建設區域主要集中于遼中區、新民市、法庫縣和康平縣，這四個地區也是“飛地經濟”的重點發展區域，因此，將發展“飛地經濟”與中心鎮建設相結合，集中內外部優勢，以“飛地經濟”的開放模式吸引外部資本參與本地建設，以飛出地成熟的技術水平和管理經驗為借鑒提升本地區的發展水平，同時，以中心鎮的建設為契機，提升飛入地的基礎設施建設和公共服務水平，優化營商環境，吸引更多資本流入，將“飛地經濟”與中心鎮建設相融合，必將推動縣域經濟高質量發展。

3.3 積極引領飛入地實現從被動等待到主動引導的轉換

在“飛地經濟”的發展模式中，飛出地與飛出地的角色和地位是不同的，飛出地提供項目、資金、技術、管理經驗等，飛入地提供土地、勞動力、基礎設施等。由于資金和技術的匱乏，飛入地在合作過程中容易陷入被動狀態，在承接項目的同時，也承接了環境污染和生態損害。而且，飛出地與飛入地在風險和收益的分擔方面也是不對等的，項目成功則雙方獲益，然而一旦項目失敗，則飛入地往往要承受更多的損失。目前，沈陽市規劃出的“飛地經濟”園區主要以飛入地為主，這與當前縣域發展狀況是相適應的，而從長遠的發展來看，飛出地與飛入地只有風險與收益均等才能實現長久合作，所以，作為飛入地，一方面應改變被動等待的狀態，主動尋找飛出地，并在合作中采取主動，積極引領合作走向，另一方面，轉變角色，由接受產業轉移變為迎接產業合作，在合作中尋找互利共贏的平衡點。

3.4 強化人才隊伍建設以助力“飛地經濟”發展

項目的建設離不開人才的引進，“飛地經濟”飛出的不僅僅是項目、資金，更重要的是人才，人才是經濟發展的源動力，任何經濟發達地區無不是人才濟濟。沈陽市發展“飛地經濟”的關鍵在于引進人才，尤其是高端人才，通過招商引資引入項目的同時，讓更多的人才落戶沈陽、服務沈陽，讓優秀人才在沈陽市盡展才華才是經濟持久發展的源動力。一方面，堅持以需求為導向，優化人才服務體制，完善人才驛站，為人才創造健康和諧的工作環境，同時吸引科技創新團隊，讓人才在沈陽市充分發揮創造潛力。另一方面，大力弘揚企業家精神，讓企業家在沈陽市充分發揮創造才能，成為推動區域經濟發展的主力軍，最大限度的實現人力資源向生產力的轉化。堅持以人文本，構建“人才飛地”，讓人力資本在推動區域經濟建設中發揮最大效用，實現人才與經濟的雙飛。

3.5 及時調整運營戰略，促進“飛地經濟”實現長期健康發展

“飛地經濟”合作不是一錘子買賣，長期的健康發展才是促進飛出地與飛入地合作的動能。縱觀國內早期形成的“飛地經濟”產業園，并不是每一個都成為了地區經濟增長的新動力，有的產業園在成立不久便以失敗告終，而有的產業園雖然在成立初期為地區經濟帶來巨大產能，但隨著經濟形勢的變化，產業結構未能及時調整，園區便會陷入衰退，例如江陰一靖江工業園，在成立十幾年后由于管理體制未及時革新出現邊際效益下降趨勢。“飛地經濟”的發展是一個動態的過程，合作模式并不是一成不變的，需要根據宏觀經濟的變化不斷調整運營戰略，更新發展理念。傳統的“飛地經濟”合作模式已經難以匹配新的經濟形勢，只有不斷探索、與時俱進，才能讓“飛地經濟”模式在服務沈陽市地區經濟的道路上發揮更加持久而顯著的作用。

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