烏海市公交公司國有化改革對策

□ 楊曉東

《城市公共汽車和電車客運管理規定》明確指出，城市公共汽電車是城市公共交通的重要組成部分，具有公益屬性。從國內主要城市的公交運營管理現狀來看，大多數城市公交企業是國有獨資企業或以國有為主。為實現內蒙古自治區烏海公交公司（以下簡稱“烏海公交公司”）政府主導、國有全資、公司運營，充分體現公交行業的公益屬性，切實解決原公交公司經營困難、負債率高、欠繳社保等歷史遺留問題，迫切需要相關部門對烏海市公交公司進行國有化改革。

一、烏海公交公司現狀

1.企業基本信息

烏海公交公司成立于1976 年，前身為烏海市公共汽車公司，2002 年8 月企業改制為職工全員持股的民營企業。經營范圍為公交運輸、客運汽車租賃、汽車修理；銷售內容為汽車配件、汽油、柴油、潤滑油（僅限分支機構經營）。

截至2019 年12 月底，公交公司運營線路48 條，客運車輛357 臺，其中，自有車輛118 臺，政府投入283臺，租用內蒙古蒙電華能熱電股份有限公司烏海發電廠和內蒙古蒙華海勃灣發電廠有限責任公司（北方電力公司）汽車 12 輛；2019 年運營里程 1 786 萬公里、客運量4 740 萬人次、經營收入4 796 萬元。

2.企業成本

烏海公交公司企業成本主要為人工費、燃（氣）油費、維修費、安全費、折舊費、稅金、其他費用和財務費用等成本項目。其中，在公交企業運營成本中占比最大的是人工費、燃料費，占比為82%。

公交運營成本由直接營運成本、期間費用、營業稅金及附加構成。直接運營成本是指公交企業在實際營運過程中產生的與營運生產直接相關的成本費用，包括人工費、能耗費、折舊費、輪胎消耗費、保養修理費、保險費和其他運營費。期間費用是指公交企業為組織和管理營運生產活動而產生的費用，包括管理費用和財務費用。營業稅金及附加是指公交企業經營主要業務應負擔的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和地方教育費附加等稅費。

二、企業國有化改革的必要性

1.企業性質界定不清

烏海公交公司性質界定不清，制約了公共交通事業的持續健康發展。烏海公交公司現屬于職工全員持股的有限責任公司，但承擔了大量社會公益性職能，營運收入低，企業生存艱難。

2.管理體制不順

管理體制不順，政府難以對公交行業實施有效管理。烏海市以特許經營的方式將公交線路經營權授予市公交公司，政府不能有效參與公交管理過程，沒有出臺相關公交服務質量評價管理辦法，不能客觀評價公交服務質量并向企業提出針對性要求。

3.政府監管缺位

政府監管缺位，尚未形成科學合理的財政投入機制和成本規制考核體系。烏海公交公司直接承擔社會公益性職能，難以區分政策性虧損和由管理不善引起的經營性虧損，難以確定準確的補貼數額，造成政府補貼缺乏依據。烏海市政府已累計向公交公司投入資產達1.21 億元（購車款1.15 億元，公交站牌、候車亭建設費用620 余萬元），2014—2018 年烏海市財政運營補貼累計達1.65 億元。

三、推進國有化改革遇到的問題

1.明晰烏海公交公司股權結構問題

由于烏海公交公司2002 年轉制后處于虧損狀態，其出資人（員工）要求公交公司“退股”。2002—2013年，烏海公交公司將原1 111 名股東以“量化資產”形式的出資全部予以退還，“退股”完成后，實際已無投資人。“退股”時由股東簽署《收條》或《領條》，未簽署任何協議，未召開股東代表大會，未做工商變更登記，造成烏海公交公司的出資人和出資金額的法律狀態與事實狀態不一致。

2.欠繳社會保險問題

2002 年，烏海公交公司轉制前欠繳養老保險費407 萬元，轉制后企業因資金緊張，再次拖欠社保費380萬元，利息20.09萬元。養老保險欠繳金額為807.09萬元。

