新時代特困人員供養服務設施探析

馬明清

[摘要]加快推進特困人員供養服務設施改造，提升特困人員集中供養服務能力，全面改善供養服務設施條件，能有效保障特困人員基本生活，更好滿足照料服務需求，為打好打贏脫貧攻堅戰提供有力支撐。

[關鍵詞]特困人員;供養;服務設施

[中圖分類號]F323.89

[文獻標識碼]A

黨中央、國務院對特困人員的兜底保障都非常的重視。在文件《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中國家明確要求要把特困人員隊伍建設、供養機構等服務設施建設擺在突出的位置并要不斷提高管理水平。另外，國家在《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確指出要重點關注和支持農村的失能、半失能老年人的養老服務設施建設。在《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》文件中明確提出要推動農村特困人員供養服務機構、服務質量、設施要達到標準要求，切實保障農村特困人員集中供養需求得到滿足，積極為低收入、高齡、獨居、殘疾、失能的農村老年人提供養老服務。

2018年底，農村特困人員供養機構1.8萬家，床位187.8萬張，作為農村地區的重要民政服務設施機構，它們發揮著對特困人員保障的中流砥柱作用，同時也支撐著農村養老服務體系建設。但是，服務設備短缺、內部經營管理滯后、服務質量低下等突出問題在相當大一部分機構仍然存在，這些問題的存在嚴重影響了農村供養服務機構兜底保障功能的充分發揮。

1 特困人員供養服務設施存在的問題

1.1 集中供養率偏低與資源閑置并存

目前中國大多數特困人員供養分為分散供養和集中供養兩種方式。集中供養相對于分散供養有更多的優勢，可以在日常照顧、生活質量、服務設施等方面提升水平。然而，目前的現實情況卻是絕大多數特困人員都處于分散供養的方式，分散供養人員有的是自建的房屋，這些房屋大多破舊，居住條件非常差，亟待維修、改造和重建。有些特困人員借住在親戚或者是鄰里家中。中國傳統文化的影響使得中國人素來有安土重遷的情懷，加之他們擔心與養老院的同仁性格不合、生活習性不同，會造成這樣或那樣的矛盾。在特困人員當中有好多是失能或半失能的老人，由于集中供養設施不完善、缺乏專業的照料人員，無法滿足失能、半失能老人的需求，這進一步導致了集中供養機構入住率低，大量床位空置現象并導致了資源的極大浪費。

1.2 供養機構缺乏專業的服務

特困人員集中供養時，他們的生活水平和生活質量有待提高。一些特困人員生活質量差、飲食搭配不合理、不符合他們的飲食需求，從而導致了特困人員的不滿。由于特困人員當中有許多是失能、半失能的老人，他們需要專業的醫護人員來進行日常的照護服務，老人不僅身體需要護理，生活機能的喪失或部分喪失會傷害他們的自尊，導致生存意識慢慢變弱，這使得一些老人臥床一段時間后離世。尤其是排泄護理，是每個人最隱私的部分，需要提前與老人充分溝通，消除他們難為情、不中用等負面情緒。大部分“失能老人”敏感而脆弱，他們有些自卑，甚至會產生厭世的想法，微笑會給他們帶來安慰，增強他們活下去，戰勝疾病的勇氣。所以，在照顧失能老人時，一定要多用“今天精神不錯” “氣色很好”等正能量詞語，給老人建立積極的心理暗示。與老人交談時，說話速度要慢，咬字清楚;老人記憶力不好，經常會忘事，要多理解，少責備，重要的事多提醒幾次。經常幫助老人翻身有助于減緩肌肉的衰老、防止罹患褥瘡。幫老人翻身時，切記動作要輕柔、迅速。這些內容都需要經過專業的醫護培訓才能做到，然而現實情況卻不盡如人意，護理人員大多都不是專門的醫學護理專業的人才，沒有經過專門的培訓更沒有從醫方面的相關經驗。

1.3 供養機構資金保障不到位

充足的資金是維持供養機構正常運作的血液，它們面臨的共性問題是資金的不足。雖然地方政府多次下文件要求貫徹落實，但到了基層執行，政策卻未真正落地生效，沒有被很好的貫徹執行，存在為了落實而落實的現象。供養機構的資金一般來自于地方政府和財政的支持以及慈善捐款。而大多數所謂鄉鎮府的補助，實際上沒有資金上支持而是所謂“精神上的支持”支持。加之許多供養機構無院辦經濟，更無市場化的運作方式，所以很難創收。供養機構的日常開銷，包括水、電、供熱取暖、食物、燃料等都是供養資金來買單，這使得資金捉襟見肘， “體制性資金貧血”的問題在所難免。加之供養機構資金落實不到位，沒有形成規范化、法治化的財務公開透明制度，一些供養機構的資金收支只有一人負責，缺乏有效監督就容易產生腐敗，對特困人員的居住、飲食等生活質量造成了嚴重的影響，使得政策的執行效果遠低于預期。

