應急管理：中國面臨的挑戰

劉建

[摘要]通過對中國突發事件的文獻回顧，系統地闡述目前我國突發事件面臨的挑戰，并以重大突發事件Y市Z縣的煤礦事故為實證研究對象，來說明突發事件的常態性以及應急管理體系建設的必要性。最后，在解析我國現有的應急管理理念和系統設置的現狀基礎上，結合發達國家的應急管理經驗提出建立我國應急管理體系的政策建議，實現突發事件治理能力的大跨越。

[關鍵詞]突發事件;應急管理;政策建議

[中圖分類號]D631.43

[文獻標識碼]A

1 引言

黨的十九大報告指出，樹立安全生產的發展理念，健全公共安全體系，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大事故，提升防災減災能力。近年來，一系列重大災難類突發事件頻繁發生，生產安全面臨巨大挑戰，給群眾的生命財產安全帶來極大威脅，造成嚴重的社會影響，引起各級政府的高度重視。事故災難是與人的生產生活活動相關，相較于自然災害更易把控，而事故災難的頻繁發生，暴露出應急管理的深層體制性問題，需要對事故背后的深層原因進行挖掘，倒逼政府改革。本文選取Y市Z縣煤與瓦斯重大突發事故為案例，針對Y市中小型煤窯已經關閉，大型煤礦的開采已經實現智能化、自動化的監管前提下，還會發生此類煤礦事故。基于此，本文主要探討幾個問題：結合具體案例來探討重大災難類事件應急管理面臨的挑戰？存在何種困境？通過案例反思來優化應急管理的整合路徑，提升應急管理體系水平及現代化。

2 文獻回顧

一般認為，首次將“危機”作為一個學術概念引入研究領域的是美國學者赫爾曼（Charles Hermann），他將危及界定為“一種情景：1.威脅到決策主題的最高目標;2.在情景改觀之前有限的反應時間;3.發生出乎決策主體意料的事件”荷蘭學者羅森塔爾（Uriel Rosenthal）將危機重新界定為“一種對社會系統的基本結構和核心價值規范所造成的嚴重威脅，在這種狀態下，由于高度的不確定性和時間壓力，需要作出關鍵性決策。”隨后，大量的學者關注的是危機及其管理的完整過程，如奧古斯丁（Norman R.Augustine）的應急管理六階段論——危機防范、危機預備、危機確認、危機控制、危機解決、學習;希斯（Robert Heath）的應急管理“4R”模型——縮減、預備、反應、恢復。

學者劉霞等以2003年“非典”事件為起點，認為“一案三制”作為我國突發事件應急管理建設的基本框架，還存在很多需要改進的地方。學者閃淳昌等，梳理美國應急管理機制建設的發展過程，認為突發事件的應急力量不能僅局限于政府部門，還要考慮將非政府組織、民營企業納入其中。強調整合政府資源、社會資源及協調各方行動。學者張海波等認為危機由“單一”轉向“復合”趨勢，管理不再局限于“線條式”，目前針對單一災種的管理框架并不能滿足現實需要，缺乏全災種規劃。

3 Y市Z縣煤礦事故案例分析

3.1 事故概述

不久前，Y市Z縣發生煤與瓦斯重大突發事故。接報后，應急管理部領導第一時間到部指揮中心調度指導救援工作，視頻連線該省應急管理廳、省煤礦安全監察局和省消防。隨后，省應急廳領導立即與現場指揮部聯線，調度事故詳情，對應急響應和事故救援工作進一步部署。

按照上級指示，省政府和省應急管理廳、煤監局、能源局、公安廳、衛健委等單位負責人趕赴現場;Y市礦山救護隊及周邊縣市單位攜救援車輛、指揮車及相關救援裝備趕赴現場，當地消防救援隊伍出動多人及救援車輛，并已抵達現場開展救援。經初步核實，死亡十余人，仍有幾人被困。

3.2 事故案例分析

相關資料顯示，Y市Z縣煤礦此前因無照生產經營原煤，被沒收違法所得，應急管理部公布的“黑名單”中就有該煤礦，省煤監局下屬分局曾到煤礦進行節前安全巡查，查出隱患7條，其煤礦生產失信行為包括檢查中發現該礦井下存在隱蔽工作面、采用臨時密閉逃避監管，通風系統不完善等問題。

3.3 反思總結

繼Y市Z縣煤礦事故后，該省召開全省安全生產工作電視電話會議，會議強調要牢固樹立以人民為中心的發展思想，堅決扛起安全生產重大責任，切實加強各行業各領域安全生產，維護人民群眾生命財產安全，營造安全穩定的社會環境。

會后，省安委辦下發《關于深刻吸取Y市Z縣重大煤與瓦斯突出事故教訓扎實抓好集中整治和大排查大整治大演練活動堅決防范重特大事故發生的通知》，要求各地區、各部門逐一對照，遵照執行，不給非法違法行為任何生存的土壤和空間，嚴防非法違法生產經營行為釀成重特大事故，切實維護人民群眾生命財產安全。

4 中國應急管理現狀分析

為有效應對突發事件給群眾的生命財產、政府的事務活動和社會的基本秩序造成的危害，世界各國都采取了相應的措施和對策來應對突發事件，而目前我國在舊有體制下成長的應急管理模式存在不少難題，在解決突發事件時常常捉襟見肘。