3.欠繳公積金問題

根據2002 年發布的《內蒙古自治區住房公積金管理條例》第二十條規定，單位應當按時、足額繳存住房公積金。烏海公交公司于2008 年8 月份開始為職工繳納住房公積金，2016 年8 月24 日，因無法按規定基數和比例繳納，對住房公積金帳戶進行了封存，停止繳納住房公積金，至今未能重新開始繳納。按目前烏海公交公司平均工資3 825 元、比例5%計算，部分單位公積金欠繳金額約為579.11 萬元。

4.債務問題

烏海公交公司近年來持續虧損，運營資金短缺，債務規模較大，資產負債率極高，賬面資產總額為3 259.06萬元（不包含政府購置的公交車、校車，臨時占用的停車場地），賬面負債總額為5 346.11 萬元，賬面凈資產為2 087.05 萬元，賬面資產負債率為164%。公交公司評估總資產為5 340.13 萬元，負債評估值5 346.11萬元，凈資產評估值－5.98 萬元，評估資產負債率為100.11%。烏海公交公司使用的國有資產（公交車和校車）評估凈值為4 622.27 萬元。

5.職工安置及身份問題

轉制后烏海公交公司員工均進入新公司，員工身份不變，仍為合同工，新公司繼續承擔員工的工資和福利待遇。考慮到改革平穩過渡，在改革前后的一段時間內應保持工資及福利水平不出現太大的波動，給予改革一個過渡期。

四、對策措施

1.理順管理體制，加強政府監管

城市公共交通的運營與發展，離不開政府的有效管理。一方面，公交站點和公交專用線路的規劃設置基本都是企業行為，政府規劃難以得到有效落實。烏海公交公司收歸國有后，便于統籌協調，實現城市公共交通的統一規劃、統一規則、統一建設、統一管理。另一方面，通過公交體制改革，進一步強化公交企業的公益性，政府能夠通過法律手段、經濟手段、行政手段為公交企業營造公平、透明、可預期的發展環境。

2.建立現代企業制度，釋放企業發展活力

深化企業改革，推動企業完善現代企業制度，是增強企業發展活力和競爭力的有效途徑。通過公交體制改革，建立現代企業制度，明確企業產權，將行業管理與企業經營分離，實現權責明確。同時，建立健全公交票價動態管理制度，釋放企業發展活力。

3.提高服務質量，優化服務效能

通過體制改革，政府對企業的服務質量進行考核把關，建立財政補貼與服務質量相關聯的機制，健全服務質量評價結果獎懲制度，實施以公交服務質量為導向的公交服務購買模式。政府在公共交通的強力介入，便于整合各領域的優勢資源，加快建立健全城市公共交通服務體系，推進線路優化及合理布局，有利于督促公交運營企業加強管理，提升公交服務的安全與質量水平，優化服務效能。

4.促進良性發展，節約財政支出

由于城市公共交通的公益性，公交企業普遍存在政策性虧損的現象。隨著國家“公交優先”發展戰略的實施，簡單粗放式的城市公交企業成本評價已經遠不能適應新形勢的需要。通過實施公交體制改革，把公共交通發展納入公共財政體系，對公交運營過程中產生的所有成本及費用進行評估，進而核定出運營成本，對不能完全通過價格進行補償的政策性虧損，給予合理補貼；對運營虧損，通過制定票價動態調節機制、優化線路等措施，實現盈虧平衡，達到節約財政支出的目的。

五、結語

為進一步理順烏海市城市公共交通管理體制，提高公交系統運營效率和服務水平，更好地滿足人民群眾出行需求，烏海市進行公交改革勢在必行，要結合改革過程中面臨的問題，提出切實可行的對策建議，加快形成與烏海市經濟社會發展、城市建設相適應的公共交通服務體系，為廣大群眾出行提供安全、有序、優質的服務。