1.4 宣傳意識不強且手段落后

沒有調查就沒有發言權。只有深入做好基層的工作，全面深入調查走訪特困人員供養金保障水平、地理位置分布、生活保障措施等基本情況，使特困人員能更好的接受所宣傳的政策。有些供養機構的工作人員對供養人員的數量、金額等基本信息缺乏了解，與特困人員鮮有有效的溝通，這導致了干群關系的疏遠。此外，在特困救助的認定申請上.被動的申請受理模式仍是大多數地區所采用的傳統方式，工作人員沒有意識到特困人員供養政策宣傳的重要性，對于他們在生活中遭遇的困難往往也是“被詢問、被回答”，沒有積極主動的服務和宣傳意識。關于供養政策宣傳方式，社會救助部門仍舊采用視頻、發放宣傳手冊、宣傳單等比較傳統的手段。落后的宣傳方式不能很好的關注特困人員的生活。這造成了特困人員一方面對供養機構的功能定位理解存在偏差，特困供養機構供養率普遍偏低。加之，特困人員文化素質偏低，傳統觀念根深蒂固，政府宣傳政策的不到位，進一步惡化了特困人員的生活水平，使得他們中大部分人就選擇分散供養、居家生活。如此也造成了特困人員生病醫療報銷費用的困難，民政部門雖然為特困人員代繳了城鄉居民基本醫療保險，特困人員到醫院就診可以享受報銷政策的優惠。但是，報銷醫療的費用票據有一定時間期限，而且要求在報銷時必須保存相關醫療費用的票據做憑證。此時由于宣傳政策的不到位，特困人員很少保存相關醫療報銷憑證或者報銷日期超過民政規定的期限，使得相關醫療費用未能及時報銷，這又進一步加大了特困人員的醫療費用及經濟壓力。

2 解決特困人員供養服務設施問題的對策建議

2.1 改善設施條件

堅持以改擴建為主、較少新建，進一步利用現有服務設施，提高質量，擴大容量，進行轉型升級改造，避免重復建設導致資源浪費。深入開展機構規模小、路程偏遠、零散供養機構改造整治，通過整合提升，優化服務設施資源。按照城鄉統籌、統一規劃、合理布局的思路，以縣為單位，形成以一個縣級供養服務為中心，以多個區域性供養機構為重點的“1+N”模式，以此來推動特困人員供養服務機構的整體保障能力。改擴建項目要緊緊圍繞落實優先集中滿足那些生活不能自理的特困人員的需求，重點對現有設施進行改造升級，使單張床位面積、護理型床位、安全監控、應急呼叫系統以及無障礙設施等滿足生活不能自理的特困人員的生存需要。按照消防安全、食品安全等相關標準和規范，加快推進消防設施設備、食品安全設施設備的改造和配置，提升機構安全管理、生活照料和護理服務能力;項目的新建要計劃合理的規模，護理服務的功能要突出，做到符合需求、規模適度、設施齊全、功能完善。

2.2 提升專業化服務能力

對于《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》要徹底貫徹執行，意見要求財政預算要把供養服務機構運轉費用納入進來，強化新建和改擴建供養服務機構經費保障。要按照特困人員對服務對象人數和照顧護理的要求，合理科學的配備工作人員并增加護理性服務人員的數量，科學配備專業社會工作者。科學合理的設置特困供養服務機構工作人員的薪酬和激勵獎勵措施，根據物價水平合理提高工作人員的待遇，提高工作人員的社會地位以及職業榮譽感。加快建立健全崗前培訓和工作人員，定期對護理、管理人員進行相關培訓，不斷提升其服務水平及專業素質。按照特困人員對服務和照護護理要求，科學合理配備一定的工作人員，護理人員、生活自理供養人員比例不低于1：10，護理人員與生活不能自理供養人員比例不低于1：4。科學合理確定供養服務機構服務人員的薪酬福利待遇并參加相應的社會保險，扣除單位代繳的社會保險費外，應按照不低于當地最低工資標準的150%予以保障，并實行動態調整。

2.3 多方籌集保證資金

政府的財政預算應把公辦的供養服務機構的運轉費用、特困人員救助供養所需費用納入進來并予以嚴格保障。各地財政部門應在“社會保障基金財政專戶”下設立“城鄉特困人員救助供養保障資金分戶”，用于城鄉特困人員救助供養資金收支的管理與核算，并及時足額撥付特困人員供養資金。其中農村集體經營等有收入的地方應從集體經營收入資金中保障特困人員救助供養的資金。中國福利彩票應該列出專門的資金用于保障特困人員面臨的資金不充足的問題，因為中國福利彩票當初設立的目的就是為了扶貧、濟困、救災、助孤。同時可發揮慈善組織作用，充分發揮社會組織及各界愛心人士愛心慈善捐款，助力提升特困人員的生活水平。鼓勵資本合作。政府要積極與社會資本進行合作，采取（PPP）模式，以民辦公助、公建民營等各種方式支持供養服務機構的建設。落實優惠政策。政府要加大對項目的支持力度、購買服務，對于稅收優惠、財政補貼和收費減免等各項優惠政策要嚴格落實，同時可以進一步支持并發揮社會工作服務機構、公益慈善組織力量，為特困人員提供專業化個性化服務。

2.4 發揮社區基層組織作用，創新宣傳方式

因為基層的供養服務機構人員每天都要與特困人員進行面對面的打交道和進行日常的照護服務工作，對特困人員的了解也最深入，他們的服務水平與工作能力對提高特困人員的基本生活保障和滿意度至關重要。要進一步夯實社區基層工作人員的工作內容，定期對基層工作人員進行專業能力培訓，細化量化對他們工作內容的考核監督。特困人員對供養政策、申請條件、供養金水平、醫療費用報銷等供養政策的了解和運用都有賴于政策的宣傳，這也最終影響特困人員對特困供養政策的滿意度水平，所以宣傳工作非常重要。因為大多數特困人員文化水平低，所以可以采用開集體會議、現場情景模擬操作、入戶宣傳、電視等以他們更加喜聞樂見的方式，及時解答他們的疑問，爭取他們的意見，以此為契機提高特困供養機構醫療費用報銷等政策普及知曉率，做到人人理解會運用。

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