4.1 中國應急管理的立法現狀

關于各種突發事件的有效應對，世界各國首先開展的工作就是制定相關法律規范，明確政府在處理突發事件中的職權和職責，確定依法對抗緊急狀態和突發情境的法治原則。如土耳其、加拿大制定了對付各種公共緊急狀態的統一的《緊急狀態法》;美國則成立了聯邦緊急事務管理署，該機構的職責是處理各種緊急事務。而我國對突發事件的對抗手段比較分散。從立法角度來看，我國先后制定了《傳染病防治法》《防洪法》和《消防法》等專門性法律，不過這些法律具有很強的獨立性，部門各自為戰，在突發事件的應急處置上存在溝通、協調整合等多方面的難題。

4.2 應急管理的綜合協調機構

發達國家根據所處的社會大環境，建立健全適應本國國情的安全決策機制和危機應對機制，囊括了減緩、準備、處置與恢復全過程，而政府在人財物的保障上也給予優先支持。我國在國家層面的實際運作中，仍缺乏調動各方資源的應急管理綜合樞紐和協調機構，尚未建立起處理跨地區跨部門跨行業的協調機制，一旦需要動用各方資源的重大突發事件爆發，或是多種突發事件并發，可能會使政府在處理危機中不能很好地加以協調解決，從而嚴重地影響政府處理緊急事務的效率。同時，突發事件的決策主要由相應的行政領導決策，往往存在地區主義、形式主義的問題，遲報、漏報、甚至瞞報緊急重大事件的情形比較常見。

4.3 應急管理的社會應對能力

突發事件是對一國社會應對能力的綜合考量。美國在“9·11”事件中表現出的內在有序和恢復能力，不僅僅來源于其法治化程度，也取決于政府對全民危機教育的重視。在美國，有關于突發事件應急管理的課程，并且迅速成為一門新的學科得到重視。反觀中國，我國的公民安全教育體系、公務人員的培訓系統、危機意識和實際應對能力的訓練十分匱乏，即使有也只是模擬演練，不夠貼近災害發生的真實情況，更無從談及突發事件狀態下的心理疏導、法律救助和心理援助。

4.4 應急管理的信息披露機制

突發事件所涉及的公共信息應該第一時間公開、透明地披露，降低公眾獲取信息的成本，穩定公眾的信心，避免產生社會恐慌，引起社會動蕩。隨著全球化和信息多元化的演變，讓政府對信息來源渠道的控制減弱，群眾也能隨時隨地掌握突發事件發展演變的歷史邏輯。然而，由于受到我國的行政體制約束，導致有些災害發生地的政府為自己開脫責任和逃避法律制裁，阻撓媒體公正介入事件報道，不讓公眾了解危機事件真相。此外，在危機事件的報道中部分媒體出于對商業利益的追逐，人為制造熱點、炒作新聞，增加閱讀量與點擊量，以此來博取公眾眼球。

5 中國亟待建立現代應急管理體系

備豫不虞，為國常道。加強現代應急管理體系和能力建設，既是一項緊迫工作，又是一項長期任務。一個國家現代應急管理體系現代化與否，直接決定了這個國家應付各種突發事件的結果和效率。

5.1 建立健全法律制度，使法律條文明細化翔實化

出臺針對跨地區、跨部門、跨行業的突發事件的專門法律，嚴格制定政府在突發事件中的職權和責任，并賦予應急管理部一定的自由裁量權，法律條文的制定要科學合理、可操作、可執行，在廣泛匯聚民智的基礎上作出的。進一步深化應急管理部門機構改革，簡政放權，梳理功能重疊職能交叉的部門，有重特大突發事件及時向中央成立的應急管理委員會報告，應急管理部在應急管理委員會指導下開展工作，其辦公室設在應急管理部。

5.2 完善應急管理體制機制建設

在現有“一案三制”和國家應急管理部門的基礎上，設立由中央和各級黨政部門組成的應急管理委員會，平時負責制定應急管理重大政策，領導協調推動風險防范、應急管理體制機制和能力建設等工作;重特大災害事件發生后，轉化為應急指揮部，組織應急處置工作，從而保證政令暢通、協調有力、指揮高效。同時，要給地方政府在應急管理體系設計方面留出充分的創新空間，加強地方應急管理能力建設，提高應急處置的能力和現代化。

5.3 開展應急管理宣傳教育，增強社會應對能力

必須重視全民的應急管理教育，一方面盡快開展包括黨政領導干部應急管理能力的提高、專業應急管理隊伍的建設、應急儲備物資體系的優化等;同時對普通民眾開展危機應對教育，了解各種災難發生的科學過程，對突發事件預警預防、處置、恢復等過程開展教育，并掌握一定自我保護的方法，增強自救和互救能力。

5.4 深化突發事件新聞報道改革

當突發事件發生時，政府部門對事故的報道可以及時讓民眾了解事實真相、救援情況、維護社會穩定，營造社會正能量。深化重特大事件新聞報道改革，進行重特大突發事件的每日新聞發布會，回答記者提問，及時回應社會關切，介紹最新進展和取得成就及下一步工作重點，或有最新情況及時通過電視直播、廣播、官方網站向公眾發布，讓政府的應急處置公開化、程序化、透明化，擴大公民的政治參與。此外，培養建立一批忠誠干凈擔當的新聞工作者，讓他們獨立于政府，為社會發聲，做新時代的麥克風。

[參考文獻]

[1]劉霞，嚴曉.我國應急管理一案三制建設：挑戰與重構[J].政治學研究，2011（01）.

[2]閃淳昌，周玲，方曼.美國應急管理機制建設的發展過程及對我國的啟示[J].中國行政管理，2010（08）.

[3]張海波，童星.中國應急管理結構變化及其理論概化[J].中國社會科學，2015（03）.

[4]陶鵬.中國應急管理縱向府際關系：轉型、挑戰及因應[J].南京社會科學，2015（09）.