基于“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則的國(guó)有企業(yè)分類改革

文/和軍 張依

國(guó)企分類是推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的基礎(chǔ)與前提。但由于部分國(guó)企功能錯(cuò)位、國(guó)有資本布局不合理，導(dǎo)致出現(xiàn)以利潤(rùn)最大化為主要目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低，而本該以社會(huì)功能為首要目標(biāo)的公益性壟斷性國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益反倒較高的反常現(xiàn)象。需要通過(guò)分類改革，明確國(guó)企功能定位，對(duì)國(guó)企商業(yè)性業(yè)務(wù)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則，提升競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企內(nèi)在效率和經(jīng)濟(jì)效益水平。加快產(chǎn)權(quán)改革步伐，將國(guó)資主要集中于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略性和公益性行業(yè)，實(shí)現(xiàn)非競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的公益性功能。

國(guó)企分類是推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的基礎(chǔ)與前提

（一）國(guó)企分類是競(jìng)爭(zhēng)中性原則實(shí)施的基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）指出實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中性政策時(shí)要兼顧國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，在著力于消除國(guó)有企業(yè)具備相對(duì)于私營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到國(guó)有企業(yè)同時(shí)擁有一些相對(duì)于私營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)中性所倡導(dǎo)的公平競(jìng)爭(zhēng)，一方面，要消除單方面偏向國(guó)有企業(yè)的優(yōu)惠政策，另一方面，也要使國(guó)有企業(yè)履行的社會(huì)責(zé)任成本得到公允透明的補(bǔ)償。推行競(jìng)爭(zhēng)中性原則，應(yīng)合理區(qū)分國(guó)有企業(yè)中的商業(yè)活動(dòng)和非商業(yè)活動(dòng)，進(jìn)行差異化監(jiān)管，從而避免國(guó)企內(nèi)部交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，同時(shí)減輕國(guó)有企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

（二）界定競(jìng)爭(zhēng)中性原則適用范圍與國(guó)企功能分類標(biāo)準(zhǔn)基本一致

實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中性原則的一些國(guó)家，大多未將本國(guó)所有國(guó)企都納入競(jìng)爭(zhēng)中性原則的適用范圍，而是對(duì)適用競(jìng)爭(zhēng)中性原則與適用例外的國(guó)企領(lǐng)域范圍進(jìn)行了劃分（見表1）。

表1 不同版本競(jìng)爭(zhēng)中性的適用條件界定

界定競(jìng)爭(zhēng)中性適用條件是競(jìng)爭(zhēng)中性原則實(shí)施的基礎(chǔ)，也影響著競(jìng)爭(zhēng)中性原則的可行性與有效性。如果對(duì)于不同功能定位的國(guó)有企業(yè)都采用“一刀切”適用方式，不僅會(huì)大大增加制度實(shí)施成本，也會(huì)使得國(guó)有企業(yè)的商業(yè)功能與非商業(yè)功能盤錯(cuò)交織，形成功能錯(cuò)位問(wèn)題。根據(jù)國(guó)企功能定位和業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行國(guó)企分類，才能從根本上保證各類國(guó)企業(yè)務(wù)邊界分明和發(fā)展目標(biāo)明確。目前，我國(guó)國(guó)企按照不同功能性質(zhì)主要分為商業(yè)類（包括競(jìng)爭(zhēng)類、功能類）、公益類兩大類，競(jìng)爭(zhēng)中性原則適用范圍，主要為商業(yè)類中競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)企，以及功能類國(guó)企中的商業(yè)性部分，而公益類國(guó)企主要從事非商業(yè)性活動(dòng)，許多屬于合理豁免的范圍。由此可見，國(guó)企功能分類標(biāo)準(zhǔn)與競(jìng)爭(zhēng)中性適用范圍具有高度關(guān)聯(lián)與一致性。

（三）競(jìng)爭(zhēng)中性原則內(nèi)容與國(guó)企分類改革思想密切相關(guān)

OECD提出關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中性實(shí)踐的八項(xiàng)基本準(zhǔn)則，主要包括：精簡(jiǎn)國(guó)企運(yùn)作形式、核算特定職責(zé)的成本、獲得商業(yè)回報(bào)率、履行并厘清公共服務(wù)義務(wù)、稅收中性、監(jiān)管中性、債務(wù)中性和直接補(bǔ)貼、公共采購(gòu)中性。尤其是前四方面內(nèi)容，密切體現(xiàn)了國(guó)企分類改革思想。

國(guó)企功能定位偏差與分類改革需求

國(guó)企分類是推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的基礎(chǔ)與前提，但由于部分國(guó)企功能定位不清晰，導(dǎo)致國(guó)有資本布局戰(zhàn)線太長(zhǎng)，而某些處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低，反倒是處于公益性壟斷性領(lǐng)域的國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較高，出現(xiàn)功能錯(cuò)位現(xiàn)象。

（一）國(guó)有資本布局不合理

從國(guó)有經(jīng)濟(jì)總體布局來(lái)看，國(guó)有資本戰(zhàn)線較長(zhǎng)和分布分散問(wèn)題仍比較突出。在398個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中，目前國(guó)有企業(yè)涉及的行業(yè)還有380多個(gè)，廣泛存在重復(fù)投資、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、主業(yè)不明確等現(xiàn)象。

就工業(yè)領(lǐng)域而言，國(guó)有資本在41個(gè)細(xì)分行業(yè)都有不同程度的分布。在2018年規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)中，部分壟斷性行業(yè)中國(guó)資占比較高，但在一些不需國(guó)資大量進(jìn)入的普通競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中國(guó)資所占比重也依然較高。例如，金屬制品與機(jī)械和設(shè)備修理業(yè)、飲料制造業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)、印刷和記錄媒介復(fù)制業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)占比分別為69.40%、33.97%、29.19%、24.60%、13.32%（見表2）。

表2 國(guó)有企業(yè)在工業(yè)領(lǐng)域的分布情況（2018年）

（二）競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益不高

雖然國(guó)企大量分散于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中，但與其他所有制企業(yè)相比，國(guó)企在經(jīng)濟(jì)效益方面并不具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

為綜合評(píng)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的經(jīng)濟(jì)效益，我們構(gòu)建了綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并通過(guò)查找2018年分行業(yè)國(guó)有控股、私營(yíng)、外商及港澳臺(tái)投資工業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)數(shù)據(jù)，使用熵權(quán)法對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性工業(yè)中各類所有制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

綜合評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，18個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性工業(yè)中，總體而言，私營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最好，外商及港澳臺(tái)投資企業(yè)次之，國(guó)有控股企業(yè)最低（見表3）。例如木材加工業(yè)、皮革業(yè)、造紙和紙制品業(yè)，私營(yíng)企業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益分別高出國(guó)有企業(yè)達(dá) 26.03%、20.78%、19.18%。

表3 競(jìng)爭(zhēng)性工業(yè)中各類所有制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算值

（三）公益性功能發(fā)揮不足

在部分應(yīng)由國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)位置的公共服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)的進(jìn)入不足。據(jù)2015年國(guó)有資產(chǎn)全行業(yè)分布數(shù)據(jù)顯示，國(guó)有資本在科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、地質(zhì)勘查及水利業(yè)、教育文化廣播業(yè)、衛(wèi)生體育福利業(yè)占比分別為1.03%、0.56%、0.23%、0.07%，四者總和不及在批發(fā)和零售、餐飲業(yè)占比4.46%的一半，這反映了國(guó)有資本在一些公共服務(wù)領(lǐng)域投入相對(duì)不足。

利用上文指標(biāo)體系，計(jì)算出2018年各工業(yè)行業(yè)中國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)效益排名前8的行業(yè)中包括壟斷性較強(qiáng)的電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)（0.98）、石油加工業(yè)（0.94）、煙草制品業(yè)（0.92）、燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)（0.88），國(guó)有企業(yè)在這些壟斷行業(yè)中的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)超過(guò)了大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。而對(duì)于電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等這種本身公益性較強(qiáng)的壟斷行業(yè)，國(guó)企的經(jīng)濟(jì)效益反而較高。

（四）國(guó)企分類改革需求

部分國(guó)企功能錯(cuò)位、布局不合理，從而導(dǎo)致本該以社會(huì)功能為首要目標(biāo)的公益性壟斷性國(guó)企追求經(jīng)濟(jì)利益，而以利潤(rùn)最大化為主要目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益卻相對(duì)較低。上述不合理現(xiàn)象的產(chǎn)生，一方面是由于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)國(guó)資效率較低而降低宏觀經(jīng)濟(jì)全要素生產(chǎn)率；另一方面，又因國(guó)資布局太分散而難以聚焦其公益性戰(zhàn)略性目標(biāo)，甚至?xí)T發(fā)以壟斷行業(yè)利潤(rùn)彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)損失的可能，與國(guó)企正確的功能定位與改革方向背道而馳。顯然，只有通過(guò)分類改革，明確國(guó)企功能定位，對(duì)國(guó)企商業(yè)性業(yè)務(wù)推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則，才能實(shí)現(xiàn)非競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的公益性功能，并提升競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企內(nèi)在效率和經(jīng)濟(jì)效益水平。

國(guó)企分類標(biāo)準(zhǔn)與分類改革重點(diǎn)

這里選用將國(guó)企劃分為競(jìng)爭(zhēng)類、特殊功能類、公共服務(wù)類三類的方法，來(lái)說(shuō)明不同類型國(guó)企的主要分布領(lǐng)域、競(jìng)爭(zhēng)中性適用情況、監(jiān)管主體、改革重點(diǎn)等內(nèi)容（見表4）。

表4 國(guó)企分類改革重點(diǎn)內(nèi)容

基于“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則的國(guó)企分類改革建議

（一）健全分類監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)中性法律制度

針對(duì)不同性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)，其監(jiān)管法律適用情況應(yīng)有所不同。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)企，應(yīng)同普通市場(chǎng)主體一樣適用《公司法》《反壟斷法》等相關(guān)法律，需要的只是根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展進(jìn)一步完善相關(guān)法律條款。對(duì)于特殊功能類國(guó)企，應(yīng)根據(jù)其行業(yè)和業(yè)務(wù)特征進(jìn)行特別立法，特別是針對(duì)公共服務(wù)類國(guó)企，可根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況實(shí)施“一企一策”“一企一法”，明確其定價(jià)方式、信息披露、補(bǔ)貼、監(jiān)督治理等內(nèi)容。進(jìn)一步完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，排除限制公平競(jìng)爭(zhēng)的政策，制定詳細(xì)的執(zhí)行細(xì)則，規(guī)范審查程序。

（二）完善績(jī)效分類考核評(píng)價(jià)體系

原有國(guó)企績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系未考慮不同類型國(guó)企間差異，對(duì)各評(píng)價(jià)指標(biāo)的所占權(quán)重?zé)o明顯區(qū)分，無(wú)法保證考核客觀公平。對(duì)于不同類型國(guó)企績(jī)效指標(biāo)體系，其經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)之間的權(quán)重安排應(yīng)有明顯差異。就考核重點(diǎn)而言，競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)企應(yīng)側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，建立以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的績(jī)效考核方式。

特殊功能類企業(yè)應(yīng)側(cè)重對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略和發(fā)展前瞻性產(chǎn)業(yè)等功能目標(biāo)的完成情況，建立以任務(wù)導(dǎo)向?yàn)橹鞯目己梭w系，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。公共服務(wù)類國(guó)企應(yīng)以社會(huì)責(zé)任導(dǎo)向?yàn)橹鳎己似涮峁┑墓卜?wù)成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量情況，引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)和民眾評(píng)價(jià)作為參考。其中，對(duì)于壟斷行業(yè)應(yīng)實(shí)施 “松緊搭配”的監(jiān)管措施：放松進(jìn)入、投資、競(jìng)爭(zhēng)等經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，加強(qiáng)環(huán)境、安全、衛(wèi)生等社會(huì)性監(jiān)管，特別重視對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、壟斷價(jià)格等的監(jiān)管。

（三）分類推進(jìn)國(guó)企混合所有制改革

國(guó)企混改既是優(yōu)化國(guó)資布局、提升效率的必要舉措，也是推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性、實(shí)施分類改革的必由之路。遵循改革由易到難、由試驗(yàn)成熟領(lǐng)域漸進(jìn)推進(jìn)的路徑邏輯，首先應(yīng)該對(duì)完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企實(shí)施改革，逐漸擴(kuò)展到功能性及公益性領(lǐng)域。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，核心在于引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等外部資本，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。實(shí)際上，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的混合所有制改革，形成產(chǎn)權(quán)多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的公司治理結(jié)構(gòu)，有助于擺脫政企間傳統(tǒng)利益關(guān)系，對(duì)于推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性原則具有極其重要的作用。

對(duì)于特殊功能類國(guó)企，重點(diǎn)在于對(duì)其商業(yè)性業(yè)務(wù)引入外部技術(shù)與管理等優(yōu)勢(shì)，或通過(guò)國(guó)企民企形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈，助力國(guó)資聚焦核心業(yè)務(wù)，充分發(fā)揮民資優(yōu)勢(shì)，提升資產(chǎn)效益。對(duì)于公共服務(wù)類國(guó)企，在部分可商業(yè)化的服務(wù)領(lǐng)域，可在嚴(yán)格監(jiān)管和確保國(guó)資對(duì)核心業(yè)務(wù)的控制權(quán)的情況下，發(fā)揮各方比較優(yōu)勢(shì)，提升服務(wù)水平。對(duì)于公益性及壟斷性較強(qiáng)的領(lǐng)域，目前應(yīng)主要采取國(guó)有國(guó)營(yíng)方式，著力降本增效，不斷提高公共服務(wù)水平，經(jīng)濟(jì)利益非重點(diǎn)考量?jī)?nèi)容。

（四）分類實(shí)施人才激勵(lì)機(jī)制

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，其高管任命和薪酬激勵(lì)應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)化規(guī)則，主要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)理人市場(chǎng)決定高管聘任與薪酬水平。實(shí)施任期制與契約化管理，定期開展業(yè)績(jī)考核，根據(jù)結(jié)果決定是否繼續(xù)聘任，確保管理人員“能進(jìn)能出”“能上能下”。對(duì)于公益性和特殊功能性國(guó)企，在可商業(yè)化的領(lǐng)域，可比照競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域設(shè)計(jì)市場(chǎng)化薪酬激勵(lì)機(jī)制。在非商業(yè)化領(lǐng)域，薪酬激勵(lì)之外，激勵(lì)方式還包括行政職務(wù)晉升、重大任務(wù)完成后的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)、高管期權(quán)期股制、核心員工持股等。同時(shí)，國(guó)企高管薪酬制定與實(shí)施應(yīng)確保公開透明，接受社會(huì)監(jiān)督。